Контракт контракту рознь

Как могут повлиять на качество работ по содержанию и ремонту автодорог долгосрочные контракты с подрядчиками.

Продолжаем разговор по проблемам качества в дорожном строительстве. Напомним, что первая публикация в рамках совместного проекта Общественного совета при Федеральном дорожном агентстве, общероссийской организации «Деловая Россия», газеты «Транспорт России» и журнала «Автомобильные дороги» появилась в № 9 «ТР» за 6 марта этого года. Сегодня собеседник нашего корреспондента – генеральный директор Российской ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами («РАДОР») Игорь Старыгин. Одна из ключевых тем беседы – как могут повлиять на качество работ по содержанию и ремонту автодорог долгосрочные контракты с подрядчиками.
– Игорь Иванович, вопрос, который ставит простых людей и специалистов, рассуждающих о качестве российских автодорог, по разные стороны баррикад, – о затратах на строительство и эксплуатацию автотрасс. Одни голословно утверждают, что стоимость дорожно–строительных работ чрезмерно завышена, другие с помощью цифр доказывают: средств на самом деле выделяется очень мало. А какой была фактическая обеспеченность финансами на содержание и ремонт автомобильных дорог регионального значения в 2010 году?
– Люди в абсолютном большинстве, конечно, не являются экспертами в дорожном строительстве и не должны ими быть. Они просто сопоставляют объемы средств, выделяемых на нужды дорожной отрасли, которые у всех на слуху (миллиарды рублей), и то состояние дорог, которое они видят за окном автомобиля. И это несоответствие вызывает у них негативную реакцию. Мы, дорожники, пытаемся им объяснять, почему дороги такие и из чего складывается дорожная экономика.
Да, есть высказывания некоторых «экспертов» в прессе о том, что затраты на строительство и эксплуатацию российских дорог выше, чем на Западе. Но мы уже не раз об этом говорили: в России и за рубежом разные методологические подходы к определению цены строительства. В затраты там не включаются работы по подготовке территории строительства, переносу коммуникаций, отводу земель. А это, особенно вблизи крупных городов, где земля дорогая, очень существенно. За рубежом под стоимостью строительства подразумеваются непосредственно строительно–монтажные работы.
Или взять технические нормативы. Нельзя сравнивать стоимость строительства 4–полосной и 2–полосной автодороги. А еще у нас ширина полосы движения несколько больше, чем за границей. То же касается обочин. По нашим нормам дороги должны быть с обочинами. Так повелось еще с тех времен, когда по автотрассам двигались и гужевые повозки, и гусеничная техника. Поэтому, чтобы объективно, на профессиональном уровне сравнивать, цифры должны быть сопоставимы.
Много ли средств выделяется на нужды отрасли с точки зрения дорожников? Постановлением Правительства РФ установлены нормативы финансовых затрат на содержание, ремонт и капитальный ремонт федеральных автодорог. Аналогичные документы для региональных дорог приняты в большинстве субъектов РФ. Так вот, по нашим расчетам, нормативная потребность в финансовых ресурсах на региональные автодороги в 2010 году составляла 964 млрд рублей, а объем всех видов выполненных работ на автодорогах регионального значения за счет средств субъектов РФ – 184 млрд. Такое вот соотношение. Разница в цифрах – факт, на который нужно опираться при анализе деятельности дорожников.
– Какие ожидания связывают территориальные органы управления автодорогами с созданием региональных дорожных фондов? Все ли проблемы таким образом удастся решить?
– Недавно произошло эпохальное событие: Президент РФ подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором определены правовые основы создания дорожных фондов. Дорожники очень давно этого ждали. Сравним прежний бюджет регионального дорожного хозяйства и тот, что ожидается. К примеру, средства на капитальный ремонт дорог в 2010 году были выделены только в 35 субъектах РФ. Причем в 22 регионах объемы капремонта составили менее 10 км (!). На сети региональных дорог протяженностью 493 тыс. км отремонтировано всего 5844 км и капитально отремонтировано 546 км – ничтожно малое количество! А все потому, что средств на эти цели было выделено очень мало.
С 1 января 2012 года заработают региональные дорожные фонды, создание которых должно быть законодательно закреплено в текущем году нормативными актами субъектов РФ. Четко определены основные источники наполнения фондов: акцизы на ГСМ и транспортный налог. Исходя из прогнозов федерального бюджета на 2011–2013 годы, объем поступлений в дорожное хозяйство субъектов РФ только за счет увеличения сбора акцизов должен в будущем году вырасти на 90,8 млрд рублей, в 2013 году – на 144,4 млрд рублей. То есть уровень финансирования содержания, ремонта и капремонта региональных дорог в 2013 году составит более 300 млрд. Хорошая прибавка, но (сравните с уже названной цифрой потребности) далеко не достаточная.
Вот почему в условиях, требующих эффективного использования финансовых средств, заказчикам следует максимально использовать внутренние ресурсы и возможности. Многое будет зависеть от научно обоснованных подходов к определению приоритетов при планировании и расходовании средств (основное внимание должно быть уделено дорогам с максимальной интенсивностью движения); качественной подготовки технических заданий еще на стадии размещения госзаказов с четким описанием требований к результатам работы и срокам проведения ее отдельных этапов; жесткого контроля за исполнением договорных обязательств; активного применения долгосрочных контрактов.
К тому же дело не только в объеме выделяемых финансовых средств. Посмотрите на состав транспортного потока на наших автодорогах. В последнее время мы видим существенный рост парка тяжелых грузовиков, при этом далеко не все перевозчики являются законопослушными. В погоне за прибылью они не обращают внимания на фактическое состояние дорог и дорожные знаки об ограничении массы. По результатам работы постов весового контроля мы видим, что на некоторых направлениях до 50% грузовых автомобилей идут с перегрузом. Встречаются автомобили с общей массой в 50–60 тонн, с нагрузкой на ось до 14–15 тонн (при допустимой нагрузке в 11,5 тонны для автодорог 1–й и 2–й технических категорий). При таком отношении перевозчиков к государственному имуществу мы не добьемся улучшения качественных показателей автомобильных дорог. Сегодня хотелось бы обратить внимание на необходимость обеспечения контроля за проездом по дорогам автомобилей, перевозящих тяжеловесные грузы. С учетом того, что порядка 70% автомобильных дорог регионального значения построены в 70–80–е годы прошлого века под нагрузку на ось до 6 тонн, – деятельность по контролю за перевозками тяжеловесных грузов является крайне актуальной. Отсутствие ряда нормативных документов (о порядке весового контроля транспортных средств и ряда других, предусмотренных ФЗ № 257 «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ…») препятствует осуществлению полноценного контроля за движением по автодорогам тяжеловесного транспорта.
Нельзя допустить, чтобы не оправдались ожидания пользователей дорог, связанные с воссозданием дорожных фондов и увеличением акцизов на бензин. Задача улучшения качественных показателей автодорог зависит от всех: от органов государственной власти требуются своевременные нормативные документы, от дорожников – качественное выполнение работ, от водителей и перевозчиков – соблюдение правил дорожного движения и правил перевозки грузов.
– Игорь Иванович, можно сказать, что лед тронулся: в некоторых регионах начали заключать контракты по содержанию участков автодорог и искусственных сооружений на три года. Рассматривается вопрос о расширении границ действия контрактов. Как это может повлиять на качество дорог?
– Долгосрочный контракт не самоцель. Для заказчика это возможность побудить подрядчика к качественному выполнению работ. Сознательно заключив такой контракт, подрядчик знает, что если сегодня он схалтурит, то завтра в рамках этого же договора ему придется устранять свои недоработки. Таким образом, в его сознании откладывается: лучше я на этом участке все сделаю хорошо, чтобы потом лет 5–7 к нему не возвращаться. Наши финские коллеги подсчитали, что оптимальный срок заключения контракта по работам на содержание дорог – 7 лет. Подрядчик, выходя на торги, знает, что у него будет определенный объем работ. Он может под них приобрести технику, сформировать бригады. Если необходимо, обучить кадры, повысить их квалификацию. В регионах мы сейчас говорим о сроках контрактных отношений 3–5 лет. Думаю, их границы будут расширяться.
– Но по большому счету российскому подрядчику легче работать так, как сложилось, как он привык: сделал, получил быстро деньги – и был таков. А тут контрактные обязательства на длительный срок. Как побудить подрядчика работать по–новому? Наверное, нормативно–правовую базу надо менять?
– Сегодня одним из серьезных барьеров, препятствующих внедрению долгосрочных контрактов, инноваций, является Федеральный закон № 94 о государственных закупках, не учитывающий качество и инновационный характер конкурсных предложений. Это признают как заказчики, так и подрядчики. Основной критерий, по которому определяется победитель торгов, – предлагаемая им цена. Сколько критических высказываний по этому поводу прозвучало в СМИ и с разных трибун!
Другое слабое звено. Предположим, заказчик запланировал строительство какого–то крупного объекта. И он хотел бы с целью определения наилучших технических решений провести переговоры с потенциальными подрядчиками, услышать их предложения, определить их возможности. Один предлагает вести работы с применением таких–то материалов, продлевающих срок службы, например, дорожной одежды. Другой доказывает, что имеет возможность использовать более современную технику, внедрять новые технологии. Но выбрать наиболее выигрышный вариант заказчик не может: закон запрещает любые переговоры между заказчиком и подрядчиком.
Или другой момент. Как известно, разработка проектно–сметной документации требует времени. Потом она должна пройти экспертизу. Но за несколько лет всевозможных согласований проектные решения могут устареть. А существующий закон обязывает строго придерживаться тех решений, которые заложены в проекте, фактически тормозя внедрение инноваций.
О недостатках 94–го закона говорилось на всех уровнях. И теперь ведется работа по его корректировке. В этом процессе задействованы Правительство РФ, депутаты Госдумы, общественные организации. Надеемся, все моменты, о которых сказано выше, будут отражены в новом варианте закона.
– На недавней научно–практической конференции Росавтодора, где рассматривались итоги и перспективы развития отечественного дорожного хозяйства, шла речь и о необходимости заключать долгосрочные контракты, позволяющие перейти на новые схемы взаимодействия со смежниками, изготовителями продукции для дорожной отрасли, научными организациями. Что это даст дорожникам?
– Долгосрочные контракты, безусловно, должны оказать влияние и на выстраивание отношений со смежниками, поставщиками продукции, да и всеми участниками дорожной деятельности. У них также появится возможность планировать свою деятельность как минимум на среднесрочную перспективу, появится заинтересованность в развитии производства и совершенствовании своей продукции.
Ассоциация «РАДОР» проводит много мероприятий, направленных на то, чтобы и подрядные организации, и заказчики смогли познакомиться с новыми технологиями, образцами современной техники. В таких конференциях, семинарах всегда участвуют и производители дорожных машин, и поставщики материалов, представители научных и образовательных организаций. Подключение к такому общению производителей стройматериалов и поставщиков просто необходимо для того, чтобы они знали, какие требования к их продукции предъявляют дорожники. Мало одного желания заказчика или подрядчика. Только все вместе мы сможем получить качественный продукт, хороший результат.
– На конференции «Дорожное строительство. Региональный аспект», прошедшей в рамках IV Международного форума «Транспорт России», была затронута проблема частой разобщенности действий двух сопредельных территорий РФ в развитии региональных дорог. Скажем, в такой–то области намечено развивать дорожную сеть в одном направлении, а в соседнем субъекте РФ подобных планов нет. Как, на ваш взгляд, можно преодолеть такое «островное» видение?
– Те, кто ездит на автомобиле по российским городам и весям, заметили: качество дорог обычно снижается по мере удаления от областного или республиканского центра. Ближе к границе иного субъекта РФ вообще царит бездорожье. Частично это идет от несогласованности действий субъектов РФ в развитии сети дорог, частично – от отсутствия в нужном объеме финансовых ресурсов. Конечно, такую разобщенность необходимо преодолевать. И примером здесь служат федеральные дороги: по их состоянию не определишь, что пересек границу субъектов РФ. На региональной и местной сети дорог субъектам также необходимо находить общие подходы к развитию межрегиональных связей. Тем более, что этого требует и экономика. В последнее время происходят заметные подвижки в этом направлении. У всех – от губернаторов до дорожников – есть понимание того, что субъект РФ не может развиваться только в рамках своих границ.
– Игорь Иванович, общение в рамках Российской ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами, наверное, тоже способствует более масштабному, «неостровному» видению?
– Конечно. Напомню, как построена работа ассоциации. У нас действуют рабочие группы по различным направлениям: совершенствованию законодательства, размещению заказов, финансированию, комиссии по техническим вопросам, безопасности дорожного движения. Часто собираемся и обсуждаем наболевшие проблемы. И, конечно, изучаем тот положительный опыт, который накоплен в субъектах РФ. Площадки «РАДОРа» позволяют людям общаться между собой, узнавать, как идут дела у соседей, развивать здоровую конкуренцию. Кроме того, предоставляем членам ассоциации возможность знакомиться с техническими и технологическими новинками, приглашая на наши мероприятия производителей и поставщиков новых материалов. И вся эта комплексная работа дает результат. После конференций у участников всегда бывает эмоциональный подъем. Они говорят: «Давайте чаще встречаться, обсуждать наши общие проблемы и находить пути их решения».
 

Сергей ОЗУН,
обозреватель «ТР»