Качество на голодном пайке

Почему государственные деньги, выделенные на дороги, уходят
в карманы бизнеса, основанного
на «песке»?

Разговор о качестве автомобильных дорог и их стоимости, начатый в 22–м номере «ТР» (см. интервью «Цифры от лукавого»), не оставил равнодушными читателей газеты. Некоторые из них изъявили желание высказаться по этой злобо-дневной теме, прислав в редакцию материалы, где свои рассуждения подкрепляют расчетами. Одну из таких статей мы предлагаем вашему вниманию сегодня. Конечно, не все доводы специалиста бесспорны. Но на то она и дискуссия, чтобы при сопоставлении разных точек зрения на проблему выявить истинное положение вещей.

Что планируем и проектируем?

Автомобильная дорога – сложный инженерный объект, предназначенный для длительной эксплуатации транспортными средствами. Главной целью распорядителей бюджета должна быть минимизация средств жизненного цикла дороги, то есть всего комплекса – проектирования, строительства, ремонта и эксплуатации дороги, за что и платит налогоплательщик. Поэтому при выборе технического решения необходимо рассматривать затраты с учетом будущих расходов на ремонты и содержание дорог.
На каждом этапе должно соблюдаться правило соответствия цены и качества. При этом необходимо отметить, что стоимость строительных материалов никем не контролируется и в иные годы вырастает в разы. Дорожные же работы финансируются из бюджета и индексируются ежегодно на величину инфляции, не всегда объективно отражая увеличивающуюся стоимость дорожно–строительных материалов, машин, механизмов и рабочей силы, что уменьшает долю стоимости работ. В области производства строительных материалов у нас рынок, а в производстве дорожных работ – рынка нет.
Заказчики, определяя стоимость любого из указанных видов работ, заранее стараются снизить ее – с целью выполнения больших физических объемов. Опыт показывает, что снижение стоимости на этом этапе в среднем обычно составляет около 10%, но в отдельных случаях достигает и 30%.
На стадии проектирования заказчик старается соблюсти соответствие с ранее определенной стоимостью по титулу, которая устанавливается зачастую не на основании технико–экономических обоснований и расчетов, а как средняя стоимость строительства или ремонта одного километра дороги для данного региона. Зачастую при этом не учитывается специфика объектов (сложность рельефа, количество переустраиваемых коммуникаций, сложность и количество развязок, переходно–скоростных полос и искусственных сооружений). Когда же проектные решения превосходят ожидаемую стоимость, делается уменьшение ее за счет урезания дорогостоящих конструктивных элементов (часто за счет конструкций дорожных одежд). Таким образом, еще не родившись, дорога уже теряет качество.
Еще одной причиной потери качества при проектировании является тяжелое финансовое положение проектных организаций из–за ежегодного снижения заказчиками стоимости проектных работ (иной раз до 10% в год). Следствием этого становится потеря квалифицированных кадров, которая, в свою очередь, приводит к ошибкам в проектах – как конструктивным, так и по сметным расчетам. Современные выпускники автодорожных вузов не могут рассчитать дорожную одежду без компьютера. Отсутствие представления о нагрузках и работе конструкции нередко приводит к ошибкам. Даже такой момент, что асфальт, а тем более щебень, имеют после укладки естественный откос, для современных проектировщиков открытие. В этом случае недоучитывается большой объем основного материала и, соответственно, значительные потери по стоимости, как и затраты подрядчика на перерасход асфальта, щебня и т. д.
 По итогам экспертизы экономия по проектам дорожных работ достигает 10%. В результате уже на этапе проектирования и экспертизы стоимость работ занижается до 25% – и это от требуемого качества!
Единственный заказчик дорожных объектов в России – государство. Госзаказ с неясным ценообразованием не увязывается с реальностью. Хочется надеяться, что создание отраслевых саморегулируемых организаций (СРО) поможет сдвинуть эту проблему с мертвой точки. Необходимо также внести поправки в Федеральный закон № 94. В сложившихся условиях нужны четкие правила – со стороны как заказчиков, так и подрядчиков. И это в общих интересах участников дорожной деятельности, в том числе и пользователей дорог – налогоплательщиков.

Как расценим?

Уже более десятка лет стоит острая необходимость разработки новых сметно–нормативных баз в дорожном строительстве. Из письма Министерства регионального развития РФ от 03.10.2008 года № 871–7650/ФЦ следует, что сметная стоимость будет определяться только по сборникам ТЕР–2001 (территориальные единичные расценки) или ФЕР–2001 (федеральные единичные расценки). В нем же говорится, что в новой, уточненной редакции учтены более 70 тысяч изменений и дополнений. Как сказано, «практически каждая строка сборников ГЭСН–2001 (государственные элементные сметные нормы) и ФЕР–2001 содержит изменения и дополнения». Действительно, дополнений к ГЭСН вышло уже ни много ни мало – 5 сборников. Причем одни дополнения отменяют другие.
Так, выпуск 4 Изменений и дополнений ГЭСН–2001 изменяет нормы ГЭСН 27–09–007 «Установка удерживающих барьерных металлических ограждений», опубликованные в выпуске 2 части 2 (стр. 73). Предыдущие нормы были определены по маркам и видам ограждения с удобным (в плане пользования при составлении смет и дальнейшего учета натуральных показателей) измерителем 100 м, всего 6 расценок. Теперь предлагается расценивать дорожные ограждения, разделив их только на дорожные и мостовые. При этом измерителем стала 1 т. Очевидно, составители просто не представляют себе, как переводить в тонны конкретные ограждения, которые по прайс–листам определены в погонных метрах. Отчитываться по исполнительной документации тоже необходимо в погонных метрах. Возникает вопрос: как и какие документы нужно будет представлять по ограждению в экспертизу и заказчикам, чтобы доказать, что тонны соответствуют проектным и фактическим погонным метрам?
Рассмотрим выпуск 4 Изменений и дополнений (стр. 70), таблица ГЭСН 27–06–029 (30). Устройство асфальтобетонного покрытия с применением перегружателя «Шаттл–Багги SB–2500С». В заголовках обозначены мелкозернистые плотные смеси и крупнозернистые пористые. Получается, что крупнозернистые плотные смеси с помощью перегружателя нельзя укладывать. Теперь проектировщики должны запроектировать часть работ по укладке асфальтобетонного слоя по одним расценкам, а часть – по другим (с использованием уже другой техники), хотя понятно, что асфальтобетонное покрытие будет устраиваться благодаря использованию одного и того же комплекса.
Это только несколько примеров того, как изменились ГЭСН. И неудивительно, что с выпуском такой базы норм на них «нанизали» цены ресурсов и получили ФЕР–2001 и ТЕР–2001.
Когда в рекомендательных письмах речь идет о применении ТЕР, можно было бы и пренебречь расценками ФЕР. Но наши сметные базы ТЕР таковы, что не всегда содержат все необходимые расценки, поэтому и приходится обращаться к федеральным.
Надо сказать, что в настоящее время каждый регион занимается самиздатом норм и расценок, причем очень и очень противоречивых. Так, в Санкт–Петербурге изданы новые ТЕР–2001 «Госэталон». В части 27 сборника от предыдущего он отличается тем, что туда не вошли главные дорожные городские расценки на устройство асфальтобетонного покрытия с применением импортной техники. Десятки лет работающие в городе асфальтоукладчики фирмы «Vogele» в XXI веке, видимо, утратили свою актуальность. Предлагается расценивать устройство асфальтобетонного покрытия по расценкам 27–06–020, которые достали разработчики «Госэталона» из прошлого века. Но если проектировщики «осметят» работу по укладке смеси по расценкам, где учтены брянские укладчики асфальтобетона, то производственники уже точно не найдут их даже на свалке. В этом случае и придется обратиться к ФЕР.
Совершенно очевидно, что всем нужны нормы и расценки, правильно отражающие затраты, способствующие как техническому прогрессу, так и повышению эффективности работ. Вот и оказываются подрядчики в ситуации, когда в новых ТЕР–2001 СПб учтена техника середины XX века, а в ФЕР заложены нереальные цены на основной материал. Но почему–то заказчики на такие «мелочи» не обращают внимания.
Справедливости ради надо сказать, что расценки с использованием асфальто-укладчиков типа «Vogele» разработаны и выпущены позднее (в дополнениях). Только эти дополнения на момент написания статьи официально не зарегистрированы. Дело в том, что под эти расценки официально не выпущены ГЭСН (ТЭСН). Конечно, если нет норм, расценки никто и не утвердит. Непонятно, почему изначально в основной сборник вновь введены утратившие свою силу расценки с отечественной техникой, а с импортной, которая уже десятки лет применяется в Санкт–Петербурге, – исключены. Точно такая же картина с расценками на фрезерование асфальтобетонного покрытия. Если учесть, что это основные виды дорожных работ в городе, нетрудно догадаться, как искажается истинная стоимость работ. При том, когда из основного сборника № 27 ТЕР–2001СПб исчезли современные расценки на основные виды работ и возникли никому не нужные типа «устройство покрытий из плитки в 1 кв. м – 40, 55 и 90 штук», в нем благополучно остались существовать такие, как «Установка дорожных знаков на деревянных брусьях и деревянных кругляках». Интересно, как уважаемые разработчики ТЕР представляют такие знаки в Санкт– Петербурге?
Грустно читать бравурные отчеты о выходе «более чем 70 000 новых расценок», создании новой «условно–безупречной» сметно–нормативной базы и т. д. Целью разработчиков должно быть своевременное включение в отраслевые сборники норм затрат на современную, эффективную технику, с реальными нормами времени и расценками на ее эксплуатацию.

Кому это нужно?

Никому не нужная спешка в выпуске ТЕР (с перспективой на годы) привела к тому, что разработчики в регионах просто не успели до конца переработать расценки с привязкой к современным условиям и выпустили их с оговорками, что остальное будет выходить в дополнениях. Зачем и кому так надо? С одной стороны, для отчета, что база выпущена. С другой, это бизнес, в этом убеждаешься, взглянув в прайс–лист и увидев, сколько стоит один журнал в несколько страничек. Разработчики ТЕР СПб «Госэталон» даже ухитрились разделить ранее выпущенные в одном томике несколько сборников (19 штук) на отдельные (например, ТЕР–68 «Благоустройство»). Состоит этот «томик» всего из 8 страниц. Но зато отдельный. Не успев как следует выпустить базу «Госэталон», разработчики выпустили базу «Госэталон.1», содержащую массу неисправленных в предыдущей версии ошибок или не включенных в основные сборники расценок. Установка нового электронного вида – снова деньги пользователей. Спешка в выпуске новых баз привела к тому, что в состав сборников не вошли самые востребованные расценки. Так, в сборник № 1 «Земляные работы» ТЕР–2001 Ленинградской области не вошли расценки на укрепительные работы. Расценить укрепление откосов и т. д. по новому сборнику невозможно, хотя в заголовке раздела написано «укрепительные работы». В этом случае опять надо обращаться к ФЕР. Часть сметы должна составляться по ТЕР, а часть – по ФЕР с индексацией к региону. А это – опять дополнительные вопросы в экспертизе к правильной привязке ФЕР к региону и т. д. Создается такое впечатление, что в сметном деле процветает полная безответственность. Все силы якобы брошены на оптимизацию процесса и экономию государственных средств на всех направлениях, а на деле… Выпуски и перевыпуски сырых сборников требуют дополнительных сил и средств.
Обеспечивать фирму (даже если она средней мощности) необходимой сметчику литературой и периодическими изданиями в печатном и электронном виде, установками и переустановками обновленных, но опять же сырых сметных баз становится все накладнее. А ведь только приобретение основных документов и установка простейших программ обходится подрядчику почти в 300 тысяч рублей. Разве это не бессмысленное удорожание сметных работ? Кто должен нести за это ответственность, кроме подрядчика?
В конце прошлого года в Москве состоялась V Всероссийская научно–практическая конференция инженеров–сметчиков, в работе которой приняли участие специалисты предприятий более чем из 50 субъектов РФ. Общее мнение ее участников отражено в выпуске Центра исследований и статистики науки № 12 за 2008 год (стр. 68). «Заявленные разработчиками десятки тысяч изменений и дополнений на практике носят лишь косметический характер и в большей степени связаны с изменением кодов и названий. В предлагаемых нормативах практически полностью отсутствуют нормы и расценки на новые передовые технологии строительного производства. Не учтен переход на восьмиразрядную тарифную сетку в соответствии с новым Единым тарифно–квалификационным справочником. В показателях заработной платы не учтены надбавки за вредные и тяжелые условия труда. В стоимости строительных материалов неправильно учтена транспортная составляющая по доставке грузов. Нарушены авторские права разработчиков ГЭСН–2001 и ФЕР–2001 основной редакции. Имеются опечатки и неточности. Сложившаяся ситуация негативно влияет на весь инвестиционный процесс, дискредитирует саму идею внедрения передовых сметных нормативов в практику сметного дела», считают участники конференции инженеров–сметчиков.
Ценообразование в последние годы стало хорошим бизнесом. Однако зачастую разработка сборников поручается организациям, которые не способны качественно выполнить данную работу. И еще хуже, что утверждением этих документов занимаются чиновники, далекие от сметного дела.
По приказу Минрегиона России № 44 от 11 апреля 2008 года «Об утверждении Порядка разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности» уже не только государственные, но и территориальные, отраслевые и индивидуальные нормативы на строительство, реконструкцию и ремонт нужно утверждать или согласовывать в этом министерстве. Но если индивидуальная норма будет утверждена Минрегиона, то она уже не будет индивидуальной. Во времена Госстроя СССР считалось нормальным согласовать отсутствующие в базах нормы между заказчиком и подрядчиком. Проект проходил экспертизу. Эксперты были специалистами, разбиравшимися как в технологии, так и в сметном деле. Нормы индивидуальные (тогда их называли местными) оставались индивидуальными, а нормы ведомственные – ведомственными. Теперь же предлагается представлять на согласование и утверждение нормы чиновникам в ведомство, где нет и не может быть специалистов по всем отраслям строительства.

Что с чем сравнивать?

Основные споры в верхах и, конечно же, в прессе идут вокруг стоимости строительства знаковых для России объектов, таких как, например, участок дороги Москва – Санкт–Петербург (15–58–й км). «Северо–Западная концессионная компания» обещает построить его за 180 млрд рублей по проекту. То есть стоимость 1 км составит 4 млрд рублей, или 133 млн долларов (и это без оформления земельного участка). Сравним: с учетом стоимости выкупа земли налогоплательщикам в Нью–Йорке километр аналогичной дороги обходится в 22 млн долларов, а средняя цена километра дороги по Америке около 9 млн за км (одной полосы – около 2 млн «зеленых»). Сметная стоимость немецкой дороги высшего качества составляет 8–11 млн евро за километр. Это включает все, в том числе выкуп угодий и иной недвижимости на трассе. В Польше цена километра автобана – 7–8 млн долларов.
Сравните стоимость российских престижных объектов. К примеру, по прогнозам строительство километра новой кольцевой автодороги в Московской области обойдется в 40 млн долларов, а в Москве первый участок четвертого транспортного кольца длиной 3900 метров оценен в 80 млрд руб. за километр. На мой взгляд, именно на такие объекты и должны обращать особое внимание контролирующие органы. Кстати, почему как только активизировалось строительство КАД вокруг Санкт–Петербурга, цены на дорожно–строительные материалы возросли в разы, хотя в соседней Карелии остались прежними, а качеством получше. И никаких кризисов в то время не наблюдалось. Вот где государство должно управлять экономикой. Слава богу, в последнее время в верхах это стали понимать. А иначе государственные деньги, выделенные на дороги, уходят в карманы «бизнеса», основанного на «песке».
В то же время нельзя не отметить некорректность в сравнениях, ведь практически все значимые объекты последних лет имеют большие по протяженности эстакады и путепроводы. Необходимо учитывать, что практически одинаковых объектов не бывает, и если делать сравнения, то на единицу измерения. Например, 1 кв. м или 100 кв. м покрытия и отношение общей стоимости к этой единице. И нельзя четко регламентировать стоимость километра дороги, как это сделано сейчас для ремонтов дорог. Всегда необходимо смотреть реально и за основу принимать проектную документацию.
Примеров можно привести массу. Так, ремонт километра федеральной дороги сейчас лимитирован до 5–8 млн руб., а капитальный ремонт до 38 млн руб. При этом на одной из дорог стоимость ремонта километра дороги (по проектам) на двух соседних участках составила 34 и 78 млн руб. соответственно. Дело в том, что второй участок находится на подходе к населенному пункту и имеет большое количество переходно–скоростных полос, развязок и автобусных остановок, поэтому средняя ширина покрытия, соответственно, увеличивается в полтора раза. Но так как стоимость второго участка не проходит в рамки утвержденной планки, то приходится переделывать оба проекта, увеличивая первый и уменьшая второй. А что делать, если надо ремонтировать земляное полотно, а денег не хватает? Ремонт асфальтобетона в этих условиях будет просто выброшенными деньгами, покрытие разрушится через 1–2 года.
Говорят, Москва – это еще не вся Россия. Поэтому на большинстве других объектов километр стоит в разы, а то и в десятки раз дешевле. Но «аналитики» нашли виновников высоких стоимостей дорог: ими оказались СНиПы прошлого века, которые «страшно удорожают строительство и в них столько всего накручивается, что строить невозможно». Следствиями таких пожеланий являются поправки в ФЗ–94, согласно которым стоимость по согласованию сторон можно уменьшать без изменения объемов работ. Минфин в одностороннем порядке сразу сократил лимиты на 15%. И агентство, в свою очередь, «рекомендовало» пересмотреть контракты в сторону уменьшения до 30% в связи со снижением стоимости строительных материалов… Можно представить ситуацию в подрядных организациях, прибыль которых в большинстве своем составляет около 15%. Да, действительно, стоимость цемента снизилась на 15% в течение нескольких месяцев, но как понимать, что тот же цемент подорожал за два последних года в 2,5 раза, а индексы на дорожные работы никак на это не реагировали?
Необходимо отметить, что в значительной степени на формирование цены материалов влияет транспортировка. А она зависит от стоимости горючего. И если в период кризиса в странах с рыночной экономикой цена бензина упала вместе с ценой на нефть, то только не у нас. Так, до начала кризисных явлений цена у нас и за рубежом была практически одинаковой (25–26 руб. за литр). А в январе прошлого года в странах Запада в переводе на рубли бензин стоил 9–14 руб. (у нас 22–23 руб.).
До сих пор сметный расчет строительства осуществляется в текущих ценах. Переход на текущий уровень сметной стоимости строительства осуществляется через индексы по отношению к базовому уровню цен 2001 года, которые составили: от 2004 года к 2005–му – 1,103, от 2005–го к 2006–му – 1,131, от 2006–го к 2007–му – 1,113, от 2007–го к 2008–му – 1,088, от 2008–го к 2009–му – 1,08, от 2009–го к 2010–му – 1,08. В отличие от инфляции фактические цены на основные дорожно–строительные материалы увеличились значительно больше, а именно: на битум – до 50%, цемент – в 2,5 раза, щебень – на 40%, ГСМ – на 80%. Заработная плата повысилась значительно, увеличились и затраты на эксплуатацию машин и механизмов. Несмотря на то что продолжительность строительства или реконструкции некоторых объектов составляет до 5 лет и имеет место неизбежный рост за этот период цен на дорожно–строительные материалы, ГСМ и прочее, о корректировке сметной стоимости в договорах речь не идет. В такой ситуации подрядные организации не только не могут развиваться – их ждет банкротство.
С момента ликвидации Госстроя по настоящее время не было выпущено ни одного утвержденного документа нормативного характера. В сложившейся ситуации ценообразование в строительстве имеет противоречивый, проблемный характер.
В последнее время наблюдается сдерживание внедрения новых прогрессивных технологий, материалов и конструкций из–за их убыточности, потому что цены продолжают устанавливаться по устаревшим нормативам.
В СНиПах 60–х годов, которые взяты за основу, нормы затрат труда занижены, применять их на производстве можно только при идеальной организации строительного процесса, и то не на всех видах работ. По некоторым видам работ норма времени занижена в 1,5–2,5 раза. Поэтому приходится оплату труда на этих видах работ производить по договорным ценам или расценкам, устанавливаемым самим предприятием, и нести дополнительные затраты. При таких нормах затрат труда выполнить работу с качеством на «европейском» уровне практически невозможно. В настоящее время в распоряжении организаций появилось много средств малой механизации и инструментов, резко повышающих производительность труда и, самое главное, качество работ, но в ГСН это не учтено. Норма накладных расходов и сметной прибыли не стыкуется с инструкцией по отнесению затрат на себестоимость работ. Сегодня большинство дорожно–строительных организаций оказались в парадоксальной ситуации, когда, с одной стороны, увеличиваются объемы выполненных работ, а с другой – снижается их рентабельность.

Что делать?

Уже давно существует настоятельная потребность в смене правил игры по цено-образованию. Срочно требуют пересмотра отраслевой «Сборник сметных норм и расценок на работы по содержанию и ремонту автомобильных дорог», нормы и технологии, состав средств механизации по следующим видам работ: ямочный ремонт асфальтобетонных покрытий; зимнее содержание покрытий, обочин, ограждений; установка и замена знаков; замена морально устаревших средств механизации на современные; нормы и технологии на содержание искусственных сооружений, которые не корректировались с 1991 года.
В таких условиях скоро все выделяемые на дорожные работы средства будут уходить на покрытие растущих цен, удорожания строительных материалов, а качество работ сведется к нулю. От этого пострадает каждый из нас – налогоплательщиков и пользователей дорог.
В этой ситуации остается надежда на создаваемые саморегулируемые организации, которые, выдавая свидетельство на допуск к производству работ и неся ответственность за качество их выполнения, должны будут взять на себя участие в разработке методической базы ценообразования для входящих в СРО предприятий.
Итак, для определения реальной стоимости объекта необходимо:
– пересмотреть сметно–нормативную базу ценообразования и сделать ее единой для всех;
– разработать систему предварительной оценки стоимости дорожных работ с приведением ее на один квадратный метр как для строительства, так и для ремонта. Для этого следует изучить как мировой опыт укрупненных показателей (изучив банки данных о стоимости ресурсов и объектов), так и российский. Провести подготовительные работы по переходу на укрупненные ставки оплаты работ (по опыту зарубежных стран);
– начальную цену, устанавливаемую заказчиком, а также цену контракта, предлагаемую победителем подрядных торгов, устанавливать на уровне реальных цен периода осуществления строительства (капитального ремонта);
– разработать правила взаимодействия подрядчика и заказчика, контроля цен дорожно–строительных материалов с подачей последних запросов Федеральной антимонопольной службе (ФАС). Проверить ценообразование в секторе стройматериалов;
– подготовить проект постановления Правительства РФ «О порядке формирования начальной и окончательной цены контракта на выполнение подрядных работ» (при этом не меняется система ценообразования в РФ, а упорядочиваются действия заказчиков при размещении заказов на выполнение подрядных работ);
– разработать систему финансирования строительства (ремонта) за счет средств бюджетов различного уровня, предполагающую возможность заключения государственных контрактов до начала его проектирования;
– возродить внутриведомственный контроль за цено-образованием и сметным делом.

Игорь МЕЛЬНИКОВ,
главный эксперт контрольного комитета некоммерческого партнерства
«Саморегулируемая региональная ассоциация
предприятий дорожного комплекса Северо–Запада»,
почетный дорожник России