Правовое поле для реформы

Необходимо создать
совместными усилиями
всех ветвей власти.

В Совете Федерации состоялись парламентские слушания, посвященные актуальным вопросам законодательного сопровождения реформы железнодорожного транспорта.
Участники слушаний рассмотрели вопросы нормативно–правового регулирования грузовых, пассажирских и контрейлерных перевозок, обсудили проблемы реализации проектов по развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта Сибири и Дальнего Востока.
В ходе слушаний отмечалось, что эффективное функционирование железнодорожного транспорта в России играет исключительную роль в создании условий для модернизации, перехода на инновационный путь развития и устойчивого роста национальной экономики. Система железных дорог обеспечивает единство территории страны и определяет интенсивность хозяйственных связей, объемы и направления внешней торговли. От состояния и качества работы железнодорожного транспорта зависят возможности государства в создании условий для выравнивания социально–экономического развития регионов, защиты национального суверенитета и безопасности страны.
Совет Федерации уделяет постоянное внимание различным аспектам транспортной отрасли. Так, после выступления в верхней палате парламента министра транспорта РФ Максима Соколова, посвященного развитию транспортной инфраструктуры как инструмента экономического роста регионов РФ, было принято постановление СФ, в котором, в частности, в сфере железнодорожного транспорта Правительству РФ рекомендовано рассмотреть вопрос о выделении в 2013–2015 годах из федерального бюджета дополнительных субсидий на оказание государственной поддержки пассажирских железнодорожных перевозок в объемах, необходимых для компенсации потерь в доходах организаций железнодорожного транспорта, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования; ускорить внесение в Госдуму проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в РФ» с целью приведения норм данного закона в соответствие с современными условиями функционирования железнодорожного транспорта; подготовить к внесению в Госдуму в 2013 году проекты федеральных законов «О прямых смешанных (комбинированных) перевозках» и «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в РФ», а также разработать нормативные правовые акты, направленные на создание условий для привлечения транзитных грузов на территорию РФ.
Первый заместитель председателя Комитета СФ по экономической политике Валентин Межевич отметил, что структурная реформа железнодорожного транспорта проводится с 2001 года, и к 2010–2011 годам завершены преобразования в ряде сегментов отрасли. Так, разделены функции государственного регулирования и хозяйственной деятельности; созданы условия для привлечения инвестиций и развития конкуренции в сфере оперирования грузовыми вагонами; прекращено перекрестное субсидирование между пассажирскими и грузовыми перевозками; создан механизм государственной поддержки пассажирских перевозок; сформирована система раздельного учета доходов и расходов ОАО «РЖД» по видам деятельности. Тем не менее в отрасли сохранилось еще много вопросов, которые, по мнению сенатора, требуют своего законодательного решения. Это проблемы, связанные с эффективностью использования порожних вагонов, недостаточной пропускной способностью железнодорожных путей, сокращением бюджетного финансирования, сохранением доступности железнодорожного транспорта, обеспечением мобильности населения и т. д.
Директор Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта Министерства транспорта РФ Вячеслав Петренко дал детальный анализ законодательных инициатив, разработанных Минтрансом, внесенных в Правительство РФ и в настоящее время находящихся на разных стадиях согласования.
Он подчеркнул, что на современном этапе основные направления развития железнодорожного транспорта определены принятой в 2011 году Целевой моделью рынка грузовых железнодорожных перевозок до 2015 года. При этом особую актуальность приобретает совершенствование нормативно–правовой базы в области железнодорожного транспорта, регулирующей отношения участников рынка железнодорожных перевозок в части использования инфраструктуры, организации перевозок порожних вагонов, определения правового статуса операторов железнодорожного подвижного состава и основ их взаимодействия с иными участниками перевозочного процесса.
Речь идет прежде всего о проектах федеральных законов, предусматривающих внесение изменений в ряд документов: «О железнодорожном транспорте в РФ», «Устав железнодорожного транспорта РФ», а также о проекте постановления Правительства РФ «Об основах правового регулирования деятельности операторов и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов».
Так, проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в РФ» предлагает установить основы взаимодействия участников перевозочного процесса с учетом современной конфигурации рынка услуг железнодорожного транспорта и установления их статуса. Законопроект содержит основы правового положения операторов железнодорожного подвижного состава, их прав и обязанностей, а также положения о взаимоотношениях между оператором железнодорожного подвижного состава, перевозчиком и владельцем инфраструктуры.
Примечательно, что позиция ОАО «РЖД» по данному законопроекту отрицательная. Документ предусматривает изменение свыше 50% норм действующего Федерального закона «О железнодорожном транспорте в РФ», но, как считают в компании, многие из предложенных изменений являются спорными и не решают актуальных задач, стоящих перед железнодорожной отраслью.
Изменения в данный закон и в «Устав железнодорожного транспорта РФ» предполагают закрепление принципа платности за эксплуатацию инфраструктуры общего пользования вагонами вне процесса перевозки сверх нормативного времени, усиление ответственности пользователей услуг железнодорожного транспорта в целях стимулирования владельцев вагонов обеспечивать более эффективное их использование, исключить непроизводительные простои и т. д.
Проект постановления Правительства РФ «Об основах правового регулирования деятельности операторов и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов» направлен на систематизацию и упорядочение информации о рынке услуг компаний–операторов, обеспечение доступности этой информации для широкого круга потребителей, а также облегчение поиска вагонов для грузоотправителей.
Директор Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта Министерства транспорта РФ сообщил, что Минтранс России завершает работу над проектом указа Президента РФ «Об определении единственных исполнителей работ по организации и осуществлению воинских и специальных железнодорожных перевозок», который создается в интересах Минобороны, МВД России и других федеральных органов исполнительной власти и предлагает такую модель взаимодействия перевозчика и государственных заказчиков, при которой воинские и специальные перевозки организуются и исполняются единственным исполнителем – ОАО «РЖД» в рамках оказания «комплексной транспортной услуги» по принципу «одного окна».
По мнению представителя Минтранса, положительное влияние на развитие рынка операторских услуг должно оказать объединение операторов в единую саморегулируемую организацию: соблюдение операторами единых и обязательных для всех требований к осуществлению ими профессиональной деятельности по оказанию операторских услуг позволит обеспечить формирование условий для добросовестной конкуренции на данном рынке, регулирование и контроль деятельности операторов.
Однако эту точку зрения разделяют не все. Так, по мнению начальника Управления контроля транспорта и связи Федеральной антимонопольной службы Дмитрия Рутенберга, создание СРО операторов железнодорожных перевозок не решит проблему, так как на рынке работают множество участников, которые занимаются разными видами деятельности. Председатель объединяющего 45 компаний НП «Операторов железнодорожного подвижного состава» Ольга Лукьянова также усомнилась в целесообразности создания «монопольной СРО на рынке операторов». «СРО операторов – это не самодостаточный субъект рынка, он находится в тесной связи с грузовладельцами. Как СРО может разрабатывать стандарты, напрямую касающиеся деятельности перевозчика? Мы категорически против, – сказала она. – И готовы обсуждать этот вопрос, если СРО будет выступать в качестве некоего координационного центра».
По словам Ольги Лукьяновой, представители НП «Операторов железнодорожного подвижного состава» готовы войти в состав рабочей группы по обсуждению проекта «Единого сетевого технологического процесса» (ЕСТП), определяющего организацию перевозочного процесса в условиях множественности операторов подвижного состава. Проект ЕСТП закладывает новые технологические принципы организации и управления перевозочным процессом на основе системного взаимодействия всех участников рынка – ОАО «РЖД», грузоотправителей, операторов и собственников подвижного состава, грузополучателей, владельцев путей необщего пользования.
Минтранс России разработал проект федерального закона «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в РФ и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ», который проходит процедуру согласования. Основная идея закона заключается в формировании новой модели организации обслуживания населения железнодорожным транспортом на принципах государственного заказа, когда государство заключает договор на организацию транспортного обслуживания населения на определенных условиях и оплачивает перевозчику эти услуги. В итоге будет построена новая модель организации пригородных перевозок, которая на основе госзаказа позволит обеспечить возмещение экономически обоснованных затрат перевозчиков, повысить мобильность населения и качество транспортного обслуживания. Ожидается, что законопроект, учитывающий предложения ОАО «РЖД», будет внесен в Госдуму в I квартале 2013 года.
Вячеслав Петренко отметил работу Минтранса России по созданию нормативно–правовой базы в рамках реализации Соглашения о регулировании доступа к услугам железнодорожного транспорта, включая основы тарифной политики от 9 декабря 2010 года. Это соглашение направлено на создание условий работы железнодорожного транспорта в рамках Единого экономического пространства (ЕЭП) Республики Беларусь, Республики Казахстан и РФ с учетом отраслевой специфики и обеспечения баланса интересов субъектов естественных монополий в сфере железнодорожного транспорта и пользователей услуг независимо от государства происхождения. Начиная с 1 января 2015 года все три страны должны обеспечить равный доступ к инфраструктуре для перевозчиков государств ЕЭП.
По данным Счетной палаты РФ, за годы структурной реформы на железнодорожном транспорте основные нормативные правовые акты в сфере железнодорожных транспортных услуг не учитывали изменений, произошедших в результате перехода от модели государственной монополии к модели рыночных отношений, и были утверждены приказами Министерства путей сообщения РФ в 2003 году, то есть до создания ОАО «РЖД», в условиях, когда все имущество российских железных дорог являлось федеральной собственностью, а весь парк вагонов был инвентарным.
Эту точку зрения разделяет и ФАС России, по оценкам которой, «мероприятия и результаты реформирования отрасли оказались недостаточными для того, чтобы в короткие сроки создать эффективные источники развития».
На фоне существенной господдержки ОАО «РЖД» на железных дорогах количество просроченных капитальным ремонтом путей составляло на конец 2010 года более 20 тыс. км, или 20% общей протяженности железнодорожных линий. Свыше 50% контактной сети на электрифицированных линиях с высокой интенсивностью перевозок эксплуатируется с превышением нормативного срока службы. Доля стрелочных переводов за пределом нормативного срока службы превышает 20%. В локомотивном хозяйстве 13% электровозов, 20% магистральных тепловозов и 30% маневровых тепловозов выработали свой срок службы.
Следствием отсутствия необходимых нормативных документов, определяющих правила управления приватным вагонным парком в новых условиях, стало замедление оборота грузовых вагонов и увеличение доли порожнего пробега, а также невыполнение графиков движения поездов. Порожний пробег грузовых вагонов в 2010 году по сравнению с 2009 годом увеличился на 4,2%. В июле 2011 года выполнение графика движения грузовых поездов по проследованию составило на Московской железной дороге 8,2%, на Свердловской железной дороге – 8,2%, на Дальневосточной железной дороге – 9,7%.
Как считает ФАС, рынок грузовых перевозок железнодорожным транспортом общего пользования остается монопольным. В 2012 году на рынке грузовых перевозок конкурентные отношения сложились в части предоставления различным хозяйствующим субъектам подвижного состава под перевозку грузов железнодорожным транспортом. У ОАО «РЖД» и его дочерних компаний сохраняется монопольное положение на потенциально конкурентных рынках, смежных с рынком железнодорожных перевозок.
В сфере пассажирских перевозок в пригородном сообщении созданы 26 пригородных пассажирских компаний. На рынке пассажирских перевозок железнодорожным транспортом отсутствует внутривидовая конкуренция. В пригородном сообщении наблюдается снижение доступности данных перевозок. ФАС выделяет в этом секторе ряд проблем:
– отсутствие надлежащего контроля со стороны ФТС России за установлением органами регулирования субъектов РФ тарифов для субъекта естественной монополии (по оценкам ФАС, тариф на проезд пассажира железнодорожным транспортом в пригородном сообщении состоит на 80% из затрат ОАО «РЖД», в том числе на инфраструктуру, и на 20% из затрат пригородных пассажирских компаний, поэтому регулирование тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении должно осуществляться на федеральном уровне);
– рост стоимости арендных ставок и цен на ремонт подвижного состава, предоставляемого ОАО «РЖД» пригородным пассажирским компаниям, стоимость данных услуг не регулируются государством; необоснованное изменение графика движения и составности пригородных поездов по инициативе перевозчика, когда пригородные поезда социального значения (тариф установлен субъектом, вместимость – свыше 1000 человек в 10 вагонах) заменяются на электропоезда повышенной комфортности (стоимость проезда в 2 раза выше, вместимость в 1,5 раза ниже) в утренний час пик.
– снижение доступности перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования дальнего следования в плацкартных и общих вагонах. Действующее законодательство не регламентирует порядок формирования пассажирских поездов дальнего следования в части соотношения количества плацкартных, купейных и СВ. Происходит все большее замещение плацкартных вагонов купейными, сокращаются субсидии на плацкартные вагоны, что также приводит к сокращению их количества. Железнодорожные тарифы на перевозку в дальнем следовании в плацкартных вагонах не учитывают платежеспособный спрос населения.
Федеральной службой по тарифам (ФСТ) утвержден рост стоимости проезда в плацкарте в 2013 году на уровне 20%. Причина – значительное сокращение размера госсубсидий, выделяемых для компенсации убытков Федеральной пассажирской компании (осуществляет железнодорожные перевозки в дальнем следовании). В 2013 году на эти цели планируется направить 14,8 млрд руб. вместо необходимых 36 млрд руб.
Дмитрий Рутенберг сообщил, что в ФАС России поступают многочисленные обращения от предприятий и организаций малого и среднего бизнеса, граждан РФ, связанные с прекращением оформления и отправки грузов, а также домашних вещей среднетоннажными универсальными контейнерами (СТК) железнодорожным транспортом общего пользования, в том числе по направлениям с/на Дальний Восток – Центральная Россия. Вместо этого ОАО «РЖД» предлагает грузоотправителям сборные отправки в крытых вагонах либо крупнотоннажные контейнеры, в том числе сборными отправками. Вряд ли эта проблема будет решена в ближайшее время, так как износ парка СТК составляет свыше 90%, поэтому практически все контейнеры будут списаны, а производство среднетоннажных контейнеров на территории РФ, стран СНГ и Китая отсутствует.
Участники слушаний считают, что особое внимание следует уделить организации контрейлерных перевозок на железных дорогах России. Расчеты показывают, что окупаемость и прибыльность контрейлерного бизнеса возможна только при условии инвестиционной поддержки государства, предполагающей строительство обслуживающих терминалов, развитие путевого хозяйства, организацию серийного производства подвижного состава. В 2011 –2012 годах ОАО «РЖД» приступило к системной работе по контрейлерной тематике, разработало Концепцию организации контрейлерных перевозок на пространстве 1520.
Реализация проекта идет по двум направлениям:
– определение характеристик подвижного состава и грузового обустройства контрейлерных маршрутов;
– корректировка нормативно–правовой базы, регулирующей контрейлерные перевозки.
Конечная цель – обеспечение допустимой скорости движения 120 км/ч и осуществление загрузки/разгрузки контрейлерного поезда на терминале в течение 40 минут. В настоящее время ОАО «РЖД» работает над созданием универсального вагона–платформы для контрейлерных и контейнерных перевозок, первый опытный образец планируется выпустить в I квартале 2013 года. Кроме того, разработана Концепция создания терминально–логистических центров (ТЛЦ), которая предусматривает интеграцию контрейлерного терминала в технологический комплекс типового ТЛЦ с центром таможенного оформления грузов (ЦТО).
В сфере законодательства необходимо внести изменения в международные соглашения и нормативные документы, юридически закрепить термин «контрейлер», внести изменения во внутриотраслевую нормативную базу. Организация регулярного контрейлерного сообщения на пространстве 1520 может быть реализована на принципах государственно–частного партнерства. Частный бизнес в сфере грузоперевозок готов участвовать в контрейлерных перевозках при условии создания государством соответствующей нормативной и правовой базы, клиентоориентированной тарифной политики.
Участники слушаний отметили, что состояние железнодорожной инфраструктуры Восточной Сибири и Дальнего Востока не отвечает потребностям роста рынка грузовых перевозок в РФ. Общая потребность инвестиций на реализацию мероприятий по развитию и обновлению инфраструктуры Восточного полигона до 2020 года оценивается в 1,1 трлн рублей. Для реализации первоочередных мероприятий необходимо решение о выделении государством дополнительных средств на 2013–2014 годы в размере 50 млрд рублей на финансирование таких приоритетных проектов, как:
– развитие железнодорожной инфраструктуры восточной части БАМа (39,8 млрд рублей);
– развитие участка Чита – Архара в части усиления устройства энергоснабжения и удлинения станционных путей (3,5 млрд рублей);
– развитие участка Барановский – Хасан (6,6 млрд рублей).

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

27.12.2012