С какой ноги ходить?

ФАС рекомендует комплексное развитие гражданской авиаотрасли.

В прессе часто мелькает информация о выявлении Федеральной антимонопольной службой серьезных нарушений, препятствующих равному доступу участников рынка к тем или иным ресурсам. У обывателя может сложиться впечатление, что ничего хорошего пристальное внимание ФАС к деятельности предприятий, объединений, ведомств не сулит. Так ли это и только ли вопросами обеспечения конкуренции в бизнес–среде озабочены российские «антимонопольщики», рассказывает в беседе с нашим корреспондентом заместитель руководителя службы Анатолий Голомолзин.
– Анатолий Николаевич, вы напрямую занимались проблематикой авиатарифов. Не все выводы вашего ведомства вызывали восторг эксплуатантов, которые считают, что отмечаемый рост стоимости авиаперевозок провоцируется повышением цен на авиакеросин и аэропортовые услуги. Возможно, здесь работают иные, принципиальные факторы?
– Проблему авиатарифов следует рассматривать в более широкой плоскости. Она всего лишь производное большого комплекса нерешенных вопросов. Корни значительной доли случаев необоснованного завышения стоимости цен на авиаперевозки находятся за пределами прямого влияния эксплуатантов. Наша задача определять первопричины перекосов, сдерживающих развитие отрасли, и предлагать решения, основанные на развитии рыночных отношений.
После приватизации и акционирования в авиации проблемными оказались вопросы создания препятствий доступа к услугам аэропортов и/или оказания услуг на дискриминационных условиях аэропортами. Частично эти проблемы были решены разделением объединенных авиакомпаний на авиаперевозчиков и аэропорты. Таким образом, на рынке авиаперевозок происходила реструктуризация, направленная на разделение конкурентных и естественно–монопольных видов деятельности.
Приведу другой пример. Еще не так давно лицензирование авиаперевозок сопровождалось их квотированием – полеты разрешались только по отдельным маршрутам в заданных объемах. Жесткий административный барьер сковывал экономический выбор в деятельности авиакомпаний. Антимонопольный орган возбуждал дела против авиационных властей, ограничивавших возможности доступа авиакомпаний на маршруты. В 2007 году по нашей инициативе было внесено изменение в соответствующее постановление правительства по вопросам лицензирования, и квотирование было отменено.
– Но разве институт назначенных перевозчиков не есть отголосок прежних квот?
– Это касается международных перевозок. О них мы тоже поговорим. Есть и другие существенные факторы, влияющие на удорожание авиаперевозок. Прежде всего, это стоимость топлива. Наша активность, направленная на противодействие неоправданному росту цен на ГСМ, если помните, проявилась в 2006 году, когда некоторые аэропорты, игнорируя антимонопольное законодательство, существенно вышли за уровни принятых на тот период цен. Речь шла о самых «дорогих» аэропортах того времени – Астрахани и Екатеринбурга. В результате нашего вмешательства соответствующие сборы и стоимость ГСМ были снижены примерно на треть.
Кроме этого, мы разослали рекомендации в адрес нефтяных компаний, аэропортов, где предложили оказывать услуги на недискриминационных условиях как на рынке авиатоплива, так и на рынках принятия, хранения и заправки авиатоплива в «крыло». Наши рекомендации не были услышаны, и в результате были рассмотрены десятки дел в отношении операторов топливозаправочных комплексов (ТЗК), которые завышали цены на свои услуги.
В 2008 и 2009 годах были рассмотрены две «волны» дел в отношении крупнейших нефтяных компаний, которые завышали цены на авиатопливо. Стоимость топлива снизилась примерно в 1,5 раза. Естественно, результат не замедлил сказаться – 2008 год сложился как один из наиболее успешных в истории гражданской авиации. Эта зависимость указывает на наиболее благоприятное влияние на рынок авиаперевозок мер по снижению цен на авиатопливо, предпринятых ФАС.
Затем случился экономический кризис, который ухудшил положение компаний, и в 2009 году показатели эксплуатантов упали. Но кризис – это время обновления, время перехода на новые «правила игры». Что и было сделано с принятием в 2009 году Правительством РФ разработанных нами правил недискриминационного доступа к аэропортовым услугам.
Либерализация сферы авиаперевозок, гарантированный недискриминационный доступ к услугам в аэропортах, в т. ч. к услугам ТЗК, принятие мер по недопущению необоснованного роста цен на авиатопливо в совокупности привели к очередному рекордному росту авиаперевозок. В 2010 году рост составил порядка 30% к 2009 году, или 10% к докризисному 2008 году.
– Аппетиты нефтяников под конец прошлого года подогрели сведения о долгожданных доходах авиакомпаний, считают в Минтрансе.
– Мы сейчас возбудили третью «волну» дел в отношении нефтяных компаний. Одним из признаков нарушения явился необоснованный рост цен на авиатопливо в 4 квартале 2010 года – начале 2011 года. Нефтяники понимают, что им могут грозить многомиллиардные штрафы. Кстати, в доход государства уже взыскано около 15 млрд руб. Как результат – очередное снижение цен на авиатопливо до уровней ниже зарубежных.
Эти меры являются необходимыми, но по–прежнему недостаточными. Был обеспечен восстановительный рост, но нужны еще и меры для обеспечения устойчивого роста. В конце 2010 года тема необходимости дальнейшего развития рынка авиаперевозок обсуждалась на правительственной комиссии по транспорту и связи, где ФАС докладывала об оценке ситуации на авиационных рынках и о предложениях по принятию необходимого комплекса мер.
– Что обсуждалось?
– Вопрос наращивания объемов авиаперевозок. Это заявление может показаться банальным: мол, кому бы этого ни хотелось. На самом деле это объективная необходимость. Показатели 2010 года помимо радости дали нам и другую информацию к размышлению. Анализ показывает, что мы только вышли на уровни начала 90–х годов по объемам пассажирооборота, но по объемам перевезенных пассажиров по–прежнему отстаем даже от показателей 20–летней давности.
Коэффициент транспортной подвижности населения, характеризующий степень удовлетворенности населения в транспортных услугах, в России составляет лишь 0,35. Для сравнения: в Великобритании – 1,5, в США – 2,5, в Норвегии – 4,5. Наращивание объема перевозок приводит к их удешевлению. Но возможности для экстенсивного восстановительного роста уже в значительной степени исчерпаны. Необходимо изменение структуры авиаперевозок.
– Например?
– Структура авиаперевозок в России неэффективна и нерациональна. Опережающими темпами должны расти региональные и местные авиаперевозки. Если в 1990 году перевозилось 26% пассажиров в Москву или из Москвы, 46% – на региональных авиалиниях, 28% – на местных, то сейчас 75% пассажиров летают в Москву или из Москвы, 22% – на региональных рейсах и лишь 3% – на местных. Должна вырасти доля авиации общего назначения, в том числе бизнес–авиации, воздушных такси и др. С сегодняшних 5% до уровня 25–30% должна вырасти доля низкостоимостной авиации.
– Эта проблема поднималась на последнем совещании, которое председатель Правительства РФ Владимир Путин провел в аэропорту Шереметьево. Говорили о потребностях в низкобюджетных самолетах, отмене НДС на внутрироссийских маршрутах… Но скажите, куда будут летать эти низкобюджетные лайнеры? Большая часть региональных аэропортов находится в упадке. По заявлению главы Росавиации, только поддержание инфраструктуры аэродромных комплексов, входящих в национальную опорную аэродромную сеть, требует ежегодного финансирования в объеме 65–70 млрд рублей. То есть, практически нет ни самолетов, ни аэропортов, а тарифы на региональные и местные авиалинии выше международных…
– Решения правительства, в том числе по НДС, являются очень важными. Предложение ФАС по отмене НДС ранее также обсуждалось на правительственной комиссии по транспорту и связи. Почему это актуально? В 1990 году перевозки в СНГ и страны дальнего зарубежья составляли 30%, внутренние перевозки – 70%. Сейчас соотношение следующее: СНГ и страны дальнего зарубежья – 56%, внутренние перевозки – 44%. Одна из причин снижения доли внутренних перевозок – неравные условия по налогообложению. При международных авиаперевозках не взимается НДС.
Но помимо НДС существует проблема административных барьеров. Мероприятия по их снятию не являются затратными. К примеру, нужно отменять ограничения на ввоз воздушных судов малой вместимости, снимать административные препоны, особенно для динамично развивающихся сегментов авиации, таких как деловая авиация или низкостоимостные авиаперевозки.
Об аэропортах. Нужно постараться вернуть в оборот хотя бы половину из ранее выведенных аэропортов (аэродромов), число которых сократилось с 1990 года в 4 раза (!). Но сами площадки существуют. Помните аварийную посадку самолета в Ижме, состоявшуюся во многом благодаря добровольному смотрителю.
– Не будь Сергея Сотникова, этого человека из когорты «тихих» героев, самолет и пассажиры были бы обречены.
– Согласен, это настоящий герой, и его бы нужно было представить к достойной награде. Но главное, он показал многим скептикам, что наши аэродромы еще можно реанимировать. Поэтому мы предлагали, в том числе на правительственной комиссии, провести инвентаризацию бывших аэропортов и постараться вернуть их в авиацию, в экономику.
Речь идет большей частью о средних и мелких аэродромных комплексах, необходимость в которых, исходя из назревших изменений нынешней структуры отечественных авиаперевозок, стала очевидной. Иначе как развивать бизнес–авиацию, авиацию общего назначения, авиатакси и т. д.? Без возвращения в оборот значительного количества аэропортов здесь не обойтись.
– Симптоматично, что этот вопрос инициирует ФАС...
– Наши предложения основаны на результатах постоянно проводимого анализа рынков. Основаны на, к сожалению, обширной практике применения антимонопольного законодательства в этой сфере. Вместе с тем такие вопросы могут разрешаться только в тесном взаимодействии с Министерством транспорта, другими ведомствами, организациями и их объединениями, отраслевыми экспертами. Недавно в ФАС было принято решение о создании экспертного совета по вопросам авиационных рынков. Сейчас в службе существует более 20 подобных советов, на которых мы готовим предложения по совершенствованию «правил игры» на ключевых товарных рынках.
– Процесс реанимации заброшенных аэропортов проблематичен. С одной стороны – это дорогое удовольствие для предполагаемого инвестора. С другой – считается, что низкая платежеспособность населения в регионах никак не будет способствовать возврату инвестиций. Поневоле вспоминается несчастная сороканожка, которая задумалась, с какой ноги ей надлежит ступать, и в результате не сдвинулась с места.
– Можно еще вспомнить притчу про Буриданова осла. Времени философствовать уже не осталось. Имеющиеся проблемы и новые задачи нужно решать последовательно и системно. И разрабатывать приватизационные или концессионные программы, и привлекать сюда банки, которые жалуются на отсутствие соответствующих объектов долгосрочных инвестиций, и способствовать росту подвижности населения и экономической активности, а значит, и повышению платежеспособности населения.
Многое из предлагаемого нами можно было сделать гораздо раньше. Например, существенно удешевить стоимость услуг малых и средних аэропортов за счет упрощения процедур сертификации и проектных норм. Ведь это прямая экономия как бюджетных, так и частных средств при строительстве, реконструкции, в процессе обслуживания.
Чтобы не рубить с плеча, предлагаем в порядке развития региональной авиации сначала провести эксперимент, к примеру, в Уральском федеральном округе. Кстати, есть соответствующее подтверждение на этот счет и губернатора Свердловской области, и руководства аэропорта Кольцово. Это не вопрос субсидирования отдельного региона, а реальная проработка глобального проекта на относительно небольшом участке с последующим полноценным его внедрением. Принятие такого решения – прерогатива федеральной власти, которая и устанавливает «правила игры».
– Неразвитая конкуренция на региональных маршрутах – следствие несовершенных правил?
– На основе анализа уровня тарифов на аэропортовые услуги нами были выделены 7 устойчивых групп аэропортов. К примеру, аэропорты Московского авиаузла (МАУ) и еще ряд крупных региональных аэропортов предлагают наиболее низкие по своей совокупности тарифы. В остальных шести группах тарифы нестабильны и нередко существенно зашкаливают то по одному, то по другому тарифу, что приводит к общему удорожанию услуг для авиакомпаний.
Стоимость услуг аэропортов в значительной степени зависит от размеров аэропортов и от того, как они работают на обслуживании магистральных маршрутов. При этом услуги небольших региональных и местных аэропортов для эксплуатантов кратно дороже. В результате авиакомпании вынуждены корректировать авиатрассы между двумя региональными аэропортами, внося в них дополнительный транзитный пункт – Москву.
Другая причина – в отсутствии у авиакомпаний современного парка воздушных судов малой вместимости. Без этого не могут быть обеспечены экономически приемлемый уровень загрузки воздушных судов, достаточная частота полетов.
– Какие маршруты считаются конкурентными?
– Те, которые обслуживают три и более авиакомпаний. У нас уже немало маршрутов, где соперничают 5 и более эксплуатантов. Уровень тарифов зависит от состояния конкуренции, в том числе конкуренции на маршрутах, а также от совокупных расходов, которые несут эксплуатанты. Приход на маршрут нового игрока, как правило, приводит к снижению цен на авиабилеты примерно на 30%. Это устойчивая статистическая закономерность, которую мы получили, про-анализировав абсолютно все маршруты и тарификацию на них за последние 2–2,5 года.
Состояние конкуренции на рынке авиаперевозок в общем случае характеризуется уровнем конкуренции по маршрутам. По конкурентным маршрутам сегодня перевозится около 3/4 всех авиапассажиров. В основном это магистральные авиалинии. Если брать за основу количество маршрутов, то пропорция обратная – 75% маршрутов обслуживается одной–двумя авиакомпаниями. В основном это практикуется на региональных или местных трассах. Соответственно, там наблюдается низкий уровень конкуренции.
– А цены на авиабилеты тем временем растут…
– Мы провели сплошной анализ динамики и уровня тарифов по всем внутренним маршрутам. Было установлено, что за последние 1,5–2 года на 380 маршрутах (это менее 1% от общего их количества) цены на авиабилеты выросли на 30% и более. Было дано поручение провести проверку обоснованности этих тарифов. Уже более чем в 10 регионах возбуждены дела по фактам необоснованного роста цен на авиабилеты.
Но мы понимаем, что в основе этого роста лежат отнюдь не только злоупотребления авиакомпаний своим монопольным положением. Причина еще и в отсутствии мощной, развернутой и доступной аэропортовой сети. Среди влияющих факторов – значительные уровни тарифов на услуги региональных аэропортов.
Решения по тарифам принимаются по отдельным услугам аэропортов. Авиакомпании же интересуют совокупные расходы на обслуживание в аэропорту. Соответственно, и тарифы должны приниматься исходя из совокупности предоставляемых услуг. Не должно быть столь существенной дифференциации тарифов крупных, средних и мелких аэропортов. Стабильность деятельности аэропорта должно обеспечить и долгосрочное тарифное регулирование. Соответствующие поправки в закон о естественных монополиях нами подготовлены и обсуждаются с ведомствами.
Аэропорты должны иметь стимулы и возможности для увеличения объемов перевозок – применять гибкую тарифную схему, предоставляя на недискриминационной основе развитую систему скидок. Разъяснения о соответствии такой практики требованиям антимонопольного законодательства мы регулярно даем инициативным аэропортам.
Также следует поощрять развитие низкостоимостного сегмента. У нас он занимает около 5%, тогда как в Европе – все 30%. Для этого потребуется серьезно менять взаимоотношения авиакомпаний с аэропортами, что позволит эксплуатантам управлять затратами и реально работать по принципу низких затрат (low–cost). В результате был бы расширен диапазон предлагаемых тарифов – от низких до высоких.
– Для каждого потенциального пассажира понятие «низкотарифность» относительно. В регионах проживают не самые зажиточные люди. Мне кажется, тем, кто принимает стратегические решения, пока не удается перебороть в себе сомнения в части экономической целесообразности такой затеи. Неужели и в провинции будут летать?
– Будут. Это показали результаты прошлого года. Это показывают и программы по субсидированию дальневосточных перелетов. Как резко возросла здесь активность и авиакомпаний, и населения. Рост перевозок на Дальнем Востоке наблюдался не только в 2010 году, но даже в период кризиса 2009 года.
– И эта практика будет продолжена. Но хватит ли денег на все регионы?
– Разумеется, прямое субсидирование не выход. В случае с субсидированием полетов на Дальний Восток важна индикация, сигнал о готовности населения потреблять относительно дорогие (в разумных пределах) услуги скоростного транспорта.
Пришла пора обеспечить корректировку стратегических показателей развития гражданской авиации. Нам нужно планировать более чем 10–процентный ежегодный рост. Но это не может произойти просто по желанию, а только в случае реализации комплекса мер и факторов, часть из которых мы уже упомянули. Если мы обеспечим такие темпы роста, то в течение 5–10 лет сможем выйти на уровень транспортной доступности, который может поставить нашу страну в один ряд с упомянутыми развитыми экономиками.
Даже при существующей покупательской способности населения последовательное и системное воздействие на факторы, о которых мы говорили, приведет к удешевлению либо как минимум неудорожанию стоимости услуг авиаперевозок. Это вектор в сторону роста транспортной доступности для населения при прочих равных условиях. Речь о взаимообусловленных вещах. Большая подвижность населения ведет к улучшению экономики регионов и, как следствие, к росту доходов граждан, что сказывается на еще большей подвижности. И так далее.
– Немало нареканий экспертов вызывает самый благополучный для внешнего наблюдателя сегмент – международные авиаперевозки.
– Международные перевозки не являются однородными и в течение 20 последних лет продемонстрировали разнонаправленную динамику. Самая тяжелая ситуация сложилась в направлении СНГ. В начале 1990–х ситуация в этой сфере усугубилась до предела, объем перевозок в СНГ снизился в 6 раз. С 2000 года ситуация начала улучшаться, но мы еще далеки от уровня начала 90–х по объемам перевозок. Перевозки в СНГ в 1990 году составляли 18%, в страны дальнего зарубежья – 12%, внутренние перевозки – 70%. Сейчас соотношение следующее: СНГ – 6%, страны дальнего зарубежья – 50%, внутренние перевозки – 44%.
В чем причины такой неблагоприятной ситуации? Чтобы с этим разобраться, при Межгосударственном совете по антимонопольной политике (МСАП), объединяющем антимонопольные органы стран СНГ, был создан Штаб по проведению совместных расследований. МСАП оказал мне доверие возглавить этот штаб, и с 2006 года мы ведем совместную работу на рынках, имеющих межгосударственное значение и транснациональный характер. По понятным причинам в первую очередь в зону нашего внимания попали авиаперевозки. На основе анализа был подготовлен доклад, который мы представили на рассмотрение Совета глав правительств СНГ, где наши выводы и предложения были одобрены.
– Какие выводы?
– Одна из основных причин столь катастрофичного падения объемов перевозок в направлении СНГ и значительного отставания в темпах восстановления – заключенные в межправительственных соглашениях нормы, ограничивающие условия конкуренции. В первую очередь речь идет об институте упомянутых выше назначенных авиаперевозчиках, создающих монопольную среду. В результате отсутствия конкуренции бывает, что стоимость билетов в страны ближнего зарубежья превышает тарифы перелетов в США!
Мы рекомендовали существенно изменить межправительственные соглашения, не отвечающие развитию конкуренции. Правительства согласились и дали поручение своим профильным министерствам еще в 2008 году проработать этот вопрос. Но, к сожалению, с того времени минтрансы государств СНГ сколь–нибудь значимых изменений в соглашения не подготовили.
Антимонопольные органы СНГ в рамках штаба и в рамках МСАП решили подстегнуть процесс. В прошлом году разработали модельное соглашение, согласовали его и направили в правительства и соответствующие транспортные ведомства государств – участников СНГ.
Что касается пространства ЕврАзЭС, то здесь формируются более глубокие экономические связи. В частности, обсуждается тема «открытого неба» – заключения многостороннего соглашения по авиации.
– А что с международными воздушными линиями, находящимися за рамками СНГ и ЕврАзЭС, там все нормально?
– Мы детально анализировали зарубежный опыт, в том числе широкий спектр двухсторонних соглашений. Наиболее проконкурентными из них являются соглашение Россия – США, Россия – Германия. Условия этих соглашений дают возможность значительному количеству авиакомпаний летать в значительное количество населенных пунктов на территориях наших государств. Как следствие – низкие тарифы, высокое качество обслуживания пассажиров. По другим маршрутам в страны дальнего зарубежья также есть проблемы. И здесь ничто не мешает корректировать соответствующие двусторонние соглашения в сторону развития конкуренции.

Беседу вел Шамиль БАЙБЕКОВ