Закон – не панацея

На вопросы корреспондента «ТР»
отвечает заместитель министра транспорта Российской Федерации Николай Асаул.

Транспорт наряду с другими инфраструктурными отраслями обеспечивает базовые условия жизнедеятельности общества, является важнейшим инструментом достижения социальных, экономических и внешнеполитических целей. При этом автомобильный транспорт является самым массовым, но в то же время наиболее проблемным видом транспорта. Ущерб, который он вольно или невольно наносит объектам инфраструктуры, экологии, эксперты оценивают примерно в 10% ВВП ежегодно. Причем происходит это не только по объективным причинам. Ситуация подчас усугубляется правовой неурегулированностью. О путях решения этой проблемы редакции «ТР» рассказал заместитель министра транспорта РФ Николай Асаул.
– Николай Анатольевич, Министерство транспорта РФ много внимания уделяет совершенствованию законодательной базы транспортной отрасли. Вот и на последнем заседании Координационного совета представителей автомобильного и городского наземного электрического транспорта при Минтрансе России, председателем которого вы являетесь, в центре внимания была эта тема. В связи с этим, предваряя нашу беседу, хотел бы задать один вопрос общего характера. Со стороны участников рынка автоперевозок приходится слышать недовольные высказывания о том, что каждый новый закон либо усложняет им жизнь, либо снижает рентабельность бизнеса. Что вы можете сказать по этому поводу?
– На сегодняшний день деятельность автотранспорта в Российской Федерации регулируется десятками международных соглашений и федеральных законов, постановлениями Правительства Российской Федерации и приказами министра транспорта РФ. Работа по  совершенствованию нормативно–правовой базы продолжается. Причем каждый раз у нас – специалистов и руководителей, которые непосредственно заняты в подготовке проектов новых законодательных норм и правил, возникает непростая задача поиска баланса: с одной стороны, мы обязаны обеспечить безопасность, урегулированность, прозрачность всех аспектов деятельности автотранспорта, с другой – сохранить максимальную свободу ведения бизнеса. К сожалению, эти два вектора, по крайней мере в части, касающейся автомобильного транспорта, не всегда совместимы. Приходится искать разумный компромисс. При этом мы отдаем себе отчет в том, что если хотим обеспечить задачу качественного и безопасного функционирования автотранспорта, то неизбежно должны идти на определенные ограничения и понимать, что своим решением в какой–то мере можем вызвать недовольство определенной части перевозчиков. Зато участники рынка, предпочитающие работать на законных основаниях, инвестирующие в обновление собственного автопарка и повышение квалификации работников, от наведения порядка только выигрывают.
– Наверное, в наибольшей степени это касается вопросов безопасности, которые продолжают оставаться в центре внимания транспортного комплекса. Об этом в последнее время много говорится. Но все равно давайте вкратце обсудим, какие из предпринимаемых мер напрямую касаются участников автотранспортного рынка. Поговорим о том, что именно должно включать в себя обеспечение мер безопасности.
– Драматические события последних лет, происшедшие в РФ на транспорте, подтверждают, что транспорт продолжает оставаться одной из сфер, в наибольшей степени подверженной угрозе террористических и других актов незаконного вмешательства в его деятельность. Потому Минтранс России уделяет особое внимание безопасности на транспорте.
Принятие Федерального закона от 9 февраля 2007 года № 16–ФЗ «О транспортной безопасности» нормативно закрепляет транспортную безопасность как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Значение данного закона в том, что он на общегосударственном уровне признает существование правового института транспортной безопасности и подчеркивает необходимость ее обеспечения.
С принятием закона деятельность по противодействию актам незаконного вмешательства на транспорте стала самостоятельной областью общественных отношений с собственной правовой базой и кругом субъектов.
Сам закон носит рамочный характер и содержит значительное количество отсылочных норм. Надо сказать, что когда он принимался, немногие представляли себе весь объем работы, который потребуется в дальнейшем для формирования нормативно–правовой подзаконной базы, необходимой для того, чтобы закон заработал – стал практически реализовываться.
К настоящему времени разработаны, утверждены и вступили в силу 24 законодательных и нормативно–правовых акта. В их числе 4 федеральных закона, 5 актов Правительства РФ, 15 приказов Минтранса России. В настоящее время выстроена система обеспечения транспортной безопасности, которая охватывает все виды транспорта.
– Не могли бы вы подробнее рассказать об основных нормативно–правовых актах, разработанных Министерством транспорта РФ в рамках Федерального закона «О транспортной безопасности»?
– В связи с этим в первую очередь хотел бы упомянуть приказ министра транспорта РФ от 12 апреля 2010 года
№ 87 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств».
Под «оценкой уязвимости» в данном случае мы понимаем определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства. В число таких объектов входят, в частности, подвижной состав автомобильного транспорта, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, автовокзалы и некоторые другие объекты транспортной инфраструктуры.
– На кого возлагается эта задача?
– Оценка уязвимости проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности с учетом «Перечня потенциальных угроз в совершении актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», утвержденного приказом трех ведомств: Минтранса России, ФСБ, МВД РФ от 5 марта 2010 года.
Одновременно постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 года
№ 289 утверждены правила аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Сведения о таких организациях включаются в Государственный реестр аккредитованных организаций на проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденный приказом Минтранса России от 5 февраля 2010 года № 27.
Процедура категорирования объектов транспортного комплекса, критерии разграничения категорий устанавливаются приказом Минтранса России от 21 февраля 2011 года № 62 «О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности».
Отдельно хотелось бы отметить, что транспортная безопасность выступает подвидом национальной безопасности, соответственно, на нее распространяются все требования, предусмотренные для безопасности в масштабе государства. Исходя из этого, Минтранс России издал и зарегистрировал в Минюсте России приказы об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств по видам транспорта.
Данные требования определяют систему мер, реализуемых для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от потенциальных и непосредственных угроз совершения актов незаконного вмешательства. Требования применяются на всей территории Российской Федерации, а также на территории иностранных государств в части, не противоречащей законодательству государства пребывания в отношении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры РФ. В соответствии с Федеральным законом «О транспортной безопасности» обязанности по ее обеспечению возлагаются на субъекты транспортной инфраструктуры, то есть на юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующих их на ином законном основании.
– Николай Анатольевич, из ваших слов хорошо видно, сколь большая и кропотливая работа уже проведена. Однако автоперевозчики и другие участники рынка сегодня высказывают определенную обеспокоенность. Дело в том, что в силу огромного количества хозяйствующих субъектов, занятых в сфере автомобильного транспорта, невозможно в короткие сроки осуществить категорирование всех объектов инфраструктуры и транспортных средств. И поскольку требования по обеспечению транспортной безопасности привязаны именно к категории, то непонятно, когда появится ясность относительно того, кто и какие требования должен соблюдать. Вместе с тем в КоАПе уже появилась статья, устанавливающая административную ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности. И одна из мер – это приостановление деятельности транспортных предприятий. Мера достаточно серьезная. Получается, транспортники толком еще не знают, что от них требуется, но уже виноваты?
– Давайте уточним – приостановление деятельности предусмотрено только при повторном нарушении в данной сфере как обеспечительная мера до устранения  нарушения.
Кроме того, выстроенная система нова – не существует подобных практик в других странах. И степень проработки вопроса соответствует уровню угрозы. Так что никто априори не обвиняет транспортников в том, что они не обеспечили безопасность. Законом предусмотрена ответственность за нарушения только тех требований, которые на сегодня полностью и детально прописаны.
Что касается категорирования, то это, как я уже сказал, – забота компетентных органов, так что у владельцев автотранспортных средств и объектов инфраструктуры по этому поводу голова не должна болеть. Другое дело, что они, в свою очередь, не должны стоять в стороне от этого процесса. Специалисты, которые определяют категорию, и владельцы объектов должны совместно решать этот вопрос.
Кстати, что касается типовых объектов, то в приказе Минтранса России, если мы говорим о транспортных средствах, четко регламентирована возможность не проводить оценку уязвимости по каждому объекту, а тиражировать ее, если объекты имеют сходные характеристики.
– Сегодня в стране из 5,5 млн грузовых автомобилей порядка 4 млн принадлежат частным собственникам – почти 80% всего парка. Как правило, этим машинам по 10–15 лет, что не может не сказываться на уровне безопасности и эффективности их использования. Однако заменить своих «рабочих лошадок» на новые владельцы не могут, в том числе потому, что у них нет необходимого капитала и гарантий для использования лизинговых схем. В связи с этим представители некоторых транспортных компаний, где следят за своевременным обновлением транспортного парка, интересуются, может, стоит поставить вопрос о принудительном списании таких автомобилей и запрете их использования на рынке?
– Согласен, существующий парк во многом устарел и не соответствует требованиям рынка. Конечно, мы думаем о том, как в этой сфере навести порядок, и даже разрабатывали  соответствующий проект закона, предусматривающий ограничение предельного срока службы грузовиков. Однако в процессе межведомственного согласования по результатам дискуссий с бизнес–сообществом и коллегами из других министерств и ведомств решили отказаться от данной меры.    Дело в том, что в мировой практике нет прецедента законодательного запрещения эксплуатации того или иного транспортного средства. Повсеместно исходят из того принципа, что если грузовик прошел техосмотр, значит, он пригоден для дальнейшей эксплуатации. А чтобы подтолкнуть владельцев к обновлению парка, используются меры экономического стимулирования, в том числе дифференцирование страховых взносов в зависимости от возраста, экологического класса автомобиля и других его параметров. Надо придумать, как сделать экономически невыгодным эксплуатацию старых, изношенных, не соответствующих современным требованиям грузовиков. Тогда, думаю, проблема постепенно разрешится сама собой.
– Так мы плавно подошли к теме грузоперевозок, поэтому давайте подробнее рассмотрим постановление Правительства РФ «Об утверждении правил перевозок грузов автомобильным транспортом». Документ был утвержден 15 апреля текущего года. Какие новшества он вносит в деятельность автоперевозчиков?
– Гражданско–правовые отношения, возникающие при перевозке различных видов грузов автомобильным транспортом, регулируются Гражданским кодексом РФ и вытекающим из него Федеральным законом от 8 ноября 2007 года «Устав автомобильного и городского наземного электрического транспорта». В развитие устава с целью установления порядка организации перевозок и обеспечения сохранности грузов, транспортных средств, контейнеров Минтрансом России был подготовлен проект постановления Правительства РФ «О правилах перево-зок грузов автомобильным транспортом», который еще на этапе разработки широко обсуждался в профессиональной среде. Было высказано большое количество предложений и пожеланий. В результате если изначально правила составляли 200 листов, то сейчас это получился более сжатый документ, целью которого является создание современной нормативно–правовой базы, повышение эффективности, качества и безопасности работы автоперевозчиков, а также обслуживаемых ими предприятий и граждан.
Правилами перевозок грузов устанавливаются порядок заключения договора перевозки груза, договора фрахтования транспортного средства, а также приема и погрузки грузов в транспортные средства и контейнеры.
В правилах также устанавливается порядок действия сторон при переадресовке грузов. До этого законодательно не была прописана достаточно обыденная ситуация, когда перевозчик приезжает в адрес грузополучателя, а тот по какой– либо причине отказывается принимать груз. И перевозчик не знал, что ему дальше делать, как поступить с грузом: выбрасывать его, возвращать грузоотправителю или хранить до тех пор, пока не будут приняты какие–то судебные решения. Сейчас в новых правилах эта процедура отрегулирована.
Необходимо также отметить, что уставом установлена лишь необходимость оформления перевозочных документов, содержащих четко определенные сведения о перевозимом грузе и сторонах, участвующих в перевозке. А в новых правилах утверждены уже конкретные формы перевозочных документов, порядок их заполнения. В частности, устанавливается форма транспортной накладной, которая является базовым перевозочным документом, форма сопроводительной ведомости при перевозке контейнеров, форма заказа–наряда при заключении договора фрахтования.
Также новыми Правилами перевозок грузов предусматривается увеличение некоторых предельно допустимых весовых параметров транспортного средства. Для пятиосного тягача с полуприцепом допустимая общая масса теперь составляет 40 тонн вместо прежних 38, а для четырехосных автомобилей – 32 тонны вместо 30.
– Признаться, не столь уж радикальное отличие. Тем более, что в законодательстве многих стран фигурируют другие, более приемлемые для автоперевозчиков цифры.
– Да, мы знаем, что это – еще не европейские нормы, которым нам хотелось бы в результате соответствовать, чтобы наши автоперевозчики получили возможность закупать в Европе и использовать наиболее современный подвижной состав. Но это – тот первый шаг, который нам удалось сделать, для чего, кстати сказать, пришлось совместно с представителями Росавтодора доказывать, что применяемые технологии строительства автострад вполне позволяют расширить возможности наших, отечественных, автоперевозчиков, пусть пока и не намного. В частности, одновременно с Правилами перевозок грузов в апреле текущего года  Правительством Российской Федерации  по нашему предложению были внесены изменения в Правила возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, согласно которым существенно снижен размер возмещения вреда, взимаемый с транспортных средств, оборудованных пневматической или эквивалентной ей подвеской. Это тоже шаг навстречу внедрению современной техники.
Те базовые основы, которые содержат наши правила, это, скажем так, переход к международным стандартам при перевозке, в том числе опасных и скоропортящихся грузов. В основном разделе документа предусмотрены такие ссылки. Так что, мы надеемся,  применение правил позволит развиваться нашим перевозчикам и применять на практике европейский опыт.
А что касается дальнейшей унификации, гармонизации российского и международного, в первую очередь европейского законодательства, то мы, разумеется, будем двигаться в этом направлении. Только должен сразу предупредить, что эта процедура потребует определенных финансовых затрат, а также усилий административного характера со стороны перевозчиков, грузоотправителей и грузополучателей.
– Вы упомянули об опасных грузах. В связи с этим не могу не задать один вопрос. Из региональных транспортных компаний поступает информация о том, что органы внутренних дел прекратили согласовывать маршруты по перевозке опасных грузов, поскольку эти полномочия в силу принятия постановления Правительства РФ были отнесены к полномочиям Ространснадзора. Так куда обращаться автоперевозчикам?
– Министерством транспорта РФ разработан проект приказа «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов», который на сегодняшний день находится на согласовании. До его принятия будет действовать временная схема по выдаче специальных разрешений, которая будет включать в себя достаточно простой алгоритм.
В соответствии с ним перевозчик подает заявление в любое территориальное управление госавтодорнадзора. Их у нас на территории Российской Федерации 64. В заявлении указываются основные сведения о перевозчике и транспортном средстве, например, наличие свидетельства о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов, наличие аварийной карточки системы информации об опасности на перевозимый груз, маршрут перевозки. Далее территориальные управления сами согласовывают маршрут с собственниками дорог, после чего перевозчику будет выдаваться разрешение на перевозку опасного груза в виде распоряжения либо приказа соответствующего территориального управления. Ространснадзор, к слову, уже начал выдачу таких разрешений.
Так что проблем с перевозкой опасных грузов не должно быть. Если же появятся какие–то накладки, то перевозчики могут обращаться в Ространснадзор или Департамент государственной политики в сфере автомобильного и городского пассажирского транспорта, где им дадут исчерпывающую консультацию о том, как поступать в той или иной ситуации.
– Николай Анатольевич, перевозчики давно ждут закон об автотранспортной деятельности…
– Вы правы, Устав автомобильного и городского наземного электрического транспорта регулирует только отношения гражданского характера, возникающие при перевозке грузов и пассажиров, то есть применим только к транспорту общего пользования. Между тем, как мы знаем, до 80% грузов в стране перевозится для «собственных нужд», и, таким образом, деятельность перевозчиков формально не подпадает под действие закона. Значительное количество пассажирских перевозок также находится «в тени». Получается, остается неурегулированным широкий круг вопросов, и в первую очередь, касающихся взаимоотношений структур государственного управления и бизнеса – владельцев автотранспорта.
Именно в связи с этим в 2009 году Минтрансом России была поставлена задача о разработке закона «Об автотранспортной деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Для того чтобы решить эту задачу, провели детальный анализ и нашего национального законодательства – существующей правовой базы, и зарубежного законодательства, применяемой там практики. В результате сложилось общее мнение о том, что нам надо идти по пути Евросоюза, объединяющего 27 стран с различным уровнем развития экономики. За основу взяли директиву Европейского совета 96/26/EC от 29 апреля 1996 года, которой устанавливается порядок допуска перевозчиков к деятельности по перевозке грузов и пассажиров, взаимного признания дипломов, сертификатов и т. д.
Исходя из этого была определена цель, которой мы хотим достичь, – это создание правовых, экономических, организационных условий для безопасного качественного и устойчивого функционирования автомобильного транспорта на основе формирования и предъявления обязательных условий и требований к осуществлению автотранспортной деятельности.
В разрабатываемом законе под автотранспортной деятельностью мы понимаем деятельность по выполнению перевозок пассажиров, багажа и грузов с использованием автотранспортных средств, а также по обеспечению этих перевозок, включая деятельность по техническому обслуживанию, ремонту, хранению и контролю технического состояния автотранспортных средств.
Помимо выделения данных видов деятельности, на которые непосредственно направлен закон, мы рассматриваем и две формы коммерческой деятельности – это предпринимательская деятельность и деятельность для собственных нужд в рамках других видов предпринимательской деятельности, то есть не связанная с перевозкой личных грузов.
Решение проблемы идет по общей схеме.
– А именно?
– Мы прописываем условия и требования к осуществлению автотранспортной деятельности, механизмы предъявления этих требований, органы и структуры, которые должны обеспечивать контроль за их соблюдением, и, наконец, ответственность за несоблюдение установленных требований и условий. В перечень базовых требований входит, например, устойчивое финансовое состояние субъекта автотранспортной деятельности. Сразу хочу оговориться, что это – практика, применяемая в странах Евросоюза. Кроме того, подобный подход практикуется и у нас, в частности, в сфере авиации. В список требований входят также наличие профессиональной квалификации работников субъектов автотранспортной деятельности, соблюдение требований федеральных правил автотранспортной деятельности.
Причем что касается «федеральных правил», впервые мы вводим здесь это понятие, чтобы наши требования развести с действующими требованиями, стандартами, правилами, которые установлены Законом «О техническом регулировании».
– Теперь давайте «пройдемся» по отдельным терминам. Что скрыто за применяемыми формулировками, такими как, например, «устойчивое финансовое состояние»?
– В законопроекте предполагается, что Минтранс России будет определять перечень видов автотранспортной деятельности, по которым будут устанавливаться требования к финансовому состоянию его субъектов, а также минимальный, подчеркиваю это слово, уровень этих требований. Причем мы понимаем, что условия, скажем, в Москве и Архангельске, других регионах различаются весьма значительно. Поэтому вводится также право органов исполнительной власти субъектов РФ и саморегулируемых организаций устанавливать более высокие требования к финансовому состоянию субъектов автотранспортной деятельности.
Что касается «требований к профессиональной квалификации», то мы, по сути, возвращаемся к практике, которая существовала в нашей отрасли лет десять–пятнадцать назад и даже еще ранее – в СССР, когда у нас были профессиональные водители, имевшие соответствующую классность. Эта идея обсуждается давно и на разных уровнях. А в отношении инженерно–технических работников и руководителей мы предлагаем узаконить те положения, что ранее уже были закреплены в ведомственных приказах и документах, требованиях к определенной профессиональной подготовке, перечню программ, по которым готовятся специалисты.
«Федеральные правила» должны разрабатываться и утверждаться применительно ко всем видам и формам автотранспортной деятельности. Здесь мы тоже ничего нового не выдумываем, просто вводим новое понятие.
Прописывая положение о «саморегулировании в автотранспортной деятельности», мы опирались на положения базового Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 315–Ф3 «О саморегулируемых организациях». Но вместе с тем есть и новые, принципиально важные моменты. В их числе обязательность членства в СРО для субъектов автотранспортной деятельности, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере автоперевозок. Обязательность для СРО устанавливать и контролировать соблюдение своими членами требований федеральных правил в сфере автотранспортной деятельности, а также правил, установленных самими СРО. Причем первоначально были предложения  эту задачу вынести на уровень государственной власти. Однако в процессе обсуждений, исходя из зарубежной практики и опыта различных отечественных ассоциаций, ведение реестра добросовестных и недобросовестных членов было решено возложить на СРО. Реестр СРО будет вести Ространснадзор.
Это – базовые моменты, которые направлены на решение основной задачи – урегулировать порядок допуска на рынок осуществления автотранспортной деятельности.
Кроме этого, в законе прописаны задачи государственного регулирования в сфере автотранспортной деятельности, полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере автотранспортной деятельности и, естественно, ответственность за нарушение законодательства РФ.
Проект закона широко обсуждался профессиональным сообществом. В результате было рассмотрено и учтено более 200 отзывов с различными предложениями и замечаниями. Он направлялся и в Комитет Госдумы РФ по транспорту, рассматривался с общественными организациями, на заседании секции научно–технического совета Минтранса России. Так что есть уверенность в том, что документ получился предельно точным в формулировках и политически выверенным.
– То есть можно говорить о том, что деятельность на рынке грузовых и пассажирских автоперевозок в нашей стране станет более понятной и прозрачной, если так можно выразиться, более цивилизованной?
– Увы, даже самый замечательный закон – вовсе не панацея от всех проблем, с которыми может столкнуться автоперевозчик. Цель нормотворческой деятельности – создание необходимых законодательных условий для его эффективной и безопасной деятельности. Однако, как говорят математики, это условие необходимое, но недостаточное. Существуют еще вопросы правоприменительной практики, действенного контроля. Да и в том, что касается законодательной базы, есть еще над чем поработать. Жизнь ведь не стоит на месте. Изменяются технологии, возможности, условия труда. Все это должно быть оперативно отражено в законодательной базе, чтобы не создавать излишних проблем нашим людям, не тормозить развитие бизнеса.
Поэтому мы со своей стороны стараемся сделать все возможное для того, чтобы деятельность российских перевозчиков стала более комфортной внутри страны и более конкурентоспособной на рынке международных перевозок.

Беседу вел Сергей СИНЮТИН,
обозреватель «ТР»