А Васька слушает, да ест…

Почему власти Чебоксар
игнорируют ФЗ и судебные решения? О противостоянии конкретного автотранспортного предприятия и местной власти.

Уже в третий раз газета «Транспорт России» вынуждена обращаться к теме противостояния конкретного рядового автотранспортного предприятия и местной власти (см. ст. «Красные линии» и «Суд не указ?», «ТР» № 6 и № 27 за 2012 г.). Для официального органа Министерства транспорта Российской Федерации подобный «сериал» – событие экстраординарное. Однако столь пристальное внимание обусловлено общефедеральным значением хода и – в еще большей степени – исхода затянувшегося конфликта. В нем наглядно проявляются отношение различных ветвей и структур власти на местах к существующим правовым нормам, те неизжитые особенности менталитета, которые не позволяют России стать по–настоящему правовым государством, как бы ни стремились к этому его высшие должностные лица и общественные институты.
Данный поучительный случай в первую очередь поражает откровенной, но безнаказанной демонстрацией крайне пренебрежительного отношения исполнительной власти, а также надзорного ведомства к деятельности власти судебной, полным игнорированием ее решений, в том числе вступивших в законную силу. А во–вторых, наглядно показывает практически полное отсутствие в России или же крайнюю слабость государственно–правовых механизмов по принуждению облеченной властью неправой стороны к действиям или бездействию, находящихся исключительно в правовом поле.

Забор раздора

Вкратце напомним подоплеку событий. Чебоксарскому ОАО «АвтоВАС» пришлось потратить немалые средства (более 20 млн рублей) для выполнения всех требований Федерального закона № 16–ФЗ «О транспортной безопасности». Однако периметровое ограждение территории автовокзала, а также КПП при въезде на нее не пришлись по вкусу местным предпринимателям, понастроившим свои сооружения в выгодном соседстве с объектом массового притяжения потенциальных покупателей и клиентов – Центральным автовокзалом столицы Чувашии. Заручившись поддержкой администрации г. Чебоксары, а также, как ни странно, прокуратуры, бизнесмены стали выдвигать абсурдные с точки зрения права требования. А именно «освободить земельный участок» общего (каким им хотелось его видеть) пользования путем демонтажа ограждения», а также «признать незаконным постановление администрации города Чебоксары» о передаче в аренду ОАО «АвтоВАС» земельного участка и изъять его «для организации подъездных путей» к их сооружениям. «Организовывать» их бизнесмены намеревались посредством бумажного превращения технологического проезда на территории автовокзала в дорогу «общего пользования». Благо администрация г. Чебоксары задним числом келейно (?!) «перенесла» «красные линии» в глубь сданного в аренду участка – за построенный ОАО «АвтоВАС» указанный технологический проезд.
26.12.2011 г. Арбитражный суд Чувашской Республики своим решением полностью отверг эти бизнес–притязания как совершенно безосновательные. Во–первых, требование о демонтаже ограждения Центрального автовокзала г. Чебоксары, которому приказом Федерального дорожного агентства от 04.07.2011 г. № 189 присвоена третья категория, противоречит требованиям Федерального закона «О транспортной безопасности» и принятым в его развитие подзаконным актам. Во–вторых, дорога общего пользования в аренду ОАО «АвтоВАС» передана не была и на предоставленном обществу земельном участке отсутствует (!). И, наконец, заявители не вправе предъявлять требования об обязании администрации г. Чебоксары произвести раздел земельного участка, поскольку не являются сторонами по договору его аренды.

Победители настоящие и условные

Казалось бы, конфликт исчерпан. Подключение околовокзальными бизнесменами административного ресурса и попытка придать «крышу» законности выгодным им неправовым решениям и действиям городской исполнительной власти потерпели в суде полный крах. Но не тут–то было. Дальнейший сюжетный поворот чебоксарского административно–надзорно–судебного «сериала» столь же немыслим в государстве правовом, сколь и вполне обычен для России. В Чувашии, похоже, ни о каком краеугольном, системообразующем для правового государства разделе власти на законодательную, исполнительную и судебную и их равноправии не знают вообще, или же, что более правдоподобно, принципиально знать не желают. По крайней мере, администрация г. Чебоксары неугодное ей решение судебной власти полностью проигнорировала и издевательски стала методично и последовательно удовлетворять все обращенные к ней и отвергнутые судом требования щедрых бизнесменов. Так, буквально через день после решения суда, 28 декабря 2011 г. глава администрации г. Чебоксары А. Ладыков подписал распоряжение № 3644–р, в котором учел «коллективное обращение» и, грубо нарушив Устав города, самолично откорректировал красные линии и утвердил их «с учетом сложившейся застройки». Дальнейшие его распоряжения № 177–р от 27.01.2012 г. и № 1313–р от 12.04.2012 г. обязывали ОАО «АвтоВАС» обеспечить «беспрепятственный проезд и проход к смежным земельным участкам». 31.05.2012 г. г–н Ладыков совершил очередной акт волюнтаризма и правового нигилизма – распоряжением № 1818–р откорректировал в желаемую бизнесменам сторону постановление Чебоксарской городской администрации от 27.10.1994 № 948. Этим документом юридическому предшественнику ОАО «АвтоВАС» сроком на 25 лет был сдан в аренду неделимый земельный участок под зданием Чебоксарского центрального автовокзала вместе с прилегающей к нему территорией. Тем не менее чиновник постановил изъять из пользования ОАО «АвтоВАС» часть участка площадью 4264 кв. м «для организации подъездных путей» к недвижимости бизнесменов. Разумеется, грубейшим образом нарушив нормы Гражданского кодекса. Разумеется, вопреки решению и разъяснениям судебной власти. Однако как не порадеть «своим человечкам»? Что ради них не сделаешь за счет других?
В общем, исполнительная власть города Чебоксары закусила удила и начала нарочито демонстрировать, «кто в доме хозяин», чья власть в городе «главнее». Чувствуя такую поддержку, перешли от слов к делу и бизнесмены. Один из них, некто В. Шмаков, 13 марта 2012 г. умышленно заблокировал автомобилями въезд и выезд с территории автовокзала, тем самым совершив акт незаконного вмешательства в технологический процесс работы объекта транспортной инфраструктуры. А в июле того же года этот же бизнесмен с применением технических средств и насилия в отношении работников автовокзала в присутствии работников полиции безнаказанно частично демонтировал ограждение прилегающей к нему территории, а также сломал шлагбаумы на въезде и выезде с нее, созданные, напомним, для предупреждения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры. Данные действия стали яркой демонстрацией того, что в Чувашии федеральное законодательство, в частности, закон «О транспортной безопасности», столь актуальный в нынешних условиях террористической угрозы, имеет ограниченную сферу применения, выборочно определяемую коммерческими интересами бизнесменов и по каким–то внутренним причинам идущими им навстречу незаконными решениями местной исполнительной власти.
Начиная с этого времени, рассматриваемое противостояние вступило в патовое и абсолютно ненормальное, даже в некотором роде сюрреалистическое (разумеется, опять же только для правового государства) состояние. С одной стороны, все самые смелые чаяния бизнесменов удовлетворены, они по факту получили абсолютно все, что желали: не имея на то никакого права, отторгли у Центрального автовокзала г. Чебоксары часть арендованной им территории, обеспечили себе проезд и проход по его технологическому проезду. С другой – обкраденное, обиженное ОАО «АвтоВАС» с его оголенным, открытым «всем ветрам» и актам незаконного вмешательства автовокзалом продолжало побеждать в судебном споре.
Так, 27.03.2012 г. Ленинский районный суд г. Чебоксары прекратил дело, возбужденное против ОАО «АвтоВАС» по иску (речь о нем пойдет ниже) прокурора этого района, поданному в интересах одного из представителей «околовокзального» хозяйствующего субъекта.
11.04.2012 г. первый арбитражный апелляционный суд г. Владимира оставил без изменения памятное, внятно все разъяснившее решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 26.12.2011 г.
16 апреля уже 2013 г. Арбитражный суд Чувашской Республики отказал в иске индивидуальных предпринимателей об обязании ОАО «АвтоВАС» «устранить препятствия в пользовании» ими земельными участками. Имеется в виду теми, которые распоряжение № 1313–р волюнтаристски изъяло из территории, предоставленной обществу в аренду до 2018 г.
14 мая этого года Арбитражный суд Чувашской Республики признал недействительным договор от 19.06.2012 г., по которому администрацией города Чебоксары эти участки были формально переданы в безвозмездное пользование муниципальному бюджетному учреждению «Управление жилищно–коммунального хозяйства и благоустройства».
Тут надо заметить, что администрация города Чебоксары все судебные решения, в том числе и последнее, словно не заметила. 19 сентября она подала в Арбитражный суд Чувашской Республики уточненное исковое заявление «об освобождении муниципального земельного участка от временных сооружений». С упертостью маньяка местная власть продолжала называть в заявлении отданный в аренду участок землями «общего пользования». И, ничтоже сумняшеся, фактически продекларировала на своем бланке приоритет муниципального права над федеральным. Потому как, игнорируя разъясненные ей судом требования Федерального закона № 16–ФЗ «О транспортной безопасности», обвинила ОАО «АвтоВАС» в нарушении п. 5.7. «Правил внешнего благоустройства, соблюдения чистоты и порядка в городе Чебоксары», утвержденных гордумой решением от 27.11.2008 г. №1186. По мнению местной администрации, нарушение выразилось в том, что с западной и северной сторон участка ОАО «АвтоВАС» «самовольно» установило «ограждение из металла профильного листа и металлических изделий», а с южной стороны «будку со шлагбаумом в виде контрольно–пропускного пункта». И так как Федеральный закон № 16–ФЗ для местной исполнительной власти явно значит не больше, чем неудобные ей решения судов, она потребовала «обязать ответчика… – демонтировать и убрать забор и контрольно–пропускной пункт (будка)… освободить земельный участок и привести его в первоначальное состояние».
Однако столь извращенное, перевернутое с ног на голову понимание администрацией г. Чебоксары должного быть известным даже каждому старшекласнику приоритета правовых норм (Конституция государства, конституционные законы, федеральные, региональные и так далее вплоть до низшего уровня – решений органов самоуправления) было вновь отвергнуто судебной властью. Суд постановил отложить рассмотрение данного дела до вступления в законную силу решения суда от 14 мая 2013 г. (см. выше). Это знаменательное событие состоялось 2 октября. Первый арбитражный апелляционный суд г. Владимира своим постановлением, вступившим в законную силу со дня его принятия, решил оставить без изменения решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 14.05.2013 г.,
а апелляционную жалобу администрации города Чебоксары – без удовлетворения.
Но и этот очередной судебный отлуп никак не повлиял на позицию чебоксарских чиновников, на редкость ретивых в защите интересов избранных бизнесменов (говорят, один из них сгоряча как–то публично обмолвился, что такое благоприятствование обошлась ему ни много ни мало в 7 миллионов).
23 октября, или спустя 3 недели после вступления в законную силу решения суда от 14 мая 2013 г. администрация г. Чебоксары направила ОАО «АвтоВАС» письмо. В очередном перле российского чиновничьего самодурства вновь утверждается, будто сданный обществу в аренду до 2018 г. земельный участок «в настоящее время… разделен на 2 отдельных земельных участка», один из которых – это «земли общего пользования, ограниченные красными линиями улиц, для их содержания и благоустройства»). А потому, «учитывая вышеуказанные обстоятельства… администрация города Чебоксары считает необходимым заключить дополнительное соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 02.12.1994 г.». Причем «в случае отказа от подписания либо неполучения ответа администрация г. Чебоксары» грозится обратиться в суд (!) «с заявлением об изменении договора в связи с существенным изменением обстоятельств».
Учитывая весь тот беспредел, что творится администрацией г. Чебоксары в отношении решений судебной власти, подобная угроза звучит изощренной издевкой. Суд–то местным чиновникам зачем? Так, для формальности? Или в робкой надежде добиться–таки судебного решения, которому администрация города, наконец (и с готовностью), подчинится, благо оно будет в ее пользу?

Ату их!

Принимая во внимание обстоятельства описываемого дела, не приходится, разумеется, удивляться тому, что деятельность ОАО «АвтоВАС» попала под пристальное внимание различных контролирующих органов. Плановые и внеплановые проверки стали обыденным явлением. МЧС, Минприроды, санветнадзор, трудовая инспекция, Роспотребнадзор, прокуратура, УФАС… Кто только ни просвечивает предприятие своим надзорным оком, жаждущим зацепиться и строго покарать за любую мелочь! Если брать все филиалы, – едва ли не каждый день по 2–3 проверяющих.
Особую активность в последнее время проявляет УФАС, обвинившее ОАО «АвтоВАС», являющееся объединением автовокзалов и автостанций, в монополизме и экономически необоснованном завышении тарифов. При этом УФАС совершенно не учитывается ряд существенных экономических факторов. Таких как необходимость оказания пассажирам бесплатных для них, но не для предприятия услуг, осуществляемых параллельно с платными, проходящими как «доходы от дополнительных видов деятельности» (например, вызывающее дополнительные расходы предприятия, но предписанное Правилами перевозок бесплатное пользование пассажирами туалетом). Наличие в Чебоксарах иных автостанций и пунктов отправления автобусов. И, наконец, буйный расцвет в Чувашии нелегального рынка пассажирских перевозок, перехватывающего, по оценкам экспертов, до 40% пассажиропотока. С прилегающих к автовокзалам и автостанциям территорий, а также самовольно установленных пунктов отправления перевозку пассажиров по автобусным маршрутам республики ежедневно осуществляют более 500 транспортных средств нелегальных перевозчиков. Возле одной только Урмарской автостанции «кормятся» порядка 120 машин. Как результат – в междугородном и пригородном сообщении на маршрутах, обслуживаемых ОАО «АвтоВАС», средняя наполняемость легального автобуса упала с 20 человек в недавнем прошлом до 6,8 человека в настоящее время, убытки ОАО «АвтоВАС» от основной деятельности составляют 4 млн руб. в год, средняя зарплата персонала снизилась с 15 тыс. руб. в месяц до 11 тыс.
О каком монополизме и экономически необоснованном завышении тарифов можно говорить в этих условиях? Просто выжить бы. Как можно налагать на ОАО «АвтоВАС» штраф на оборот в размере около 3 млн руб., когда предприятию впору прекращать свою деятельность, как то случилось с некогда мощным Чебоксарским ПАТП. Или же разделить судьбу ГУП «Чувашавтотранс», осуществлявшего в недавние времена 90% автобусных перевозок, владевшего парком автобусов в количестве более 1000 единиц. Ныне он сократился до 500 единиц, а у предприятия не имеется средств не то что для развития, но даже и для выплаты сотрудникам скромной зарплаты.
Есть, впрочем, другой путь. Если в Чувашии автовокзалы и автостанции больше не нужны, то перепрофилировать свою деятельность, превратить построенные за последние годы добротные здания в столь ныне модные развлекательные, торговые и бизнес–центры для общества не составит проблемы. Однако как тогда быть с обеспечением транспортной безопасности?
Словом, в настоящее время в Чебоксарах на бумаге с Государственным гербом России победители одни, а в реальной жизни – другие.

А надзиратели кто?

В этой связи заслуживает особой оценки позиция местной прокуратуры – ведомства, призванного по идее быть беспристрастным «государевым оком», радетелем строгого соблюдения законности во всех ее проявлениях. В Чувашии это «око» взирает на описываемый конфликт как–то странно однобоко, не вызывая своим восприятием происходящего уважения, соответсвующего статусу ведомства. Похоже, что и чувашские прокуроры подобно местной исполнительной власти так же молчаливо признают бесспорный приоритет местного законодательства над федеральным. И также рассматривают судебную власть Российской Федерации всего лишь в качестве некоего маловажного придатка государственного механизма, посредством которого можно иногда получать желаемые решения, выносимые «именем Российской Федерации». А в случае, если решения этого «придатка» противны желаемому – полностью игнорировать их.
Впрочем, не будем категорично навязывать свои суждения читателям. Заметим лишь, что с самого начала прокуратура заняла позицию безусловной поддержки частных предпринимателей, их права «осуществлять в полной мере свою хозяйственную деятельность». Даже если это входит в прямое противоречие с требованиями Федерального закона «О транспортной безопасности». И, таким образом, стала негласным, но важным союзником администрации г. Чебоксары в ее неприглядной эпопее систематического нарушения всех правовых норм. И поныне, несмотря на все судебные поражения, прокуратура Чувашии продолжает бороться отнюдь не за строгое соблюдение законности, но за интересы исключительно околовокзальных бизнесменов. Так, даже спустя почти год после четко расставившего все точки над i решения Арбитражного суда Чувашской Республики от 26.12.2011 г., заместитель прокурора Ленинского района г. Чебоксары Э. Столярова продолжала требовать через суд (окончательная редакция иска датирована 31.10.2012 г.) демонтировать остатки ограждения территории автовокзала, а также «нестационарный объект «Касса допродажи билетов», запретить ОАО «АвтоВАС» «чинить препятствия движению транспортных средств» на прилегающей к автовокзалу территории и «взимать плату за заезд и нахождение транспортных средств более 10 мин. на арендуемом земельном участке».
Пришлось Ленинскому районному суду г. Чебоксары доходчиво объяснять уже не местной, возможно, «темной» в правовом отношении исполнительной власти, но обязанной быть «подкованной» прокуратуре, что «применительно к указанному автовокзалу и занимаемой им территории действуют нормы законодательства, регулирующего использование объектов транспортной инфраструктуры. Соответственно требование истца о демонтаже ограждения Центрального автовокзала г. Чебоксары противоречит требованиям Федерального закона «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 г. № 16–ФЗ и принятым в его развитие подзаконным актам». Что «указанные требования к безопасности объекта транспортной инфраструктуры в силу прямого указания в нормативных актах, несмотря на ограничивающий реализацию прав и свобод граждан и юридических лиц характер, имеют приоритет над осуществлением этих прав». Что «установление ограничения въезда на территорию автовокзала транспортных средств, кроме участвующих в технологической операции по перевозке пассажиров, либо в обеспечении сопутствующих видов деятельности, а равно прибывающих в целях посадки–высадки пассажиров, соответствует вышеуказанным требованиям законодательства в области безопасности объектов транспортной инфраструктуры». Что ограничение движения и остановки в иных местах на территории автовокзала, кроме указанных мест, ограниченных запрещающими дорожными знаками 3.1 «Въезд запрещен», и 3.27 «Остановка запрещена», «также соответствует требованиям к безопасности объектов транспортной инфраструктуры, установленных вышеуказанными нормативными актами». И, наконец, «последний гвоздь в гроб» чебоксарским радетелям неограниченной свободы предпринимательства, носящим форму прокуратуры Российской Федерации: «само по себе взимание ответчиком платы за парковку не противоречит свободе экономической деятельности». Таков вывод судебной власти – главной в государстве инстанции по разрешению споров.
Не сказать, чтобы этот урок пошел впрок. В настоящее время прокурорские работники досаждают ОАО «АвтоВАС» плановыми и участившимися внеплановыми проверками, большая часть которых, по мнению руководства предприятия, спровоцирована явно подметными жалобами, рождаемыми в стане противоборствующих ему бизнесменов. Весьма цинично не гнушается чувашская прокуратура и периодически требовать от ОАО «АвтоВАС» «неукоснительного соблюдения» требований Федерального закона «О транспортной безопасности» (о качестве работы чувашской прокуратуры в этой сфере уже писалось в ст. «Суд не указ?»).
Нельзя не сказать о следующем. Беззастенчиво «прессуя» ОАО «АвтоВАС» за его стремление выполнять требования Федерального закона № 16–ФЗ, исполнительная власть Чувашии, а также действующая на ее территории прокуратура одновременно совершенно равнодушно воспринимают наиболее опасный с точки зрения обеспечения транспортной безопасности аспект – нелегальный извоз в пригородных, междугородных и межсубъектных перевозках. В Чувашии он процветает, как редко в каком ином субъекте Российской Федерации. Несанкционированные перевозчики осуществляют свою деятельность открыто и без страха быть наказанными на автовокзалах и автостанциях республики, на прилегающих территориях и на прекрасно всем известных самовольно «узаконенных» нелегальных пунктах отправления. Зазывалы перевозчиков посреди белого дня, не смущаясь, во всеуслышание кричат во все направления, мешают проходу пешеходов и едва ли не хватают их за руки как в городах, так и в селах Чувашии.
Проблема эта крайне острая, но не новая. Легальные перевозчики давно и неоднократно просили власти ее решить. Так, руководство ОАО «АвтоВАС» писало об этой проблеме прокурору Чувашской Республики В. Метелину еще два года назад. В письме было подчеркнуто, что отправление междугородных автобусов «от столба» – непосредственно с проезжей или пешеходной части (с проспекта Мира, около торгового комплекса «Березка» и так далее) является грубым нарушением правил перевозок. Правилами предписано, что «в паспорте маршрута должно быть указано место отправления и прибытия: «Автовокзал (автостанция)» с полным адресом, а в Государственном (республиканском) реестре перевозчиков (в графе 11) – номер и срок действия договора с владельцем автовокзала (автостанции)». Заметим, что последнее письмо по этой проблеме было направлено совсем недавно – 30 октября текущего года.
Об откровенном засилье в Чувашии «черных» и «серых» нелегальных перевозчиков писала и газета «ТР» более года назад. С тех пор в лучшую сторону ничего не изменилось. Зазывалы по–прежнему едва ли не хватают за руки, кричат в ухо и явно чувствуют себя хозяевами дорог и улиц, «пастырями» пассажиров.
Власти же фактически расписываются в собственной беспомощности и неспособности победить нелегалов. Редкие рейды «для галочки» с одним–двумя задержанными для дальнейшего разбирательства ничего не решают.
И причина отнюдь не в слабости нормативно–правовой базы, не позволяющей эффективно бороться с осуществлением этого вида предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением существующих норм. И не только поэтому. Просто в Чувашии не создана атмосфера нетерпимости к нарушениям правил перевозок. И попыток ее создания не видно.
Да и кто будет наводить порядок в сфере автобусных перевозок, что стало бы важнейшим фактором обеспечения транспортной безопасности, защиты транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства? Исполнительная власть столицы республики вкупе с ее прокуратурой в настоящее время всерьез занята совершенно иным, противоположным делом – перегнуть через колено один из важнейших субъектов легального сектора автобусных перевозок – ОАО «АвтоВАС», заставить–таки его поступиться выполнением обязательных требований Федерального закона «О транспортной безопасности».
В этой связи в заключение напомним концептуальную часть столь, увы, актуального для нынешней России Федерального закона № 16–ФЗ. В статье 3 обозначены принципы обеспечения транспортной безопасности. Это – законность; непрерывность; взаимная ответственность личности, общества и государства в области обеспечения транспортной безопасности; взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В Чебоксарах взаимодействие принесено в жертву противодействию. Это – факт.

Геннадий БЛАГОДАРНЫЙ

05.12.2013