Эффективность ГЧП

в значительной степени определяется качеством прединвестиционной стадии подготовки проекта.

На фоне усложнения внешнеэкономической ситуации особую актуальность для России приобретает развитие внутренней инфраструктуры как основы конкурентоспособности национальной экономики. Поиску новых решений этой стратегически важной задачи и был посвящен ставший уже традиционным VI общероссийский форум «Инфраструктурные проекты России», оператором которого выступила компания Talk Square.
С учетом важности вопросов развития инфраструктуры, необходимости стимулирования совместных проектов бизнеса и государства, создания новых производств, новых рабочих мест на самом высоком уровне уже обозначены меры, предусмотренные для привлечения частных инвестиций и стимулирования регионального развития. Так, со следующего года в России будут введены новые инструменты налогового стимулирования для проектов Greenfield, то есть созданных в «чистом поле» технологических парков. Вторая, не менее важная задача, – это стимулирование субъектов, государственные вложения в инфраструктуру. Целый ряд субъектов Российской Федерации, среди которых Калужская область, Республика Татарстан, Белгород, уже демонстрируют высокие результаты, что в очередной раз говорит о том, что многое зависит от инициатив самих регионов. Также в следующем году начнется активное использование средств Фонда национального благосостояния. Данные средства будут использованы для инвестирования в инфраструктуру, а это, в свою очередь, станет новым импульсом для создания сопутствующего бизнеса.
Инфраструктурные транспортные проекты, создаваемые на стыке бизнеса и государства, всегда вызывают интерес. Об эволюции развития нормативно–правовой базы ГЧП, о проектах, признанных перспективными и не получивших развития, в рамках форума рассказал известный специалист в этой области, председатель совета директоров компании «ТранспроектГрупп» Виталий Максимов.

Россия – в общемировом тренде

Для такого заявления есть все основания – действительно, на долю проектов, реализуемых на принципах ГЧП, в области транспорта в России приходится 28,6% (в мире – 24%). Заметим попутно, что именно на транспортную инфраструктуру и сферу ЖКХ у нас приходится более 60% всех проектов с совместным финансированием бизнеса и государства. Приоритетными в мировой практике являются транспортная и социальная инфраструктуры, на долю которых выпадает 53,5%. Всего же на территории Российской Федерации в стадии реализации в настоящее время находятся 300 проектов, реализуемых на принципах ГЧП. Это немало, учитывая, что практика таких проектов насчитывает всего пять лет.
Российское бизнес–сообщество высоко оценивает преимущества применения механизма ГЧП: по результатам опроса представителей российских компаний на экономию бюджетных средств указали 32% респондентов, на использование опыта частных инвесторов в области управления проектами – 43% опрошенных. Столько же опрошенных считают важной передачу частному сектору ответственности за возникающие риски. Половина респондентов указывает на повышение качества оказываемых услуг населению. Почти для 70% важным является преодоление проблем, связанных с недостатком бюджетных средств.
Нормативно–правовая база, регулирующая ГЧП в РФ, достаточно хорошо проработана как на федеральном, так и на региональном уровне. Речь идет о нормативно–правовом регулировании правового статуса субъектов – участников ГЧП контрактных типов (форм) ГЧП, конкурсных процедур ГЧП, финансировании проектов ГЧП из бюджетов различных уровней. Что касается отраслевого законодательства ГЧП, то это прежде всего ФЗ от 17.07.2009 № 145 «О ГК «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».
Региональные законы о государственно–частном партнерстве приняты в 71 субъекте Российской Федерации и призваны расширить федеральное законодательство в области ГЧП. Так что на отсутствие правовой базы жаловаться нельзя, тем более что разрабатывается и федеральный закон о ГЧП.
Если транспортные проекты на принципах ГЧП – в приоритете, то приоритетными в транспортном комплексе являются дорожные проекты: из 87 проектов на долю дорожных приходятся 49 (диаграмма).
В настоящее время в РФ к используемым моделям ГЧП, с помощью которых структурируются инфраструктурные проекты автодорожной инфраструктуры, относится модель ГЧП на основе концессионного соглашения, когда за государством остается этап проектирования, а строительство, передача, аренда, эксплуатация относятся к функциям частного партнера. В модели ГЧП на основе операторского контракта только аренда и эксплуатация относятся к функции частного партнера. А в модели ГЧП на основе контракта жизненного цикла все стадии входят в функции частного партнера. Механизм ГЧП используется не только в дорожном строительстве, но и в создании элементов обустройства автомобильных дорог.
Как известно, при обустройстве автомобильных дорог требуется решить множество проблем, связанных с управлением дорожным движением, обеспечением безопасности наземного пассажирского транспорта, фото– и видеофиксации нарушений ПДД, управлением парковочным пространством и т. д.
Выбор модели ГЧП в этой области учитывает региональные особенности. Так, сервисная модель, где объектом договора является оказание услуг, применяется в Дагестане и Омской области. Соглашение о ГЧП, когда система наблюдения (комплексы ФВФ) как объект договора находится в собственности частного партнера, применяется в Республике Башкортостан. Концессия, при которой система наблюдения (комплексы ФВФ) как объект договора находится в собственности публичного партнера, принята в Рязанской и Костромской областях.
В теперешней сложной экономической ситуации с особой осторожностью следует оценивать новые проекты ГЧП по созданию автодорожной инфраструктуры. И тем не менее перспективными признаны такие, как автодорога Стерлитамак – Kaрa – Магнитогорск (Республика Башкортостан).
Реализация этого проекта нацелена на развитие транспортной инфраструктуры как части социально–экономического развития республики, сокращение транспортных потоков между городами Стерлитамак и Магнитогорск; формирование короткой автотранспортной связи металлургического кластера (Магнитогорск) с МТК «Европа – Западный Китай»; обеспечение безопасного пропуска автотранспорта по рассматриваемой автодороге с перспективной интенсивностью движения. Для этого предусматривается строительство участков км 61,55 – обход с. Верхний Авзян автодороги Стерлитамак – Белорецк – Магнитогорск, строительство автомобильной дороги от п. Kaрa до г. Магнитогорска.
Следующий планируемый проект – это мостовой переход через р. Волга в районе п. Подновье (Нижегородская область).
Протяженность мостового перехода составит 4,8 км, из которых 2,4 км – длина русловой части моста. Количество полос – 4, ширина полосы движения – 3,75 м. Реализация проекта предполагается по модели контракта жизненного цикла. Инвестор обеспечивает строительство моста, право собственности на который закрепляется за областью. Инвестор получает право на эксплуатацию моста с взиманием платы за проезд с пользователей в течение 25 лет. Собранные инвестором платежи подлежат передаче области. Нижегородская область в лице назначенной ею компании регулярными платежами за эксплуатационную готовность в течение срока эксплуатации возмещает инвестору затраты на строительство и эксплуатацию.
И, наконец, мостовой переход через р. Чусовая на автодороге Пермь – Березняки (Пермский край).
Проектом предусмотрена реконструкция участка мостового перехода через реку Чусовая автодороги Пермь – Березники, которая включает в себя: строительство нового автодорожного моста через реку Чусовая с подходами к нему; реконструкцию железнодорожных путепроводов на левом берегу реки Чусовая в 360 м от существующего автодорожного моста; ремонт существующего автодорожного моста через реку Чусовая. Общая протяженность мостового переход 3,68 км, из них длина нового моста – 1,5 км.
Проведя мониторинг ситуации по самой возможности реализации проектов на основе ГЧП, специалисты определили основные причины пересмотра условий и прекращения проектов ГЧП. Их достаточно много:
– отсутствие опыта подготовки качественных проектов;
– неэффективное взаимодействие между органами исполнительной власти и частными инвесторами;
– несоответствие многих проектов ГЧП требованиям финансовых институтов;
– неверная оценка платежеспособного спроса (установление неоптимальных тарифов);
– неэффективная информационная политика в области предстоящей реализации проекта ГЧП;
– некачественная подготовка конкурсной документации, выбор неквалифицированного частного инвестора;
– отсутствие конкуренции между потенциальными частными инвесторами в некоторых отраслях экономики;
– нарушение конкурсных процедур.
В силу именно этих причин уже продекларированные проекты были признаны неудачными.
Речь идет, в частности, о строительстве Северного тоннеля в Ростове–на–Дону. 17 февраля 2013 года был объявлен открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения на проектирование, строительство и эксплуатацию Северного тоннеля в Ростове–на–Дону. Длина – 2,5 км, пропускная способность четырехполосного тоннеля – 60 тыс. автомобилей в сутки. На реализацию проекта планировалось потратить 8,5 млрд руб. Сроки реализации проекта: два года – проектирование, четыре года – строительство. Конкурс признан несостоявшимся из–за отсутствия заявок.
 Неудачным признан проект строительства Орловского тоннеля в Санкт–Петербурге. В декабре 2012 года Правительство Российской Федерации исключило из списка проектов, реализуемых за счет господдержки из средств Инвестфонда РФ, Орловский тоннель. Правительство Санкт–Петербурга расторгло концессионное соглашение на проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию Орловского тоннеля с ООО «Невская концессионная компания» по следующим причинам: концессионер не представил документального подтверждения, что были подписаны все документы, касающиеся финансовой стороны сделки; инвестор не начал строительство в заранее оговоренный срок; общая смета проекта превысила заявленную сумму.
Есть проблемы с ремонтом автодорог в Кировской области. Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области в декабре 2012 года заключил с КОГП «Вятские автомобильные дороги» соглашение о ГЧП, предусматривающее проведение ремонта автомобильных дорог в Кировской области на общую сумму более 570 млн руб. В связи с выявленными нарушениями в конкурсной документации и при проведении конкурсных процедур прокуратура Кировской области обратилась с исковым заявлением в Арбитражный суд с требованием признать недействительным данное соглашение. В отношении руководителей Департамента дорожного хозяйства возбуждены административные дела.

Нет предела совершенству

Хотя законодательная база для проектов ГЧП достаточно проработана, но тем не менее она нуждается в постоянной корректировке и актуализации.
Председатель правления ОАО «Федеральный центр проектного финансирования» Александр Баженов, известный теоретик в области государственно–частного проектирования в России, остановился на двух интересных законопроектах, реализация которых позволит упростить и ускорить внедрение объектов на принципах ГЧП.
Так, концессионные соглашения предложено заключать без конкурса. Норма, не предусматривающая проведение конкурсов, может появиться в законе «О концессионных соглашениях»: проект поправок согласован со всеми заинтересованными ведомствами.
Из законопроекта следует, что государство получит возможность не проводить конкурс, если с инициативой заключить соглашение выступит частная сторона. Эта норма вводится для упрощения и оптимизации конкурсных процедур: это облегчит инвесторам участие в конкурсе и сократит сроки заключения соглашения.
Частник должен будет направить предложение в правительство (либо руководству региона, либо муниципалитету – в зависимости от того, в чьей собственности объект соглашения). Если чиновники согласятся, что проект нужен, они должны будут объявить о возможности его исполнения и другими претендентами на контракт, опубликовав в Интернете проект концессионного соглашения и поступившее предложение. Если за 30 дней с момента публикации какая–нибудь еще компания заявит, что готова участвовать в конкурсе, то он будет проведен – по стандартной процедуре. Но если откликов не поступит, соглашение можно будет заключить с компанией, которая выступила инициатором, не проводя конкурс.
Сроки сжатые, но за это время компании должны лишь сообщить об интересе к проекту, а не подавать полноценную заявку на участие в конкурсе.
Естественно, иностранные компании за такой короткий срок не смогут даже заявить о готовности участвовать в конкурсе, им этого не позволят жесткие корпоративные процедуры.
Норма еще требует доработки: необходимо предусмотреть основные требования к предложению частного инвестора на законодательном уровне, но принципиальных возражений нет даже у Государственно–правового управления Администрации Президента РФ. Тем более что опубликованная информация о проекте должна быть достаточно полной, чтобы компании могли принять решение об участии.
Регулирование частной инициативы – теоретически разумная идея, прежде всего это актуально для регионов, участвующих в проектах ГЧП.
В результате поощряется частная инициатива, а заодно сокращаются затраты бюджета на подготовку конкурсной документации, но необходимо обеспечить равный доступ к информации о готовящемся конкурсе.
Отдельные моменты в законопроекте вызывают вопросы, особенно относительно возможных злоупотреблений.
Норма пока чревата злоупотреблениями, считает представитель Центра развития ГЧП Павел Селезнев: например, можно будет в сговоре с частником подготовить концессионное соглашение, опубликовать его на официальном сайте какого–нибудь муниципалитета и в отсутствие интереса других компаний заключить контракт с инициатором.
Но если думать только о возможных злоупотреблениях, то движения вперед не будет, а между тем на Западе в период становления рынка многие концессионные проекты предоставлялись без тендера.
Сейчас в России заключены около 600 концессионных соглашений, самые крупные федеральные концессионные проекты реализует Гос-
компания «Автодор». Только в 2014 году Автодор объявил пять концессионных конкурсов на сумму около 370 млрд руб., среди них две секции Центральной кольцевой автодороги, на которые пойдут средства Фонда национального благосостояния, и очередной участок трассы Москва – Санкт–Петербург.
Новелла не должна коснуться проектов Автодора: подготовка конкурсов уже ведется, говорить о частной инициативе в этом случае нельзя.
Данная инициатива при условии ее доработки и более четкой регламентации, безусловно, повысит уровень деловой активности при реализации проектов на принципах ГЧП, особенно в регионах.
Правительством также одобрен подготовленный Минэкономразвития проект поправок в закон «О концессионных соглашениях». Это позволит заключать значительно больше концессионных соглашений: перечень объектов, которые могут быть переданы в концессию, теперь не ограничен.
Расширена и сфера применения контрактов жизненного цикла (КЖЦ). В стандартной концессии частник возвращает инвестиции за счет платы за пользование объектом, а КЖЦ могут предусматривать платежи государства инвестору за его обслуживание. До сих пор такие контракты можно было использовать только для автодорог. Новый проект позволяет заключать такие соглашения для любых объектов.
Возможность предусмотреть в соглашении плату концедента сделает концессионные проекты привлекательнее, считает Александр Баженов. Риск возврата частных инвестиций минимизируется, а источником платы от государства могут быть будущие налоговые поступления от инвестпроекта.
Как было отмечено, на сегодня заключены 600 концессионных соглашений против 200 в 2012 году, но в масштабах всей экономики этого недостаточно, тем более что реально действующих – на порядок меньше. Для сравнения: в Индии, нашем партнере по БРИКС, по данным Минфина страны, на конец 2012 года уже были осуществлены или находились на стадии реализации 758 проектов общей стоимостью около 70 млрд долл.
Устранение ограничений позволит малому и среднему бизнесу активнее инвестировать в ЖКХ, социальную и транспортную инфраструктуры. Если проект прибыльный, риски минимизированы, а государство готово софинансировать, тогда бизнес заинтересуется такой возможностью. Но пока государственно–частное партнерство на микроуровне скорее исключение для малого и среднего бизнеса: проекты можно пересчитать по пальцам, а в регионах зачастую выглядят как «родственное ГЧП» – контракты распределяются между близкими к руководству региона компаниями. Но с коррупцией и кумовством надо бороться, стереотипы – преодолевать и двигать ГЧП в регионы.

*  *  *
Государственно–частное партнерство является важным элементом при строительстве объектов автодорожной инфраструктуры. Однако для основной части автомобильных дорог и инженерных сооружений общего пользования их перевод в режим платной эксплуатации невозможен или нецелесообразен. Для строительства таких объектов модели ГЧП, адаптированные под бесплатную эксплуатацию, являются альтернативным и эффективным решением.
Создание элементов обустройства автомобильных дорог может быть дополнительным доходом при строительстве автомобильных дорог как в комплексном обустройстве дороги, так и при отдельном самостоятельном проекте ГЧП. Учитывая, что в настоящее время дорожные фонды некоторых субъектов РФ (например, Ленинградской области) могут формироваться за счет денежных взысканий за нарушение законодательства РФ о безопасности дорожного движения, это позволит регионам увеличить финансирование на строительство, реконструкцию и содержание автомобильных дорог регионального значения.
Успешная и эффективная реализация проектов ГЧП зависит от качественной проработки прединвестиционной стадии подготовки проекта, для выполнения работ в рамках которой обычно привлекают профессиональных консультантов. Однако из–за нехватки бюджетного финансирования и в целях экономии бюджетных средств многие органы исполнительной власти выполняют работы на прединвестиционной стадии реализации проекта ГЧП самостоятельно, что как раз и способствует появлению неудачных проектов ГЧП, число которых в отдельных отраслях достигает 30%. А скупой, как известно, платит дважды…

Количество планируемых к реализации и реализуемых проектов ГЧП

в транспортной инфраструктуре

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук

13.11.2014