Бизнес или «собес»?

 О проблемах регулирования и реформирования естественных монополий в условиях конкуренции.

Переход грузов с железнодорожного транспорта на автомобильный, хорошо заметный на протяжении последних лет, можно было бы трактовать как борьбу за клиента между естественно–монопольным сектором (РЖД) и либерализованным – автотранспортом. Но такое проявление межвидовой конкуренции на транспорте – лишь верхушка айсберга проблем, которые имеют место при распределении грузо– и пассажиропотоков. Так считают специалисты Института проблем естественных монополий (ИПЕМ), организации, которая уже 10 лет занимается вопросами трансформации наиболее важных отраслей российской экономики, в том числе и транспорта.

Системный кризис

В меморандуме, выпущенном к юбилею института, на базе многолетних исследований деятельности субъектов транспортного комплекса был сделан вывод о том, что либерализация и развитие конкурентных начал не обеспечили ожидаемого эффекта. Дело в том, что любое ограничение роста тарифов в естественно–монопольном секторе почти никак не облегчило положение потребителей, так как либерализованный сегмент, чутко улавливающий текущую экономическую конъюнктуру, почти всегда «добирал» с потребителей то, что не было позволено естественным монополиям. Так, ограничение роста тарифов ОАО «РЖД» не приводило к ограничению роста транспортных расходов грузовладельцев. До 2014 года рост стоимости услуг владельцев грузовых вагонов и стоимости услуг по перевалке грузов в портах существенно опережал индексацию тарифов ОАО «РЖД». При этом, лишая естественную монополию самых доходных видов деятельности и передавая их в ходе реформирования частному собственнику, никто не снимал с нее явные и скрытые социальные функции, а значит, никуда не девались и связанные с этим расходы. Так, ОАО «РЖД» по–прежнему в обществе ассоциируется с социальной ответственностью за пассажирские перевозки. В результате РЖД теряли доходы из–за внутренней конкуренции, то есть по сути внутри одной услуги, и, естественно, проигрывали в межвидовой борьбе за грузы и пассажиров тому же автотранспорту, который полностью находился в либерализованном секторе и имел возможность (буквально до последнего времени) демпинговать.
Таким образом, либерализация внесла дисбаланс в работу инфраструктурных отраслей, а сами отрасли оказались в серьезном системном кризисе. Глубинная причина произошедшего – ошибочное целеполагание в ходе реформ и во многом, как следствие этого, ошибки в прогнозировании практических последствий той или иной модели реформирования, тех или иных регуляторных и управленческих решений в масштабах всей экономики.
Работа по оценке последствий принимаемых решений требует более глубокого подхода к прогнозированию и моделированию межотраслевого баланса пассажиро– и грузопотоков с точки зрения населения и интересов экономики.
Проблемы естественно–монопольных секторов различаются и не имеют общих универсальных решений. Поэтому главная реформа, которую предстоит провести, – это реформа самих подходов.
Единственным субъектом в сфере регулирования и реформирования естественных монополий может быть государство, и только оно может определять стратегические цели и приоритеты в отношении естественных монополий. Необходимо четкое и явное, в виде документа, имеющего значимый правовой статус, определение целей, задач и функций естественных монополий на долгосрочную перспективу с приданием им правового статуса. Долгосрочность во всех аспектах регулирования естественных монополий связана с длительностью их инвестиционных циклов. Такой документ должен давать ответы на вопросы, касающиеся показателей экономической эффективности, социальных, геополитических и иных целей и задач, которые государство ставит перед естественно–монопольными секторами. Сегодня перед бизнес–сообществом стоит множество непростых вопросов, но все их можно свести к одному: естественные монополии – это бизнес или «собес»? Если «бизнес», то какова должна быть норма рентабельности? Если «собес», то какие ключевые показатели эффективности необходимо ставить менеджменту? Кто должен определять потребности в инфраструктуре и объеме услуг: сами монополии или государство при долгосрочном планировании? Допустимо ли отсутствие долгосрочных «правил игры» и инвестиционных программ в естественно–монопольных секторах? Допустимо ли перекрестное субсидирование? Если да, то в каких масштабах, на каких принципах и для решения каких задач?
Формулирование вышеуказанных вопросов и проработка ответов на них позволит закрепить долгосрочные параметры и принципы работы естественных монополий, в том числе такие ключевые, как минимальные наборы услуг, показатели надежности, качества, доступности. Текущее положение, когда подразумевается, что государство может требовать от естественных монополий чего угодно, а естественные монополии получают за это индульгенцию на неэффективность, недопустимо, и фиксирование взаимных обязательств – единственно возможный выход из сложившейся порочной практики. К сожалению, работа естественно–монопольных сегментов транспорта в таких неопределенных условиях приводит к сбоям в работе в отраслях – пользователях услуг, к экономическим потерям и усилению социальной напряженности. Достаточно вспомнить индексацию в середине 2014 года тарифов на железнодорожные грузоперевозки, которая произошла в нарушение ранее достигнутых договоренностей. В результате обе стороны – РЖД и грузоотправители – понесли потери. А отмена электричек в начале 2015 года из–за неисполнения финансовых обязательств в регионах в части субсидирования пригородных пассажирских перевозок?
Закрепление долгосрочных параметров и принципов работы естественных монополий – не самоцель, а необходимое условие перехода к реальному долгосрочному тарифному регулированию. Очертив минимальные требования к хозяйственным функциям и задачам, можно переходить к реальной минимизации издержек, в том числе через прямое и явное отнесение определенных затрат на определенные услуги. Это же касается и инвестпрограмм, для которых также появляются понятные критерии необходимости их реализации. Важнейшим условием, связанным с долгосрочным тарифным регулированием, является наличие политической воли со стороны государства в части обеспечения неизменности «правил игры» и понятных, юридически обязывающих принципов, в соответствии с которыми эти правила могут быть изменены, если того требует, например, определенная экономическая ситуация.
Четверть века реформ в России позволяют требовать соблюдения «правил игры» и ограничений не только для естественно–конкурентных сегментов, но и для полностью либерализованных. В частности, за 25 лет должно прийти понимание того, что автодороги не могут быть бесплатными, так как не только их строительство, но и содержание требует средств, и значительных. А более дешевая доставка автотранспортом для отдельно взятого грузоотправителя обращается в упущенную выгоду в масштабах всей экономики и
т. д. И вот мы возвращаемся к одному из самых острых моментов в распределении грузов и пассажиров с точки зрения как экономической выгоды, так и соблюдения хозяйственных интересов.

Регулятор – государство

Ужесточение весового контроля на федеральных трассах, обязательное оснащение коммерческого автотранспорта цифровыми тахографами, а в перспективе более высокие требования к топливу – все это вместе взятое заставляет по–новому взглянуть на возможности привлечения грузов на различные виды транспорта, на межвидовую конкуренцию прежде всего между автомобильным и железнодорожным транспортом.
Эффективность распределения грузопотоков необходимо рассматривать с учетом многих факторов:
– время, цена и периодичность доставки;
– сохранность груза и безопасность маршрута;
– провозные возможности различных транспортных инфраструктур (автомобильные дороги, железнодорожные магистрали);
– загруженность транспортных коммуникаций, особенно на подходах к мегаполисам;
– наличие транспортно–логистических центров в отдельно взятом регионе и их оснащенность;
– перспективы развития транспортной инфраструктуры.
Часть факторов может учитывать отдельный грузоотправитель, остальные могут быть учтены только на макроуровне.
Сегодня оба вида транспорта – железнодорожный и автомобильный – вступили в этап жесткой конкуренции за новые грузы и, соответственно, финансовые потоки. Выбор между ними – актуальный вопрос для всех грузовладельцев, стремящихся оптимизировать свои транспортные расходы. Он стоит и перед органами государственной власти, распределяющими финансирование между видами транспорта и определяющими приоритеты транспортной политики страны.
Существуют три крупных сегмента конкуренции железнодорожников с автомобилистами в зависимости от дальности перевозок. В сегменте до 1000 км основной объем грузов перевозится автотранспортом; сегмент от 1000 до 3000 км можно назвать зоной наиболее активной межвидовой конкуренции; в сегменте более 3000 км подавляющее большинство перевозок осуществляется железнодорожным транспортом.
Тенденцией последних лет является вытеснение железнодорожного транспорта автомобильным в зоне межвидовой конкуренции. Грузоотправители отдают предпочтение автоперевозчикам, принимая во внимание следующие преимущества автотранспорта: более короткий срок доставки грузов от момента возникновения потребности до момента выгрузки на склад грузополучателя, гибкая тарифная система, возможность доставки «от двери до двери», нежесткие требования к упаковке груза, высокий уровень сервиса, упрощенная система оформления товаро–транспортных документов.
С другой стороны, по ряду позиций автотранспорт уступает железнодорожному. Основной проблемой грузовых перевозок автотранспортом является его сильная зависимость от дорожной ситуации. Среди негативных факторов можно отметить заторы, неудовлетворительное состояние дорожного покрытия и искусственных сооружений, временные ограничения. Железнодорожные перевозки по сравнению с автомобильными менее зависимы от погодных условий, времени года и суток. Кроме этого, ограниченная грузоподъемность вычеркивает из числа потенциальных клиентов отправителей больших партий грузов на дальние расстояния. В частности, среднее расстояние перевозки угля на экспорт составляет 4400 км, угольщики одни из главных заказчиков железнодорожных грузоперевозок.
Еще один очевидный минус автоперевозок – негативное влияние автомобилей на окружающую среду. Впрочем, в России этот фактор играет значительно меньшую роль, чем в странах Европы или США.
Однако многие недостатки автотранспорта компенсируются выгодной тарифной структурой перевозок в зависимости от дальности. Согласно существующей системе тарификации железнодорожные грузоперевозки на короткие и средние расстояния стоят значительно дороже, чем перевозки на большие расстояния (более 3000 км). На близких расстояниях железные дороги просто не могут конкурировать с другими видами транспорта по цене. Кроме того, нужно отметить неприемлемо значительный срок выполнения заказа на перевозку по железной дороге на малые расстояния. В определенной степени это связано с особенностями формирования тарифа. Грузоотправитель обязан оплачивать инфраструктурную составляющую в тарифе, при этом в оплате услуг автоперевозчиков эта составляющая отсутствует.
Сегодня владельцам некоторых высокодоходных грузов (например, нефтепродуктов) для перевозки грузов даже на значительные расстояния выгоднее использовать автомобили, поскольку железнодорожные тарифы слишком высоки. Аналогичная ситуация наблюдается в перевозках черных металлов. Так, в последние годы происходит активное переключение перевозок черных металлов на автотранспорт: за 10 лет производство выросло на 9,4% (16,6 млн т), при этом объем железнодорожных перевозок черных металлов сократился на 0,5 млн т (–0,4%). Получается, что прирост производства черных металлов полностью стал перевозиться автотранспортом.
Автотранспорт выгодно отличается от железнодорожного с точки зрения времени доставки. Однако здесь необходимо учитывать дальность перевозки и стоимость. К примеру, из Москвы в Вологду состав, груженный строительными лесоматериалами, будет идти 7 суток (540 км), фура же преодолеет меньшее расстояние (480 км) значительно быстрее – за 8–10 часов. Стоимость такой автомобильной перевозки дороже железнодорожной на 28% (1130 руб./т и 816,7 руб./т соответственно).
Доставка аналогичного груза из Москвы в Новосибирск на дальнее расстояние – 3226 км – по железной дороге будет более чем в 3,5 раза дешевле автомобильной, хотя займет она 12 суток, в то время как автомобильная – 3,6 суток. Грузоотправители в данном случае делают выбор в зависимости от приоритета стоимости или срока доставки груза. Перевозка шин по маршруту Москва – Омск находится в зоне межвидовой конкуренции (2612 км по железной дороге и 2534 км по автомобильной). Несмотря на близость к порогу в 3000 км, автоперевозка в данном случае может быть более предпочтительной. При том что ее цена выше лишь на 10% (6160 руб./т против 5570,8 руб./т), доставка осуществится в 4 раза быстрее (2,8 суток против 11 суток).
То, что в сегменте перевозок на короткие расстояния верховенствуют автоперевозчики, объясняют следующие примеры. Цемент из Москвы в Воскресенск будет идти поездом в 40 раз дольше, чем в автомобильных фурах (5 суток против 3 часов), хотя стоить такая перевозка будет на 30% дешевле. Перемещение грузов на сверхкороткое расстояние (например, по маршруту Москва – Домодедово) по железной дороге в целом сложно назвать нецелесо-
образным. Во–первых, автомобильный путь короче железнодорожного в два раза, во–вторых, быстрее в 64 раза, в–третьих, автоперевозка в данном случае дешевле железнодорожной, хотя это и является исключением.
Изменения системы грузоперевозок заставляют крупных операторов железнодорожного подвижного состава адаптироваться и находить новые направления бизнеса. В частности, компании приобретают автоперевозчиков, а также создают собственные автопарки. И об этом автоперевозчики не должны забывать.
Однако восприятие участников рынка расходится с экономическими расчетами. В долгосрочной перспективе отправители грузов, отказавшиеся от услуг железнодорожных операторов в пользу более дорогих автоперевозчиков, могут понести финансовые потери. По прогнозам ИПЕМ на перспективу до 2030 года, каждый год грузовладельцы, полностью перешедшие на автотранспорт, будут платить на 300 млрд руб. в год больше, чем сейчас. В свою очередь, совокупные расходы грузовладельцев при перевозке всеми видами транспорта в целом увеличатся на 28%, до 1,7 руб./ткм.
Переход грузопотоков с железнодорожного на автомобильный транспорт оказывает значительное воздействие на систему транспорта и состояние инфраструктуры. Основываясь на базовом сценарии Транспортной стратегии РФ на период до 2030 года, можно сказать, что согласно документу на развитие автотранспорта будет выделено в 5,3 раза больше государственных средств, чем на развитие железнодорожного. В последующие 20 лет новых федеральных автомобильных дорог планируется построить в 5,4 раза больше, чем железных. Однозначно: транспортная система страны нуждается в сбалансированном развитии, а в распределение средств должны быть внесены изменения.
В нынешнем виде автомобильная инфраструктура принципиально не готова принять большой объем грузов, переходящий с железнодорожного транспорта. Для иллюстрации: 1 млн т грузов – это всего лишь один поезд в сутки, а 1 млн т грузов на автомобильной дороге – это почти 150 автомобилей в одной точке в сутки. По оценкам ИПЕМ, увеличение грузового автомобильного трафика за счет ушедших с железнодорожного и водного транспорта грузов может составить около 110–130 млн т грузов, что равняется 6 млн рейсов автомобилей в год.
Принятие столь серьезного вызова действительно требует значительного увеличения финансирования. Отметим, что инфраструктура автомобильного транспорта в отличие от железнодорожного практически целиком развивается за счет государственных бюджетов. В структуре расходов на развитие автомобильной инфраструктуры значительную долю составляют средства федерального (55,5%) и регионального (40,9%) бюджетов, а внебюджетные средства – 3,6%. По железнодорожной инфраструктуре ситуация обратная – 79,5% средств на развитие инфраструктуры планируется формировать из внебюджетных источников.
Вывод из вышесказанного напрашивается следующий: железная дорога и автотранспорт – достойные соперники, поскольку, проигрывая в одном направлении, каждый вид транспорта пытается отыграться в другом. Конечный же результат будет во многом определяться уровнем господдержки, финансирования и преференций со стороны государства.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук

25.06.2015