Новым реалиям – новые правила

В Санкт–Петербурге прошла 2–я научно–практическая конференция по воздушному праву.

Модернизация отечественной гражданской авиации должна охватить всю отрасль в целом. Не являются исключением и правовые основы ее деятельности. Они не должны отставать от достижений науки и техники.
За 20 лет, прошедших с начала реформ в России, отечественный воздушный транспорт во многом изменился. Авиапарк многих перевозчиков, а крупных всех до единого, состоит из современных экономичных и экологичных самолетов. Для управления воздушным движением и аэронавигационного обеспечения полетов применяются радиотехнические средства, действие которых основано на передовых технологиях. Новые возможности авиации требуют новых правил ее деятельности.
Какие пункты воздушного законодательства следует сохранить, какие, напротив, необходимо менять? Эти и многие другие вопросы обсуждались на научно–практической конференции по воздушному праву. Организаторами выступили компания AeroHelp, Национальная ассоциация воздушного права, а также Санкт–Петербургский государственный университет гражданской авиации. К участию были приглашены ведущие специалисты в области воздушного права, представители авиакомпаний, аэропортов, отраслевых объединений, заинтересованные в высоком уровне правовой культуры в отрасли. Основные вопросы касались организации полетов, управления воздушным движением, соблюдения прав пассажиров, а также других правовых аспектов деятельности отрасли.
Программа конференции состояла из пленарного заседания и тематических «круглых столов». С приветствием к участникам выступили ректор СПБГУГА Михаил Смуров, заместитель руководителя Департамента государственной политики в области гражданской авиации Министерства транспорта РФ Андрей Шнырев, а также председатель правления Независимого института международного права, эксперт ИКАО, кандидат юридических наук, профессор Виталий Бордунов.
Советник руководителя Росавиации, президент Национальной ассоциации воздушного права, доктор юридических наук, профессор Сергей Юрьев выступил с вступительным докладом, представлявшим собой историко–библиографический обзор воздушного права. Первая публикация по данной тематике датируется 1909 годом – это работа Гольдберга «Воздухоплавание и право». В 1911 году была опубликована рецензия на статью немецкого правоведа Келлера о правилах воздушного движения. Она была опубликована в Ярославле, в типографии Демидовского училища. Говоря об издании трудов по воздушному законодательству в наши дни, докладчик особо отметил роль Министерства транспорта РФ, Росавиации, а также учебных заведений – МГТУГА и СПБГУГА.
Эксперт Комитета Госдумы РФ по транспорту Вадим Олейников выступил с докладом о правовом обеспечении деятельности полярной авиации в России. В нем говорилось о проблеме правового обеспечения авиационных работ, в том числе и тех, что проводятся в Арктике и Антарктике. Докладчик отметил, что в Росавиации не существует специального подразделения по авиационным работам. Во времена СССР по классификации МГА существовало около 150 их видов. Министерство транспорта РФ издало приказ № 128 от 31 июля 2009 года «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации». В этом документе были узаконены только 6 видов авиационных работ – химические, воздушные съемки, лесоавиационные, строительно–монтажные и погрузочно–разгрузочные, работы с целью оказания медицинской помощи, а также летные проверки наземных средств радиотехнического обеспечения полетов, авиационной электросвязи и систем светосигнального оборудования аэродромов гражданской авиации.
Председатель правления Объединенной национальной ассоциации деловой авиации Леонид Кошелев затронул проблему таможенного регулирования при приобретении воздушных судов для данного рода авиации. Большинство владельцев предпочитают их регистрировать за рубежом, вследствие чего любой полет считается международным.
С докладом, характеризующим состояние проблемы в целом, выступил профессор Виталий Бордунов. Она состоит в отсутствии системного подхода в формировании правовой сферы авиатранспортного дела. По оценке докладчика, вследствие сложившейся ситуации отечественная авиатранспортная отрасль теряет 500 млрд рублей в год. Он заявил о необходимости модернизировать Воздушный кодекс РФ, который не учитывает рыночных отношений. Одной из важнейших задач в развитии правовой системы гражданской авиации в настоящее время является применение ряда статей ИКАО, считает Виталий Бордунов. Кроме того, была затронута проблема закона об обязательном страховании пассажиров на всех видах транспорта.
Правовая база гражданской авиации включает в себя также вопросы управления воздушным движением. Вице–президент Национальной ассоциации воздушного права Виктор Евкин изложил свои мысли по поводу того, что Федеральная антимонопольная служба намеревается регулировать деятельность ОрВД. Противоречие состоит в том, что в России различные аэропорты находятся в различной форме собственности, но все без исключения объекты аэронавигации – только в федеральной. Согласно положениям ИКАО право аэронавигационного обслуживания распространяется как внутри самого государства, так и за его пределами. Оно основано на международном обязательстве предоставлять соответствующие средства в общественное пользование. Аэронавигационная услуга направлена на решение государственных задач. Докладчик также обратил внимание на проблемы аэронавигационного обслуживания вне регламента. Суть в том, что не все аэропорты работают в круглосуточном режиме, а ведь может возникнуть проблема, как принять самолет, которому срочно требуется вынужденная посадка.
На одном из «круглых столов» рассматривались проблемы, связанные с эксплуатацией, техническим обслуживанием и ремонтом воздушных судов, а также с требованиями к экипажу. Заместитель генерального директора ЗАО «Научно–производственный центр «Экспертиза» Юрий Кузнецов подготовил доклад о проблемах правового обеспечения оценки соответствия воздушного судна требованиям летной годности. Один из аспектов проблемы в своем выступлении затронул Леонид Кошелев – те самолеты, которые используются для коммерческих пассажирских перевозок, имеют иностранную регистрацию. Поэтому отечественное законодательство, касающееся вопросов технического обслуживания и ремонта, необходимо гармонизировать с зарубежным. В настоящее время разработаны различные новые правила, касающиеся этой деятельности, а также порядка выдачи удостоверения о годности к полету.
В советское время после того, как воздушное судно было допущено к эксплуатации, контролировалось только его техническое обслуживание. Для продления сертификата летной годности необходимым и достаточным условием было наличие соответствующей подписи начальника АТБ. В дальнейшем от этой практики отошли и перешли к «ручному» контролю, опираясь на центр по сертификации. В мире существуют две системы – срочного и бессрочного сертификата. В Америке и большинстве европейских стран используется последний. Объектом государственного контроля является организация технического обслуживания и ремонта.
Докладчик выразил сомнение в том, что отечественные перевозчики смогут применить европейский и американский опыт (т. е. практику бессрочного сертификата) в силу ограниченности бюджета. По мнению выступающего, целесообразнее опереться на отечественный опыт с применением различных видов сертификации, в том числе и отдельного экземпляра в отличие от типа в целом. Сегодня сложилась достаточно четкая и устойчивая процедура сертификации воздушных судов. Принцип существующей системы состоит в разделении полномочий между авиационной администрацией и сертификационными центрами. Прежде всего, речь идет об оценке соответствия. Но с 2006 года сложившаяся система сертификации была ликвидирована. За прошедшие пять с половиной лет полномочный орган не внес существенных изменений. Те, которые предлагаются, представляются не совсем однозначными. Объекты обязательной сертификации так и не определены. В последнее время укрепилось мнение, что таковыми должны быть только физические и юридические лица – организации по ТОиР, эксплуатации и т. д. Экземпляр воздушного судна оказался вычеркнутым из свода правил сертификации. Появилось понятие «инспекция летной годности» с целью оценки таковой и выдачи соответствующего документа. Таким образом, сложилась парадоксальная ситуация. В федеральных авиационных правилах говорится о процедуре сертификации, в документах Росавиации – об инспекции. Получается, что де–факто проводится сертификация, но де–юре – инспекция. Но что собой должна представлять эта процедура? Документа, в котором об этом говорилось бы, нет.
Сейчас есть мнение, что воздушное судно – это продукция, а она не может быть сертифицирована, так как превалирует международное право. Получается, что из сферы закона о техническом регулировании летательные аппараты уходят. Но при этом остаются объекты, связанные с управлением воздушным движением, – они фигурируют в перечнях различных документов. Участники заседания обратили внимание на существенную деталь. В документах ИКАО нет пунктов о сертификации учебных центров и организаций, занимающихся техническим обслуживанием и ремонтом воздушных судов. За рубежом существуют три вида сертификации, в России – 27 (!!!).
Были затронуты также проблемы контрафакта. Эту тему поднял Вячеслав Богуслаев. Уместно сразу задаться вопросом – каким именно образом деталь «с Малой Арнаутской» попадает на самолет или вертолет? Не ночью же ее тайком привинчивают. Отсюда вывод – необходим контроль именно за организацией, осуществляющей техническое обслуживание и ремонт. Причем контроль должен принять формы государственного надзора.
Проблема требований к экипажам также является одной из актуальных. Причины многих катастроф связаны с ошибочными действиями их членов. Но не всякое действие, приведшее к происшествию, можно квалифицировать именно как ошибку. Оно может быть осознанным нарушением или следствием недоученности, когда экипаж теряется и не знает, как поступить. В настоящее время подготовлен документ, в котором говорится о первоначальной подготовке специалистов и условиях выдачи им свидетельства. Кроме того, существует ряд требований к переподготовке, тренировке и проверке. Для коммерческих авиакомпаний они сформулированы в приказе № 128 (это правила подготовки и выполнения полетов). При их составлении за основу были взяты стандарты ИАТА.
На заседании, посвященном проблемам использования воздушного пространства, рассматривались вопросы обеспечения безопасности полетов, охраны окружающей среды, а также аэронавигационного обслуживания.
На «круглом столе», связанном с деятельностью аэропортов, звучали выступления, касавшиеся государственно–частного партнерства, авиационной безопасности и реализации целевых программ.
На одном из заседаний рассматривались вопросы, связанные с воздушными судами, – допуск к эксплуатации, техническое обслуживание и ремонт, а также требования к экипажу. В будущем планируется изменить правила продления ресурса воздушного судна и его двигателей – за данной процедурой нужно будет обращаться к разработчику.
Интерес представляла также тема, связанная с воздушными перевозками и авиационными работами. На посвященном ей «круглом столе» заслушивались выступления, касавшиеся лицензирования перевозчиков, требований к эксплуатантам, а также пределов ответственности. Предметом оживленных дискуссий стали вопросы, связанные с соблюдением прав пассажиров.
Для успешного решения всех поставленных задач участники заседания внесли предложение о создании Национального клуба авиационных юристов.

Петр КРАПОШИН