Фундамент развития

Обновленная
Транспортная стратегия
позволит не заглядывать в будущее,
а строить его.

В декабре позапрошлого года министр транспорта РФ Максим Соколов представил проект обновленной Транспортной стратегии Российской Федерации. Этот факт широко освещался в средствах массовой информации. Но почему–то мало кто обратил внимание на важную дату – 11 июня 2014 года. Именно тогда распоряжением Правительства РФ этот основной документ государственно–стратегического планирования, определяющий развитие всего транспортного комплекса, получил путевку в жизнь.
Сегодня мы беседуем с одним из главных разработчиков стратегии, директором ФГУП «Научный центр по комплексным транспортным проблемам Министерства транспорта РФ», доктором технических наук Олегом Евсеевым.
– Олег Владимирович, стратегия – красивое емкое слово. Но до 2008 года отрасль как–то обходилась без масштабного документа… Однако такой документ необходим.
– Стратегия направлена на преодоление проблем, которые накопились в транспортном комплексе. В частности, по густоте транспортной сети Россия уступает многим развитым и даже развивающимся странам. У нас очень низкая мобильность населения. Мы далеко не лидеры по коэффициенту гуманитарности транспортной системы (отношение пассажирооборота к грузообороту). Средняя коммерческая скорость товародвижения (км/сутки) значительно ниже, чем в развитых странах. Недостаточно у нас реализован и транзитный потенциал. Сохраняется низкий уровень безопасности на транспорте и высокий уровень негативного воздействия транспорта на окружающую среду.
Стратегия крайне важна, чтобы не действовать вслепую, на ощупь. Она важна не только для отрасли, но и для государства в целом. Из подобных отраслевых разработок складывается программа развития экономики и промышленности страны.
– Интересно, что испытывает человек, способный заглянуть более чем на 15 лет вперед?
– Специалисты нашего профиля вовсе не оракулы. Мы всего лишь строим прогнозы на основе научных фактов, предполагаемых событий, способствующих либо препятствующих достижению желаемых результатов. К тому же в работе по обновлению стратегии мы опирались на серьезную базу предыдущего документа с одноименным названием, индикаторы которого во многом определили развитие конкурентных качественных транспортных услуг. Сопоставление реальных и расчетных данных позволило четче определить болевые точки и точнее скорректировать перспективные цели.
– Но обновлять можно до бесконечности…
– Необходимость подготовки новой редакции стратегии была обусловлена уточнением задач и условий развития национальной транспортной системы в соответствии с актуальными социально–экономическими и социально–политическими сценариями развития России. За время, прошедшее с момента принятия предыдущей редакции, изменились параметры конъюнктуры рынка, обострились некоторые из накопленных проблем, возникли дополнительные ограничения в реализации ряда мероприятий, в особенности связанные с лимитами финансирования, и вместе с тем появились новые актуальные задачи развития транспортной системы.
В связи с этим в 2012 году было принято решение об актуализации Транспортной стратегии. Головным исполнителем работы стал наш ФГУП, который разрабатывал и предыдущую версию стратегии, принятую в 2008 году. Для формирования и обсуждения проекта обновленной стратегии была создана межведомственная рабочая группа, в которую вошли эксперты по всем видам транспорта и транспортной деятельности, представители научно–исследовательских и проектных организаций отрасли, транспортных союзов, общественных организаций, транспортных ассоциаций, члены Госдумы РФ.
После подготовки проекта обновленного варианта стратегии и его согласования с органами исполнительной власти он был рассмотрен и одобрен на заседании Правительства РФ в августе 2013 года. Одновременно было дано распоряжение привести оценки ресурсного обеспечения стратегии в соответствие с проектом закона о федеральном бюджете.
– То есть следовало желания совместить с возможностями.
– Первая версия обновленной стратегии актуализировалась достаточно долго, в течение двух лет. В обсуждении ее параметров участвовали более 120 экспертов. Затем проходил сложный этап согласования с федеральными органами исполнительной власти. Учитывались все замечания. К сожалению, все пожелания, естественно, не могли быть учтены в связи с ограниченными госсредствами. В увязке конечного варианта документа с федеральным бюджетом и кроется основная причина продолжительности согласований. Некоторые проекты сдвигались на более поздние сроки, часть из них была видоизменена. Соответственно, менялся ряд приоритетов и задач. Однако в результате сведения стратегии с бюджетными возможностями бюджет окончательного проекта в базовом варианте, в отличие от изначально представленного, был даже немного увеличен. Но в инновационном – несколько снижен. То есть разница между базовым и инновационным вариантами была немного сжата. В этом аспекте и были пересчитаны целевые индикаторы стратегии.
– Наверное, не все было так просто?
– Разумеется. Разработка обновленной транспортной стратегии основана на диагностике проблем развития транспортной системы, прогнозе роста спроса на грузовые и пассажирские перевозки в соответствии с текущей ситуацией и сценариями социально–экономического развития страны, анализе ожиданий населения и бизнеса в отношении развития транспорта, оценке роли российской транспортной системы в мировом сообществе, прогнозе последствий вхождения в ВТО и создания Единого экономического пространства Беларуси, Казахстана и России, а также на определении перспектив и возможностей инновационного развития транспортного комплекса, результатах анализа использования механизмов ГЧП в реализации крупных инфраструктурных проектов.
Содержание стратегии приведено в соответствие с Федеральным законом «О государственном стратегическом планировании». При ее актуализации цели остались практически неизменными. Вместе с тем была уточнена система целевых индикаторов, задач и мер, направленных на реализацию целей. Достижимость целей оценена в зависимости от объемов доступного ресурсного обеспечения по сценариям развития. Для каждого сценария рассчитаны целевые индикаторы по периодам реализации стратегии.
– Насколько разнятся сценарии?
– Ряд принципиальных характеристик является общим для обоих вариантов. И в том (консервативном, энерго–сырьевом) и в другом (инновационном) сценариях транспорт будет развиваться опережающими темпами, он должен выступать активным фактором экономического роста и повышения конкурентоспособности национальной экономики. При любом сценарном варианте транспорт призван удовлетворить спрос на грузовые перевозки, обусловленный динамикой развития основных грузообразующих отраслей экономики и перспективной структурой распределения продукции между экспортом и внутренним спросом. Необходимо предотвратить угрозы сверхнормативного износа и деградации объектов транспортной инфраструктуры. Развитие транспорт-
но–логистических услуг и повышение уровня информатизации транспортного комплекса должны соответствовать условиям открытости национального транспортного рынка, диктуемым членством России в ВТО и развитием Единого экономического пространства. Повышение конкурентоспособности российских транспортных предприятий и систем должно быть связано с развитием высокоэффективных транспортных технологий с акцентом на создание новых высокопроизводительных рабочих мест на транспорте.
Поддержание стабильного функционирования крупнейших городов и городских агломераций потребует опережающего – по отношению к росту парка частных автомобилей – развития систем массового общественного транспорта. К 2030 году мобильность населения должна достичь 15,5 тыс. пасс.–км на душу населения, что позволит приблизиться к показателям развитых стран.
– Будет ли это возможно при консервативном развитии?
– Консервативный сценарий предполагает перечень приоритетных направлений развития, ориентированных на решение первоочередных проблем в условиях жестких бюджетных ограничений. Прежде всего, это транспортное обеспечение добывающих отраслей, включая экспорт энергетических и прочих сырьевых ресурсов, а также освоение новых месторождений полезных ископаемых, реализация транзитного потенциала России и развитие экспорта транспортных услуг.
Предусматривается развитие транспортной инфраструктуры для диверсификации направлений экспортных поставок российских углеводородов, в том числе в Китай, обеспечение увеличивающихся внутренних перевозок угля в связи с развитием генерирующих мощностей и металлургических производств, а также перево-
зок продуктов переработки топлива и сырья. Ключевую роль в рамках данного сценария играет железнодорожный транспорт, который должен обеспечить беспрепятственный рост перевозок сырья к основным центрам потребления, включая перевозки на экспорт. Важное значение будет иметь модернизация портовой инфраструктуры с созданием так называемых эшелонированных портов роттердамского типа, интегрирующих в себя удаленные железнодорожные узлы и транспортно–логистические комплексы. Дополнительный импульс получит развитие транспорта в арктической зоне, севернее 60–й параллели.
Решение транспортных проблем крупных городов и городских агломераций будет обеспечено за счет развития инфраструктуры рельсовых видов транспорта и сети автомобильных дорог, связывающих жилые районы в мегаполисах и пригородные зоны с местами приложения труда.
В то же время выбор энерго–сырьевого сценария будет иметь ряд негативных последствий для перспективного социально–экономического развития страны. Прежде всего, будет отложено на долгосрочную перспективу – до 2030 года – решение многих актуальных задач модернизации транспортной системы. Развитие сети автомобильных дорог будет идти невысокими темпами и в ограниченном географическом ареале, усугубится дисбаланс между потенциалом дорожной сети и ростом автомобильного парка. Сохранится моноцентрическая радиально–линейная модель пространственного развития транспортной сети. Будет ограничено формирование автономной инфраструктуры скоростного и высокоскоростного пассажирского сообщения. Сохранятся сложившийся структурный дисбаланс экспортных и импортных грузопотоков и, соответственно, низкие показатели использования подвижного состава. Будет наблюдаться значительная дифференциация мобильности населения в различных регионах и социальных группах.
– Нетрудно предположить, что при альтернативном варианте развития негативных последствий не ожидается.
– Инновационный сценарий предполагает ускоренное, сбалансированное развитие транспортного комплекса страны. Предусматривается более энергичное продвижение по направлениям, предусмотренным в энерго–сырьевом сценарии, а также формирование транспортных предпосылок для развития инновационной составляющей экономики, роста ее конкурентоспособности, повышения качества жизни населения, перехода к полицентрической модели пространственного развития России.
Отличительными особенностями развития транспортной системы по инновационному варианту станут значительное увеличение экспортных перевозок товаров высокой степени переработки, прежде всего продукции высокотехнологичных секторов экономики, существенное совершенствование транспортно–логистической инфраструктуры и развитие высокоэффективных систем организации товародвижения. Серьезное развитие получат скоростные и высокоскоростные перевозки грузов и пассажиров. Возрастет объем перевозок пассажиров транспортом общего пользования, ускоренное развитие получат транспортные системы крупных городских агломераций, а усиление требований к экологичности и энергоэффективности развития транспорта положительно скажется на изменении структуры потребления топливно–энергетических ресурсов.
– Полагаю, выбор сценария зависит от бюджета.
– Инновационный сценарий характеризуется значительным повышением расходов на развитие транспортной инфраструктуры по сравнению с энерго–сырьевым сценарием – до 27%. Это потребует более сложной модели управления развитием транспорта как для государства, так и для бизнеса. Новая модель управления должна обеспечить инвестирование в высокотехнологичные проекты с параметрами, далеко выходящими за сложившиеся на рынке среднесрочные пределы окупаемости. Потребуются жесткие государственные гарантии, опережающее государственное финансирование проектов, эффективные механизмы координации усилий государства и бизнеса, более широкое применение механизмов государственно–частного партнерства, а также привлечение конкурентоспособных по мировым критериям профессиональных кадров, как на уровне корпораций, так и государственного управления.
Реализация инновационного сценария позволит преодолеть инфраструктурные ограничения экономического роста, обеспечить сбалансированное развитие транспортной системы страны и удовлетворить возрастающий спрос на транспортные услуги, повысить их доступность, качество и безопасность при одновременном ограничении негативного воздействия транспорта на окружающую среду. В соответствии с долгосрочными приоритетами транспортной политики развитие транспортной системы в инновационном варианте станет стимулом инновационного развития страны, модернизации экономики и общественных отношений. В связи с этим сопоставление сценарных вариантов позволяет сделать вывод, что инновационный вариант должен выступать в качестве целевого для долгосрочной государственной транспортной политики.
– Вы упомянули о корректировке изначально представленного варианта стратегии. Какими видятся окончательные отраслевые цели?
– Главная задача – обеспечить сбалансированность развития видов транспорта и устранить критические узкие места транспортной сети. Показатель сбалансированности будет оцениваться через достижение целевых индикаторов снижения доли протяженности участков сети, обслуживающих движение в режиме перегрузки, на всех видах транспорта. Это предусматривает, с одной стороны, реконструкцию участков транспортной сети и развитие транспортных узлов для увеличения резервов пропускной способности, а с другой – создание новых транспортных связей. Новой инициативой в этом направлении является совершенствование топологии транспортной сети – повышение ее связности и переход в перспективе к сетевой структуре с большим количеством альтернативных связей, обладающей необходимыми резервами пропускной способности. Обеспечение устойчивости функционирования транспортной системы тесно связано с разделением инфраструктуры грузовых и пассажирских перевозок. Этот принцип вводится в качестве новой инициативы как на федеральном, так и на региональном, а также на муниципальном уровне. Предусматривается стратификация транспортной сети – разделение движения по видам и скоростным параметрам.
Новой задачей является сбалансированное развитие транспортных систем городских агломераций – муниципальной, региональной и федеральной транспортной инфраструктуры, что отсутствовало в предыдущих стратегических документах федерального уровня.
На первом этапе реализации Транспортной стратегии в рамках цели по формированию единого транспортного пространства России предусматриваются строительство и реконструкция основных направлений автомобильных и железнодорожных сообщений, строительство скоростных и высокоскоростных железных дорог, развитие инфраструктуры морских и речных портов, внутренних водных путей, аэропортов и аэронавигационной системы, ликвидация наиболее существенных разрывов и узких мест транспортной сети, в том числе в азиатской части России. Будет обеспечено развитие транспортных подходов к пограничным пунктам пропуска и крупным транспортным узлам, их комплексное развитие на основных направлениях перевозок, созданы инфраструктурные условия для развития потенциальных точек экономического роста, включая комплексное освоение новых территорий и разработку месторождений полезных ископаемых, прежде всего в Сибири и на Дальнем Востоке.
На последующем этапе в рамках данной цели будет обеспечен переход к формированию единого транспортного пространства страны. Пропускная способность и скоростные параметры транспортной инфраструктуры будут подняты до уровня лучших мировых достижений, увеличена доля высокоскоростных путей сообщения. В ходе развития транспортной системы будут освоены инновационные технологии строительства, реконструкции и содержания инфраструктуры. До 2030 года будет построено более 3500 км новых железнодорожных линий общего пользования, построено и реконструировано 62 тыс. км участков федеральных автодорог и почти 164 тыс. км – региональных дорог, мощность морских портов возрастет более чем в два раза, будут реконструированы 173 взлетно–посадочные полосы в аэропортах.
– А что с нашей пресловутой неспешностью в области доставки грузов?
– Обеспечение доступности и качества транспортно–логистических услуг в области грузовых перевозок направлено на удовлетворение потребностей бизнеса в высококачественном транспортном обслуживании. Основными целевыми индикаторами здесь являются коммерческая скорость товаро-движения на видах транспорта и предсказуемость работы транспортных систем по времени поставки товаров. Вторая из этих составляющих – предсказуемость – очень важна и в качестве целевого ориентира введена впервые. В частности, из–за низких показателей по этому параметру российская транспортная система проигрывает иностранным конкурентам и теряет часть транзитных потоков.
В ходе реализации предусмотренных мер средняя коммерческая скорость доставки товаров железнодорожным транспортом должна возрасти на 25%, автомобильным транспортом – в два раза, внутренним водным – на 58%. Средняя коммерческая скорость доставки контейнеров увеличится до 800 км в сутки.
Новой ключевой задачей является развитие перевозок внутренним водным транспортом и технологий, обеспечивающих переключение на него грузопотоков в период навигации. В связи с этим ожидается рост грузооборота внутреннего водного транспорта на 92%.
– Одна из целевых установок стратегии – обеспечение доступности и качества транспортных услуг в соответствии с социальными стандартами…
– Новым целевым индикатором стратегии по данной цели является индекс гуманитарности транспортной системы, вычисляемый как отношение пассажирооборота к грузообороту. В настоящее время по этому показателю Россия значительно отстает от развитых стран, но к 2030 году приблизится к ним.
Повышение авиационной подвижности населения будет сочетаться с увеличением доли пассажиров, перевезенных из аэропортов России в другие города, за исключением Московского узла. Это будет означать увеличение к 2020 году доли прямых авиаперевозок между городами России, а также с другими странами, минуя Москву (до 32%, а к 2030 году – до 37%). Не менее важное социально–экономическое значение для ряда регионов будет иметь развитие региональных авиаперевозок. Авиационная подвижность населения должна возрасти почти в три раза.
До 2030 года будет введено в эксплуатацию более 6,9 тыс. км скоростных железнодорожных линий, предусматривается строительство более 4,2 тыс. км высокоскоростных линий.
Предусматривается расширение радиуса эффективной агломерационной транспортной доступности вокруг крупных городов. Среднесуточная маятниковая миграция населения здесь будет уменьшена на 5–6%. Приоритет будет отдан развитию общественного транспорта, преимущественно рельсового.
– Какие важные моменты вы бы еще отметили?
– Здесь важно все. Разве второстепенна такая задача, как интеграция страны в мировое транспортное пространство. Нам предстоит создание конкурентных транспортных коридоров. За счет повышения коммерческой скорости, надежности, безопасности и оптимизации транспортных издержек на этих участках будет обеспечено увеличение экспорта транспортных услуг.
Не менее актуальна цель – повышение безопасности транспортной системы. В данном контексте поставлена целевая задача снижения транспортных рисков, уровень которых должен сократиться на 63% к 2030 году. В этом же приоритетном ряду стоит экологическая задача.
Снижение негативного воздействия транспорта на окружающую среду предполагает радикальный перелом: существенное уменьшение выбросов CO2 – до 85% от уровня 2007 года. Это станет возможным за счет увеличения доли альтернативных, более экологичных и экономичных, видов топлива и расширения использования гибридных двигателей.
– Стратегия утверждена. Но жизнь не стоит на месте. Поделитесь планами на перспективу.
– Работы в рамках стратегии хватит нам надолго. Одной из важнейших системных задач стратегии является построение транспортно–экономического баланса страны и создание на его основе новой комплексной системы транспортного планирования сбалансированного развития транспортной инфраструктуры. Это новая задача, которой мы планируем заняться. Будет обеспечена сбалансированность развития видов транспорта с применением моделирования, прогнозирования и расчетов, сфокусированных на более точном принятии решения. Предусматривается разработка отраслевого социального стандарта авиатранспортной доступности, а также стандартов и методов контроля качества авиатранспортной и аэропортовой деятельности. Планируется сдерживание роста аэропортовых сборов и ставок на наземное обслуживание авиакомпаний за счет развития конкуренции.
Стратегия должна быть увязана и с соответствующими разработками региональных администраций. Мы разработали методические рекомендации по формированию региональных транспортных стратегий и разослали их во все субъекты Российской Федерации. Это некое руководство, которое облегчит задачу по планированию развития транспортной инфраструктуры регионов и позволит достичь высокой степени интеграции в управлении транспортной политикой в фокусе основных задач ее развития, определенных основным стратегическим документом. Конечно, это займет определенное время, но при успешном решении этого вопроса мы рассчитываем на реальный синергетический эффект.

11.09.2014