«Зеленый огонек» едет на красный

Таксомоторные перевозки, являясь по сути самыми рыночными, легализовались в этой среде самыми последними. Введение деятельности такси в правовое поле, начиная с 2012 года, с принятием соответствующего закона можно назвать не очень удачной попыткой – столько нареканий этот закон вызвал в среде легальных таксистов, интересы которых призван был защищать.
Да, с одной стороны, закон необходим для того, чтобы обеспечить оказание таксомоторных услуг по единым стандартам на территории всей страны, но, с другой стороны, каждый субъект РФ может и должен внести свои коррективы, исходя из региональных особенностей. Действительно, невозможно федеральным законом учесть разницу между рынками такси Москвы и Якутии, крупного мегаполиса и районного центра…
Региональные особенности, поддержка лицензированных водителей такси, требования к транспортным средствам, организация стоянок и диспетчерских служб, обоснование проездного тарифа – вот далеко не полный перечень вопросов, которые интересовали участников II Международного евразийского форума «Такси», организованного компанией Conference Point, который прошел в Санкт–Петербурге.
По результатам работы такси в рамках действующего закона у тех, кто непосредственно занимается таксомоторным бизнесом, у властных и контролирующих структур, у фискальных органов возникло много вопросов. Наконец, и пассажиры в недоумении: чем, собственно, легальные таксисты лучше, чем нелегалы?
Коррекция и актуализация действующего закона привела к разработке законопроекта «О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Так давайте же разберемся, что предлагает законопроект, а самое главное – какие проблемы остаются нерешенными.
Итак, предложенный законопроект сохраняет неработоспособную схему контроля. Существующая практика и рассматриваемый законопроект устанавливают идентичный механизм исполнения и возлагают обязанности по государственному регулированию рынка такси на одни и те же региональные органы. А именно: на региональные органы исполнительной власти, специализирующиеся в транспортной сфере, либо многопрофильные, либо непрофильные, и на орган исполнительной власти осуществления государственного контроля (надзора) в области обеспечения безопасности дорожного движения (ГИБДД).
Деятельность первого типа органов госрегулирования по существу свелась исключительно только к разрешительной деятельности (принятие заявлений и выдача разрешений). Результаты же исполнения контрольных функций этих органов близки к нулевым по многим причинам.
Второй госорган, на который возложены обязанности регулятора рынка такси, – ГИБДД, также малоэффективен в силу объективных причин.
Дело в том, что оба органа, на которые возложены обязанности по исполнению и контролю, не имеют никаких контрольно–регулирующих функций в отношении организаторов нелегальных перевозок в легковом такси, а именно декларативно вводимых в законодательство в качестве «диспетчерских, операторских и иных служб заказа такси».
В результате вводится понятие диспетчерской службы, но не прописываются ни права, ни обязанности, ни ответственность для них.
Эти службы заказа такси являются телефонными посредниками на рынке такси, деятельность которых не регулируется законодательством о такси. Для обеспечения коммерческой выгоды и возможности «спрятаться» в теневом секторе эти службы в организованном и массовом порядке передают заказы пассажиров любым лицам, в том числе и не имеющим разрешения на деятельность по перевозке пассажиров и багажа в легковом такси. По существу службы заказа такси являются не только организаторами нелегальных перевозок, но и создателями устойчивых групп граждан по противодействию государственному порядку управления. Собственно, это и является главной организационной причиной провала очередной попытки легализации рынка такси.
В рассматриваемом законопроекте предложена беспрецедентная юридическая коллизия: внести в законодательство лишь термин – понятие о службе заказа такси, не наделив при этом службы заказа такси ни правами, ни обязанностями, ни, что самое главное, ответственностью.
Законопроект не устраняет сложившиеся схемы получения и использования разрешений через фиктивных перевозчиков.
Пробелы в законодательстве уже привели к тому, что даже формально выданные разрешения легко используются для организации массовых нелегальных перевозок, они стали предметом незаконных сделок их купли–продажи. В результате все участники сделки получают недекларируемые доходы: одни – от их продажи, другие – не неся налогового бремени, так как заключается не трудовой договор, а фиктивный договор аренды транспортных средств.
В результате массового использования таких схем нелегальной деятельности количество подобных разрешений доходит до 60% от числа всех выданных разрешений. Это является полной профанацией государственной регулирующей системы в целом. Таким образом, представленный законопроект эту уже ныне существующую профанацию не только не устраняет, но и закрепляет.
Кроме того, представленный законопроект не устраняет и другую схему обхода, широко применяемую в России, а именно перевозки по заказу, которые вообще не предусматривают необходимость и обязанность получения разрешений.
Есть еще один интересный момент: электронные приложения для вызова такси не попадают под регулирование закона о такси.
Основная особенность этих приложений – это возможность прямой связи пассажира с водителем без участия диспетчера. Появление и развитие приложений кардинально меняют и форму, и содержание услуги такси. С одной стороны, пассажир получает возможность быстро подобрать нужную ему машину, а с другой – отпадает необходимость внешней идентификации машины. В настоящее время данное направление деятельности активно развивается, в Интернете число подобных приложений уже исчисляется сотнями. Но в предлагаемом законопроекте регулированию деятельности приложений не посвящено ни одной статьи! Вот и получается, что принимается закон о регулировании деятельности такси и обходится вниманием, не замечается одна из ключевых тенденций, происходящих в отрасли. Остается за рамками регулирования та часть деятельности, которая по сути уже управляет оказанием услуги такси.
Из всего сказанного выше следует, что такси сегодня – это массовый и социально важный вид автомобильного транспорта. В настоящее время понятие такси расширилось и охватывает собой все виды коммерческих перевозок пассажиров легковым транспортом.
Кроме того, следует учитывать, что принципиальные, существенные изменения в транспортном законодательстве происходят очень редко. Это всегда связано с технологическими революциями, изменением принципов деятельности конкретного вида транспорта или изменением экономической модели государства.
В деятельности такси, причем не только в России, но и во всем мире, в настоящее время как раз и происходит такая технологическая революция, обусловленная следующими факторами:
– широкой доступностью легковых автомобилей и массовой автомобилизацией населения;
– глобализацией таксомоторного бизнеса;
– прорывным развитием информационных технологий, спутниковой навигации в автоматизации деятельности таксомоторных предприятий и диспетчерских центров;
– существенным увеличением транспортной мобильности населения.
За последнее десятилетие благодаря этим факторам произошло кардинальное изменение технологий ведения таксомоторного бизнеса, связанное с повсеместным применением фактически нового способа мгновенной коммуникации между пассажиром и водителем – с помощью интернет–приложений.
В Российской Федерации широкое развитие получило использование диспетчерскими службами программно–аппаратных комплексов приема–передачи заказов, функционирующих на основе технологий спутниковой навигации с использованием телефонной связи. Но Россия уже стоит на пороге массовой замены телефонного заказа вызовом такси через интернет–приложения.
Применение информационно–навигационных технологий позволило максимально сократить холостые пробеги транспортного средства.
Кардинальные изменения процессов производства таксомоторной услуги практически привели к стиранию классических фундаментальных различий между секторами отрасли – такси по вызову и такси на улице.
Благодаря массовой автомобилизации и обеспечению средствами коммуникации населения, в бизнес–процессы коммерческой деятельности по перевозке пассажиров легковыми автомобилями повсеместно привлекаются частные лица, на которых не распространяются особые требования легкового такси и правила ведения бизнеса.
Фактически речь идет о развитии на автомобильном транспорте новой мировой тенденции – Share Economy (долевой экономики), иногда это называют коллобаративным потреблением. Под этим термином понимаются все возможные виды совместного потребления, создаваемые на базе интернет–площадок. Они становятся, по сути, информационными сервисами (базами данных), позволяющими быстро связать покупателя услуги с продавцом. Цель у данного бизнеса – совершить как можно больше операций между заказчиком и исполнителем. Для достижения данных целей информационным сервисам необходимо привлекать все больше и больше продавцов (исполнителей услуг). И их мало интересует качественный уровень, квалификация, легальность тех, кто предлагает свои услуги. Организаторы сервиса себя дистанцируют от услуги и ответственности за последствия ее оказания. Это является абсолютно недопустимым в сферах, связанных с обеспечением безопасности людей.
Существующие в настоящее время классические механизмы контроля за соблюдением правил таксомоторной деятельности не могут обеспечить безопасность и качество оказываемых услуг, а также эффективность рынков такси.
Таким образом, не только в России, но и во всем мире назрела объективная необходимость для пересмотра основных принципов регулирования деятельности такси и перевозок легковыми автомобилями по заказу. Этим вплотную сейчас занимается Международный союз автомобильного транспорта и национальные объединения бизнеса такси.
Ключевыми вопросами здесь являются определение принципов деятельности диспетчерских центров, их места в отраслевых системах права как организаторов перевозки и источников информации, их мера ответственности перед потребителем, что возможно только при условии признания факта приема заказа деятельностью такси.
Действующее федеральное законодательство в сфере такси, вступившее в силу только в 2012 году, является несовершенным. Но приступать к кардинальному пересмотру в условиях, когда во всем мире не определены новые принципы и методы регулирования деятельности такси, да еще и с концепцией, направленной на вывод организаторов процесса из–под действия гражданско–правового законодательства, определяющего основные принципы функционирования автомобильного транспорта в России, означает, что через некоторое время будет новый пересмотр.
Кроме того, по мнению отраслевых экспертов, проблемы реализации требований существующего закона связаны с несовершенной системой регионального законодательства, прежде всего, с неполным осуществлением субъектами РФ нормативно–правового регулирования полномочий по организации транспортного обслуживания населения легковым такси.
Причины, по которым субъекты РФ не реализуют свои полномочия, связаны с тем, что:
– на федеральном уровне нет органа исполнительной власти, отвечающего за координацию и методическое обеспечение регионального законотворчества в сфере такси;
– данные полномочия реализуются регионами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации;
– нет правоприменительной практики, в особенности в части привлечения диспетчерских служб и интернет–приложений (являющихся, согласно Уставу автомобильного транспорта, фрахтовщиками легкового такси), за передачу принятого к исполнению заказа физическим лицам, не имеющим разрешения на деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси;
– административная ответственность за нелегальный извоз применяется исключительно к водителям, управляющим нелегальным транспортным средством, а не к организаторам этого бизнеса.
Следует также учесть, что изменение закона повлечет за собой необходимость изменения всей нормативно–правовой базы во всех субъектах Российской Федерации и соответствующие расходы региональных бюджетов.
Необходимо выработать новые подходы для дальнейшего применения в отраслевом законодательстве, основанные на российских информационных технологиях (в частности, рассмотреть возможность применения для этих целей инфраструктуры вводимой в промышленную эксплуатацию Государственной автоматизированной информационной системы экстренного реагирования при авариях «ЭРА–ГЛОНАСС»), которые бы обеспечивали государственную гарантию выполнения правил, устанавливающих безопасность и качество услуг, предлагаемых на рынке, и правил, определяющих объем этих услуг.
По мнению участников форума, в связи с передачей всех полномочий по регулированию деятельности такси субъектам РФ требуется принятие стратегического документа – «Основ государственной политики в сфере организации деятельности такси в Российской Федерации». И только после этого можно приступать к работе по подготовке отдельного федерального закона «О деятельности такси в Российской Федерации», обеспечив при этом широкое привлечение к этой работе профессионалов.
Согласитесь, трудно что–либо возразить против такого плана наведения порядка в сфере законодательного регулирования таксомоторной деятельности.
Таксомоторные перевозки, являясь очень интересными с точки зрения потребителей услуг, тем не менее составляют лишь часть перевозок общественным транспортом. Вот почему выступивший на форуме статс–секретарь – заместитель министра транспорта РФ Сергей Аристов остановился на состоянии дел на рынке общественных перевозок и изменениях в их законодательстве.
Он подчеркнул, что одной из основных целей Транспортной стратегии России до 2030 года является обеспечение доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами. Прежде всего, это касается ежедневных трудовых и бытовых поездок жителей городов и населенных пунктов.
При этом автомобильный транспорт стабильно обеспечивает почти 60% объема пассажирских перевозок в стране. Автомобильный и городской электрический транспорт (трамвайный, троллейбусный, метрополитен) перевозит 99% пассажиров внутри города и 50% пассажиров в пригородном сообщении. Значимую долю городских и пригородных поездок населения также обеспечивают таксомоторные перевозки, так как являются неотъемлемой частью транспортной системы населенных пунктов. Таким образом, нормативное обеспечение отдельных видов общественного транспорта должно формировать общее правовое поле.
Проблема состоит в том, что законодательство Российской Федерации относит вопросы организации транспортного обслуживания населения внутри регионов к полномочиям субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Одновременно на федеральном уровне Минтранс России в рамках своих полномочий принимает решения по этому сектору отрасли.
Положение дел на транспорте общего пользования таково, что проблема высокого уровня износа парка пассажирского подвижного состава достигла критического уровня. Высокая социальная значимость городских и пригородных пассажирских перевозок, обязывающая транспортные предприятия работать по социально ориентированным тарифам, непрерывно растущая себестоимость перевозок постоянно ухудшают финансовое состояние перевозчиков и приводят их к неспособности закупать технику на собственные средства.
Но, кроме финансового обеспечения, сфера общественных перевозок нуждается в совершенствовании правовой базы. Для создания равных конкурентных условий для предприятий различных форм собственности, осуществляющих деятельность на рынке по оказанию услуг по перевозке пассажиров, Минтрансом России ведется работа по совершенствованию законодательства Российской Федерации. В частности, для создания приемлемых экономических условий для деятельности хозяйствующих субъектов автомобильного пассажирского транспорта и городского электрического наземного транспорта распоряжением Минтранса России в апреле 2013 года введены в действие Методические рекомендации по расчету экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования.
Для снижения финансовой нагрузки на предприятия Минтрансом России было разработано и в июне 2014 года утверждено Правительством Российской Федерации постановление, которым внесены изменения в Правила определения количества пассажиров для расчета страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пассажиров.
Указанные изменения исключают возможность применения страховыми компаниями так называемого суммирующего коэффициента при расчете страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности перевозчика для транспортных средств, задействованных для перевозки пассажиров в различных видах сообщений.
Во многих регионах остро стоит проблема систематических перевозок пассажиров по заказу по маршрутам регулярных перевозок: как известно, деятельность по перевозке пассажиров и багажа по заказу не лицензируется и данные услуги не всегда обеспечивают безопасность и комфорт для граждан.
В настоящее время для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлен лишь уведомительный порядок начала осуществления предпринимательской деятельности, связанной с предоставлением услуги по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом. Лицензирование данного вида деятельности было отменено еще в 2011 году в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99–Ф3 «О лицензировании отдельных видов деятельности».
По мнению Сергея Аристова, на современном этапе развития рынка перевозок необходимо усилить федеральный и региональный контроль за данным видом перевозок. Так, согласно Федеральному закону № 69–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях была введена дополнительная статья 11.14.2 «Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа по заказу».
Кроме того, решением Координационного совета представителей автомобильного и городского наземного электрического транспорта при Минтрансе России от 4 июня 2014 года образована рабочая группа по контролю за соблюдением перевозчиками требований законодательства в отношении перевозок пассажиров и багажа по заказу. В состав рабочей группы входят представители Ространснадзора и заинтересованных субъектов Российской Федерации, которые объединяют свои усилия для борьбы с нелегальными перевозчиками.
Для урегулирования правоотношений по организации регулярных перевозок пассажиров Минтрансом России был разработан и внесен в Госдуму РФ законопроект «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межрегиональным маршрутам». В настоящее время данный законопроект с новым названием «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межрегиональным, межмуниципальным и муниципальным маршрутам и о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» готовится Комитетом Государственной думы по транспорту ко второму чтению.
Положениями законопроекта предполагается установить нормы по регулированию отношений, связанных с организацией регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношений, связанных с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.
В настоящее время в Государственной думе находится законопроект «О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно идее разработчиков законопроекта планируется принять отдельный закон «о такси», в котором будут закреплены: правовые основы организации и функционирования рынка перевозок пассажиров и багажа легковым такси на территории РФ; требования к транспортным средствам, используемым для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси; требования к водителям такси. Сохраняя общие «правила игры», введенные законом № 69–ФЗ, новым законопроектом предполагается исключить выявленные на практике издержки существующего регулирования правоотношений и упорядочить его.
Несмотря на принимаемые на федеральном уровне меры по правовому регулированию рынка такси, полномочия в этой сфере в достаточном объеме переданы субъектам Российской Федерации. Таким образом, эффективная реализация требований федерального законодательства в сфере перевозок пассажиров легковым такси прежде всего зависит от создания полноценной системы законодательного обеспечения деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси на региональном уровне, считает Сергей Аристов.


11.09.2014