В центре внимания – дорожные фонды

Экспертный совет Комитета Государственной думы РФ
по транспорту провел заседание секции дорожного хозяйства.

Экспертный совет Комитета Государственной думы Российской Федерации по транспорту провел заседание секции дорожного хозяйства.
Участники мероприятия всесторонне обсудили проблемы создания и функционирования муниципальных дорожных фондов и выступили с законодательными инициативами, направленными на повышение эффективности использования фондов.
По состоянию на 1 января 2013 года в РФ насчитывается почти 22 тыс. 800 муниципальных образований, из которых львиная доля (82%) приходится на сельские поселения.
С 1 января 2014 года представительные органы муниципальных образований обязаны создать муниципальные дорожные фонды в соответствии с ФЗ № 244 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В свое время ликвидация дорожных фондов привела к катастрофическому недофинансированию дорожного хозяйства. Если в 2000 году на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования государством выделялись бюджетные средства в размере 2,9% ВВП, то в 2005 году – всего 1,1% ВВП. В 2009 году было выделено 328 млрд рублей, а в 2010 году расходы федерального бюджета на эти цели сократились до 274 млрд рублей.
Положение стало исправляться с принятием ФЗ № 68 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который установил правовые основы формирования и функционирования в РФ системы дорожных фондов на трех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном, а также порядок их формирования в составе соответствующих бюджетов и расходования средств.
В отличие от Федерального дорожного фонда и дорожных фондов субъектов РФ создание муниципальных дорожных фондов согласно этому закону не было обязательным. Они могли создаваться только в случае принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования. Однако принципы формирования муниципальных дорожных фондов и финансового обеспечения дорожной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения, не были определены, как не была предусмотрена и возможность закрепления за местными бюджетами дополнительных источников доходов, которые муниципалитеты могли бы направлять на финансирование своей дорожной деятельности.
Неудивительно, что подавляющее большинство муниципальных образований не располагают достаточными собственными финансовыми ресурсами для формирования полноценных муниципальных дорожных фондов. Результат: около 40 тыс. населенных пунктов в стране не имеют круглогодичной связи с дорожной сетью автомобильных дорог общего пользования, более половины автомобильных дорог местного значения не имеют твердого покрытия. В целом по сравнению с 2002 годом объем дорожных работ в муниципальных образованиях сократился в несколько раз.
В этой ситуации у субъектов РФ не было стимулов выделять какие–либо средства из региональных бюджетов местным бюджетам на софинансирование расходов по строительству, содержанию и развитию дорог местного значения, а также осуществлять финансирование дорожной деятельности органов местного самоуправления за счет средств дорожных фондов субъектов РФ.
Вместе с тем, ФЗ № 68 предусматривал в 2012 и 2013 годах предоставление местным бюджетам субсидий из средств региональных дорожных фондов.
С принятием ФЗ № 361 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Бюджетный кодекс РФ были внесены нормы, предусматривающие бюджетные кредиты и субсидии из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов.
Кроме этого, не менее 5% от общего объема бюджетных ассигнований дорожных фондов субъектов РФ должны направляться на предоставление субсидий местным бюджетам на проектирование и строительство (реконструкцию) автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием до сельских населенных пунктов, не имеющих круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог общего пользования.
Важно и то, что этот закон уточнил само понятие «дорожный фонд», под которым понимается финансирование дорожной деятельности в отношении не только автомобильных дорог общего пользования, но и капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов в населенных пунктах и проездов к ним.
ФЗ № 244 обязывает органы государственной власти субъектов РФ с 1 января 2014 года устанавливать дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты в сумме не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от акцизов на топливо. Эти отчисления заменят собой субсидии, выделяемые из дорожных фондов субъектов РФ. Размеры указанных дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты будут устанавливаться исходя из протяженности автомобильных дорог местного значения, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований. По экспертным оценкам, эти меры позволят увеличить налоговые доходы муниципалитетов для формирования муниципальных дорожных фондов на 41,9 млрд рублей.
Однако проблема заключается в том, что в большинстве субъектов РФ не завершено оформление прав собственности на автомобильные дороги местного значения. К тому же нет достоверных статистических данных о протяженности муниципальных дорог. По мнению экспертов, муниципалитеты не смогут завершить эту работу до 1 января 2014 года, у них просто нет на это средств. Поскольку большая доля дорог местного значения не оформлена в собственность, следовательно, деньги получат только те муниципалитеты, которые завершили оформление прав собственности на автомобильные дороги местного значения. Поэтому эксперты предложили, чтобы какой–то процент от средств дорожных фондов (муниципальных или региональных) направлялся на оформление прав собственности на автомобильные муниципальные дороги либо применялась упрощенная процедура их постановки на баланс с использованием аэрофотосъемки.
В связи с необходимостью перечисления не менее 10% акцизов в муниципальные дорожные фонды у региональных дорожников возникает много вопросов. Если с федеральными дорогами все ясно – с 2014 года они будут финансироваться по нормативу, то вопрос с обеспечением региональных дорог остается открытым.
По данным РАДОРа, кроме финансирования работ непосредственно на региональной сети, из региональных дорожных фондов 18 млрд рублей пойдут на строительство и реконструкцию подъездов к сельским населенным пунктам, еще 18 млрд рублей – на работы по капитальному ремонту и ремонту дворовых территорий, почти 38 млрд рублей будут направлены на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования на местной сети, также на муниципальный уровень передаются субсидии в размере 31 млрд рублей. Таким образом, почти 96 млрд рублей уходят из региональных фондов на деятельность, не связанную с региональными дорогами. На региональные дороги остается лишь три четверти от объема дорожных фондов. При этом обеспеченность финансовыми ресурсами региональных дорожников в 2013 году по содержанию автомобильных дорог составила 33%, по ремонту – 32%, по капитальному ремонту – 3%. В целом из 1 трлн 300 тыс. рублей, необходимых на содержание, капитальный ремонт и ремонт региональных автомобильных дорог, выделяется чуть менее 200 млрд рублей, то есть обеспеченность составляет не более 15%. И в этих условиях региональные дорожные фонды вынуждены часть средств направлять на формирование муниципальных дорожных фондов.
«Сегодня на содержание региональной сети дорог протяженностью 500 тыс. км направляется чуть больше 101 млрд рублей, – говорит гендиректор РАДОРа Игорь Старыгин. – Из региональных дорожных фондов 10% акцизов мы должны передать на муниципальный уровень, что составит порядка 32 млрд рублей. Много это или мало? Учитывая, что в ведении муниципальных образований в РФ находится 710 тыс. км муниципальных дорог, то на 1 км муниципальных дорог придется 45 тыс. рублей. Для сравнения: уровень обеспеченности 1 км региональной сети составляет порядка 200 тыс. рублей. То есть это практически четвертая часть. Это не такие уж и маленькие деньги, они могут стать серьезным подспорьем для руководителей местного самоуправления в части поддержания своей инфраструктуры в нормальном состоянии».
Начальник отдела организации подготовки дорожных программ и обоснования инвестиций Федерального дорожного агентства Александр Савичев обратил внимание на то, что зачастую многие субъекты РФ грешат тем, что направляют средства, собранные за счет транспортного налога и акцизов на топливо, на решение других задач и тем самым недофинансируют дорожную деятельность. «Данное обстоятельство напрямую влияет на выполнение бюджетного законодательства, которое выделяет субсидии муниципальным образованиям на приведение в порядок дорог внутри сельских населенных пунктов, ремонт и капремонт дворовых территорий и т. д. Вопросы создания муниципальных дорожных фондов нужно жестко увязать с четким выполнением бюджетного законодательства и 100%–ным наполнением региональных дорожных фондов средствами, поступающими от транспортного налога и акцизов на топливо», – сказал Александр Савичев.
Присоединившиеся к дискуссии директор ГКУ Кемеровской области «Дирекция автомобильных дорог Кузбасса» Олег Шурыгин и директор ОГКУ «Управление автомобильных дорог Томской области» Александр Кадесников считают, что дорожные фонды должны быть внебюджетными.
«Для обывателя нет разницы, по какой дороге он едет, для него самое главное, чтобы была транспортная доступность. Ряд регионов не отдают финансы в полном объеме в дорожные фонды. Поэтому фонды должны быть внебюджетными, тогда у высшей исполнительной власти не будет соблазна направлять эти средства на другие цели», – убежден Александр Кадесников.
Кроме того, Игорь Старыгин считает, что нужны конкретные изменения в области законодательства: «Действительно, не все акцизы, которые платят пользователи дорог, доходят до дорожников. У губернаторов порой иные цели и желания. Надо прописать в законе для регионального дорожного фонда такие же нормы, что применяются для Федерального дорожного фонда: если акцизы поступили в размерах прогноза или больше, то эти деньги в полном объеме должны оказаться в региональном дорожном фонде. Эту поправку надо принимать».
Еще один момент связан с принципом распределения средств в зависимости от протяженности дорог местного значения, находящихся в собственности муниципальных образований, который не учитывает ни категорию дорог, ни количество полос, ни тип покрытия. Эксперты считают необходимым уточнить методику распределения муниципальных дорожных фондов, в противном случае в проигрыше оказываются крупные муниципальные образования – городские округа, где протяженность дорог невелика, но, как правило, это дороги с твердым покрытием и несколькими полосами движения.
Это ярко проиллюстрировал министр транспорта и автомобильных дорог Самарской области Иван Пивкин. По его словам, в 2013 году в бюджеты муниципальных образований Самарской области направлено 4 млрд 276 млн рублей. Город Самара получил 1 млрд рублей, но при расчетах за основу брали численность населения, так как статистика протяженности дорог в Самарской области была некорректна. В 2014 году за основу придется брать протяженность дорог, и в этом случае Самара получит только 67 млн рублей, поэтому губернатор принял решение выделить областному центру дополнительно 1 млрд рублей. «По проекту бюджета на следующий год на дорожную деятельность мы должны направить 638 млн рублей, причем получателями бюджетных средств будут 420 поселений. Но у нас не будет возможности проверить целевое и рациональное расходование этих средств. Даже в таком крупном городе, как Тольятти, нет подразделения, которое могло бы проверить качество выполненных дорожных работ. Более того, мы столкнулись с еще одной проблемой. На сегодняшний день из 4 млрд 276 млн рублей у нас освоено только 17%. То есть муниципальные образования не готовы к тому, чтобы рационально использовать эти средства», – посетовал Иван Пивкин.
Не секрет, что многие сельские поселения не имеют грамотных специалистов для проведения торгов и выбора подрядчиков. В этих условиях целесообразно ли распылять средства по всем 23 тысячам муниципальных образований? В той же Самарской области деньги изначально выделялись муниципальным районам, которые по своему усмотрению определяли, куда их направить, на строительство и ремонт какой дороги. В итоге было отремонтировано около 400 км и построено 10 км дорог.
Эксперты подняли вопрос о том, чтобы предоставить субъектам РФ право передавать средства на уровень муниципальных районов, где они распределялись бы между поселениями в рамках района.
По итогам заседания экспертный совет рекомендовал Росстату провести проверку достоверности предоставляемой информации об автомобильных дорогах от субъектов РФ и муниципальных образований, чтобы они не впали в другую крайность и не посчитали все «козьи тропы».

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

14.11.2013