Юридический каркас

Переход от осознания транспортных проблем городов к их решению – дело непростое.

Переход от осознания транспортных проблем городов к их решению – дело непростое. Только на первый взгляд кажется ясным, что, например, строительство в одном месте развязки, а в другом – дополнительной полосы на магистрали решит все существующие проблемы. Бывает, конечно, что и решает. Однако чаще всего порождает новые. В случае, если арсенал средств «лечения» транспортной системы города состоит исключительно из строительных мероприятий.
В отношении транспортных систем городов необходимо оценивать не только их «вес», структуру, стадию развития, но и сложившиеся и прогнозируемые уклад жизни горожан, стратегию поведения городского сообщества. И только в соответствии с этим, учитывая все значимые факторы, принимать программу преобразования транспортной системы. От каких–то мер эффект будет быстрым, а от других проявится позже. Иногда же нужно просто дать время для самонастройки городского организма.
Переход к пониманию города, его транспортной системы как социального организма, создание методов его развития в нужном направлении в новых социально–экономических условиях – задача непростая и требует усилий целого поколения политиков, сити–менеджеров, специалистов, исследователей. А также всего городского сообщества. Ибо культура подвижности, должное отношение к общественной инфраструктуре не может появиться по заказу, в приказном порядке. Это продукт развития общества. И одним из шагов в направлении создания долгосрочной стратегической программы решения транспортных проблем городов является создание необходимой правовой базы транспортного планирования. Об этом, собственно, и пойдет разговор.
Специалисты–транспортники практически единодушны во мнении, что развитие всех видов городского пассажирского транспорта (ГПТ) в пределах мегаполиса должно быть обязательно комплексным, взаимоувязанным и координироваться с транспортным комплексом других субъектов РФ. Необходимо предусматривать создание и разработку системы управления в мультимодальных центрах обслуживания в транспортно–пересадочных узлах; внедрение современных систем управления дорожным движением; развитие сети парковок как в центре города, так и на периферии. Словом, каждый российский мегаполис нуждается в разработке целостной системы документов.
Однако чтобы объективная необходимость стала повседневной нормой, ее нужно узаконить – внести соответствующие изменения как в строительные нормы и правила (СНиПы) на проектирование объектов транспортной инфраструктуры в городах, так и в основополагающий документ – Градостроительный кодекс Российской Федерации. Принят он сравнительно недавно – 29 декабря 2004 г., однако к галопирующему темпу автомобилизации оказался явно не готов, вследствие чего решать транспортные проблемы, руководствуясь им, весьма затруднительно.
Работа по «осовремениванию» кодекса идет постоянно – только в этом году приняты уже 10 федеральных законов по его изменению. Группой специалистов в области транспортного и градостроительного планирования были подготовлены дополнения в Градостроительный кодекс, касающиеся развития транспортной инфраструктуры. В предложенном проекте цели территориального планирования дополняются целью «развитие и размещение объектов транспортной инфраструктуры», вводятся понятия «улично–дорожная сеть», «объекты транспортной инфраструктуры», устанавливаются понятия документов, определяющих развитие транспортной инфраструктуры, – «комплексные транспортные схемы» и «схемы организации движения транспорта и пешеходов» и так далее.
Однако исходный текст в ходе согласований на уровне министерств претерпел существенные изменения. На наш взгляд, в результате этих изменений дополнения не улучшают правовую основу транспортного планирования, а, наоборот, ухудшают. В частности, нельзя признать прогрессивной попытку отнести улично–дорожную сеть к категории автомобильных дорог. Улица – более широкое понятие, чем автомобильная дорога. Она включает в себя функции организации пространства, упорядочения застройки, коммуникации населения, функции экологического канала, канала для прокладки инженерных сетей. Улица предназначена для более широкого набора видов движения, и автомобильное движение не есть главный признак улицы. Так, на пешеходных улицах вообще нет движения автомобилей. Улицы существовали задолго до появления автомобилей. С другой стороны, по улице может проходить автомобильная дорога местного, регионального или даже федерального значения. Поэтому формулировка: «по своему функциональному назначению улично–дорожная сеть относится к автомобильным дорогам местного значения в границах населенных пунктов» некорректна.
Не совсем верно и определение улично–дорожной сети как «части территории населенного пункта». Им отсекаются мосты и тоннели, не имеющие территории, переезды через железнодорожные пути, использующие территорию железной дороги, и т.п. Некоторые же элементы сети могут располагаться на территории на условиях сервитута, то есть не иметь собственной территории в красных линиях. Например, опоры эстакады или пешеходный проход по территории земельного участка, полученного в результате межевания бывшего микрорайона. В исходном определении был определен главный фактор, исходя из которого и создается улично–дорожная сеть, – ее коммуникативная функция. По своей сути улично–дорожная сеть – это коммуникативный пространственный каркас территории.
Более тщательно необходимо отнестись к описанию состава улично–дорожной сети. Перечисление «тротуаров», «дорожек» и «проездов» (мы видим предложения о включении этих элементов непосредственно в определение) как основных элементов улично–дорожной сети может привести к пониманию, что другие элементы, например, линейное озеленение, технические зоны, не входят в состав улиц и должны быть выделены из состава улиц. В перечислении упускаются собственно «дороги», а также такие важные элементы, как мосты, тоннели, пешеходные переходы, другие связующие элементы. Целесообразно уточнить определение, включив в него «улицы, дороги, площади и другие узловые элементы сети, мосты, путепроводы и другие соединительные элементы сети», указав при этом, что название «улица» является и общим, и частным. В ГК улицы должны рассматриваться как объект транспортно–градостроительный, а в местном законодательстве им могут быть присвоены различные топонимические обозначения, уточняющие их планировочные особенности: «проспекты», «переулки», «линии», «бульвары», «спуски», «тракты», «тупики» и другие названия, отражающие и планировочные особенности, и обычаи местной топонимики.
Новое определение – «транспортная инфраструктура» – вполне отвечает существу понятия и в принципе тождественно с ранее введенным определением в Федеральном законе «О транспортной безопасности», однако вступает с ним в некоторое противоречие, вследствие чего в Градостроительном кодексе этот объект рассмотрения желательно обособить. Специалисты Санкт–Петербургского научно–исследовательского и проектного института градостроительного проектирования (ЗАО «Петербургский НИПИград») предлагают использовать более общее понятие «транспортный каркас территории». Понятие «транспортный каркас территории» включает объекты транспортной инфраструктуры всех уровней, что очень важно для комплексного рассмотрения темы транспортного обслуживания территорий, что невозможно при рассмотрении отдельных категорий транспортной инфраструктуры.
Не совсем удачно словосочетание «улично–дорожная сеть поселения». УДС ограничена территорией населенного пункта, тогда как территория поселения включает в себя как населенный пункт, так и территории вне его. Правильнее поэтому говорить об улично–дорожной сети населенного пункта.
В результате правок потеряны определения важнейших документов транспортного планирования – комплексных транспортных схем (КТС) и схем организации движения. Потеряна четкость и в определении необходимого и достаточного набора документов транспортного планирования. В практике западных городов существует от трех до шести уровней документов транспортного планирования. Для территории РФ требуется также несколько уровней. Скорее всего, можно говорить о трехстадийном планировании. На уровне обосновывающих документов территориального планирования разрабатывается комплексная транспортная схема, ее положения включаются в генеральный план или схему территориального планирования. Затем разрабатываются отраслевые схемы развития улично–дорожной сети и отдельных видов транспорта, в составе которых может разрабатываться комплексная схема организации движения транспорта и пешеходов. На уровне проектов планировки разрабатываются «проект организации улично–дорожной сети», предшествующий разработке проекта планировки, и «проект планировки улицы», разрабатываемый на основе проекта планировки.
Основные предложения специалистов ЗАО «Петербургский НИПИград» по дополнению Градостроительного кодекса РФ в части транспортного планирования следующие. Во–первых, предлагается дополнить статью 1 пунктами, дающими определения основным вводимым понятиям.
Так, транспортный каркас территории – это территориальный комплекс улично–дорожных сетей населенных пунктов, автомобильных дорог на межселенной территории, сетей водных, железнодорожных, воздушных путей сообщения, сетей внеуличного городского транспорта, узловых и терминальных объектов указанных сетей (в т.ч. портов, причалов, вокзалов, пассажирских и грузовых станций, аэропортов и аэродромов) независимо от их статуса и принадлежности.
Улично–дорожная сеть – коммуникативный пространственный каркас территории населенного пункта. Его основными элементами являются улицы, дороги, коммуникативные узлы (площади) и искусственные сооружения, соединяющие разобщенные участки улиц и дорог. Под улицей понимается линейное коммуникативное общественное пространство, используемое для передвижений пешеходов, транспортных средств, а также для упорядочения застройки, прокладки инженерных коммуникаций, создания экологического каркаса территории. Автомобильная дорога – объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, – защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
Объекты транспортной инфраструктуры – объекты транспортного каркаса, трубопроводного транспорта, а также обслуживающие транспортную деятельность, включая гаражи и стоянки, депо, ремонтные базы.
Главу 3 ГК рекомендуется дополнить статьей, описывающей этапы планирования развития транспортного каркаса территорий.
На первой стадии проводятся исследования текущей транспортной ситуации, выполняются прогнозы изменения транспортной ситуации на долгосрочную перспективу, оцениваются возможности развития транспортного каркаса и формируются предложения по развитию транспортного каркаса на долгосрочную перспективу с выделением первой очереди. Для городов с населением более 100 тыс. человек, других городов со сложной транспортной ситуацией данные материалы оформляются в виде комплексных транспортных схем, в которых выполняется обоснование распределения объемов транспортной работы между индивидуальным и общественным транспортом, предлагаются комплексные решения по развитию улично–дорожных сетей и сетей общественного транспорта, сетей внеуличного скоростного транспорта.
На второй стадии предложения по развитию транспортного каркаса рассматриваются в рамках разработки схем планирования территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, генеральных планов городских округов и поселений, результатом чего должны явиться схемы развития транспортного каркаса территорий во взаимоувязке с другими материалами схем территориального планирования и генеральных планов.
И, наконец, на третьей стадии разрабатываются генеральные схемы развития объектов транспортной инфраструктуры – комплексные или по отраслевому принципу (генеральные схемы развития дорожной сети, улично–дорожной сети поселений, сетей водных и воздушных путей сообщения, железнодорожных путей сообщения, сетей общественного транспорта).
Системного подхода требует и порядок определения местоположения объектов транспортной инфраструктуры, их основных функциональных характеристик и условий подключения к ним иных объектов.
Приоритет должен быть, разумеется, у объектов транспортной инфраструктуры федерального значения. Все их вышеназванные параметры предлагается устанавливать в рамках разработки схемы планирования территории Российской Федерации.
На уровне субъекта Российской Федерации следует определять местоположение объектов транспортной инфраструктуры регионального значения во взаимоувязке с федеральными объектами, основные функциональные характеристики объектов регионального значения и условия подключения к ним объектов транспортной инфраструктуры местного значения, вырабатывать предложения по установлению местоположения и основных функциональных характеристик объектов транспортной инфраструктуры более высокого и низкого значения. Такие предложения направляются в соответствующие органы власти и рассматриваются как обосновывающие материалы для разработки документов территориального планирования соответствующих уровней.
Аналогичным образом необходимо осуществлять разработку схемы территориального планирования муниципального района и генеральных планов городских округов и поселений в составе муниципальных районов.
Еще одна предлагаемая кардинальная новация – введение в Градостроительный кодекс Российской Федерации специальной статьи, детально регламентирующей проектирование организации улично–дорожной сети. При подготовке проекта организации улично–дорожной сети, во–первых, необходимо определить требуемые транспортные (коммуникационные) характеристики улиц, дорог, узлов и других объектов улично–дорожных сетей, необходимые размеры элементов поперечного профиля, определяемые назначением улицы и величиной транспортных потоков; радиусы горизонтальных и вертикальных кривых в зависимости от расчетной скорости движения и архитектурных требований; схемы организации движения в узловых элементах сети.
Далее при разработке проекта следует руководствоваться принципами приоритета функциональности улично–дорожной сети и безопасности движения транспорта и пешеходов, следить за тем, чтобы конструктивные решения по организации улично–дорожной сети приводили к взаимному улучшению землепользования и транспортных решений, стремиться к тому, чтобы размеры кварталов и расстояния между пешеходными переходами обеспечивали последующее развитие плотной, связной сети улиц и возможность выбора пути с оптимальным движением для всех видов передвижений.
Обязательная составная часть проекта – определение местоположения и функциональных характеристик элементов улично–дорожной сети. Это характеристические оси улиц и дорог, узлы пересечений и примыканий, места размещения пешеходных переходов в одном и в разных уровнях с проезжей частью, территории, необходимые для размещения элементов улиц и дорог, узловых элементов, в том числе территории земельных участков вне территорий общего пользования.
Аналогичные нормативные положения требуются и для проекта планировки улицы (дороги), основанием для разработки которого должны являться утвержденные проект организации улично–дорожной сети и красные линии.
В проекте планировки улицы необходимо указывать местоположение и функциональные характеристики основных элементов улицы (дороги). Это проезжие части и обочины, пешеходные и велосипедные пути сообщения, посадочные площадки, карманы для остановок и стоянок, пешеходные переходы, габариты искусственных сооружений, подошвы и бровки насыпей, водоотводные сооружения, зеленые зоны, зоны размещения инженерных коммуникаций и шумозащитных сооружений, площадок для отдыха пешеходов, стоянок велосипедов.
Местоположение и функциональные характеристики перечисленных элементов улиц, установленные в проекте планировки улицы (дороги), должны являться обязательными для применения при разработке проекта строительства улицы (дороги), инженерных коммуникаций, проходящих по территории улицы, проектов благоустройства и озеленения, а также проектов застройки прилегающих к улице (дороги) земельных участков. Утверждаться проект должен органами власти муниципального образования, в Москве и Санкт–Петербурге – органами власти субъекта Федерации.
Указанные дополнения могут дать твердую правовую базу для решения острейшей проблемы российских мегаполисов – транспортной.

Михаил ПЕТРОВИЧ,
заместитель генерального директора
ЗАО «Петербургский НИПИград»,
Геннадий БЛАГОДАРНЫЙ,
обозреватель «ТР»

08.12.2011