Коммерческие перевозчики появились на рынке пассажирских перевозок в начале 90–х годов, когда муниципальный транспорт, как и многие отрасли народного хозяйства, был в разрухе. Сначала это были единичные случаи, но потом процесс принял лавинообразный характер, и за последнее десятилетие, по оценкам экспертов, наметилась такая тенденция: маршрутная сеть городов развивается по большей части за счет расширения сети маршрутных такси, обслуживаемых частными перевозчиками, а сеть государственных и муниципальных унитарных предприятий сокращается.
Крайне редко можно встретить примеры кооперации, когда муниципальный и частный транспорт работают на одних маршрутах по одному расписанию, дополняя друг друга. Чаще стороны используют различные рычаги вытеснения действующих игроков с конкретных маршрутов, и не всегда используемые антиконкурентные стратегии находятся в правовом поле.
Так можно ли «запрячь в одну телегу коня и трепетную лань», создать такие условия на рынке регулярных пассажирских перевозок, чтобы государственные и частные перевозчики были не антагонистами, а партнерами? Об этом корреспондент «ТР» беседовал с президентом Московского транспортного союза Юрием СВЕШНИКОВЫМ.
– Юрий Юрьевич, вы разделяете тезис о том, что действительной причиной критического состояния сферы городского транспорта является ограничение региональными администрациями доступа на рынок частных перевозчиков и индивидуальных предпринимателей и, соответственно, неразвитость конкуренции на рынках городских пассажирских перевозок?
– В Транспортной стратегии РФ на период до 2030 года записано: обеспечить равный конкурентный доступ всех перевозчиков на рынок транспортных услуг. И это справедливо. Причем речь должна идти не только о равном доступе к рынку перевозок, но и о равных условиях функционирования на этом рынке. Проблема заключается в том, что через систему конкурсов и аукционов, в условиях, когда практически все дотации и субсидии идут муниципальному перевозчику, равный доступ обеспечить довольно сложно.
Рынок пассажирских внутригородских перевозок в регионах РФ традиционно относится к числу высококонцентрированных ввиду наличия, как правило, одного крупного перевозчика, находящегося в государственной/муниципальной собственности.
В Москве наиболее значимыми факторами развития конкуренции также являются доминирующее положение государственного игрока (ГУП «Мосгортранс»), который занимает 70% рынка, и его участие в осуществлении некоторых регулирующих функций.
Если мы сравним структуру себестоимости ГУП «Мосгортранс» и любого частного перевозчика (в Москве их порядка 60–70), то увидим, что расходная часть у муниципального перевозчика на треть меньше. Почему? Муниципальный перевозчик освобожден от НДС и имеет другие серьезные налоговые преференции, подвижной состав для него покупается за счет столичного бюджета, он платит символические суммы за аренду производственных зданий и площадей, которыми владеет на правах хозяйственного ведения. А частный перевозчик за все это должен платить. О какой конкуренции можно говорить, если изначально они поставлены в неравные условия?
Когда на рынке доминирует один хозяйствующий субъект, который участвует также и в регулировании «допуска на рынок», создаются предпосылки для активизации антиконкурентных стратегий частных перевозчиков.
На мой взгляд, существующая система конкурсов несовершенна. Манипулирование с конкурсной документацией создает широкие возможности для привлечения аффилированных структур, которые выигрывают конкурс, потому что условия прописаны конкретно под них.
Почему банкротят муниципальные ПТП? Потому что это готовые промышленные предприятия, к ним подведены газ, тепло, электричество. Их искусственно банкротят, а потом продают за «три копейки» аффилированным структурам. Далее проводится конкурс на маршрутную сеть, но устанавливаются такие требования, что конкурс выигрывают только конкретные участники.
Например, в условиях конкурса прописывается, что радиус разворота автобуса должен быть 7 м 62 см или мощность кондиционера в салоне автобуса должна быть не 30 квт, а 32 квт. Совсем анекдотичный пример: кронштейн для крепления флажка должен иметь диаметр 30 мм. А если диаметр флагштока будет 20 мм, от этого автобус не поедет?
Отсутствие на федеральном уровне закона, который бы регулировал административно–правовые отношения между региональными властями как заказчиками услуг и перевозчиками, создает правовой вакуум и позволяет при формальном соблюдении конкурсных процедур перекраивать рынок городских пассажирских перевозок в интересах узкого круга лиц.
Вы понимаете, что в цепочке пассажир – перевозчик – органы власти самое сложное – отрегулировать отношения между перевозчиком и властями, именно здесь «сидит» вся коррупция, ее нет на уровне пассажир – перевозчик.
Теперь давайте проанализируем тарифную политику.
В Москве и Московской области тариф устанавливается только для муниципальных перевозчиков ГУП «Мосгортранс» и ГУП «Мострансавто». Частным перевозчикам дано право свободного тарифного регулирования. Характерно, что в регионах, где тарифная политика является компетенцией областных или муниципальных властей, нередко тарифы устанавливаются на уровне ниже себестоимости для всех категорий транспорта общего пользования.
Сегодня в России себестоимость перевозки одного пассажира в среднем составляет 17–20 руб. В Москве разовая поездка для платного пассажира стоит 26 руб., в регионах – 12–15 руб. Когда говорят, что в Москве с жиру бесятся, это неверно, потому что разовые билеты покупают менее 4% пассажиров, в основном приезжие, 96% пассажиров предпочитают покупать месячные или годовые проездные билеты, по которым стоимость одной поездки находится в ценовом коридоре себестоимости. К тому же в Москве несоизмеримо выше заработная плата водителей и аренда стояночных площадей.
В регионах тарифы устанавливаются губернаторами исходя не из реальных расходов транспортных компаний, а исходя из покупательной способности населения. Но почему эта дельта между величиной тарифа и себестоимостью (я уже не говорю о рентабельности) ложится на плечи перевозчика?
Если устанавливается тарифное регулирование, то заказчик услуг должен компенсировать перевозчику выпадающие доходы. Эти дотации платят не во всех регионах, причем речь идет, как правило, только о муниципальных компаниях. Где–то дотации получают и частники, но задержки с их выплатой составляют от полугода до нескольких лет.
Отсюда вывод: тарифы у нас не экономически обоснованные, а социальные. Поэтому основная проблема сегодня, которая касается как муниципальных, так и частных перевозчиков, – это решение вопросов, связанных с тарифным регулированием и компенсацией выпадающих доходов.
– Но Минтранс России подготовил Методические рекомендации по экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования. Получается, что этот документ не является инструментом, способным разрешить накопившиеся противоречия?
– Дело в том, что этот документ пока не является обязательным для использования властями на региональном и муниципальном уровнях. В появлении таких методических рекомендаций больше заинтересованы сами перевозчики, нежели заказчики услуг. Им это нужно для понимания того, какие расходы они могут заложить в себестоимость.
А пока складывается такая ситуация: в Москве стоимость поездки 26 руб., а в Калуге, на расстоянии 180 км от Москвы, – 13 руб. Даже если зарплата водителя в Москве и в Калуге отличается в два раза, согласитесь, это не может привести к двукратной разнице тарифов.
Поэтому, когда мы говорим о взаимоотношениях региональных властей с государственными и негосударственными перевозчиками, нужно иметь в виду следующее: если в бюджете конкретного субъекта Федерации есть достаточно средств на тарифное регулирование, то он может устанавливать хоть нулевой тариф. При этом нужно четко разделять величину тарифа, который устанавливается для пассажира, и стоимость транспортной работы для перевозчика. Если на региональном уровне устанавливается социальный тариф для пассажиров, условно, 15 руб., а транспортная работа стоит 17 руб., то эту дельту перевозчику должны возместить из бюджета. Поэтому правильнее будет сказать, что данная методика нужна не столько для расчета тарифа, сколько для справедливой оценки стоимости транспортной работы с учетом рентабельности.
– В адрес частных перевозчиков часто приходится слышать упрек, что они не возят льготников.
– Это не совсем так. В Москве до 44% объема пассажиропотока приходится на льготников. За перевозку граждан льготных категорий муниципальный перевозчик ГУП «Мосгортранс» получает компенсации из бюджета в размере 27 млрд руб. в год.
Для частных компаний перевозка льготников является экономически невыгодной, потому что они не получают компенсаций. Тем не менее частники выделяют в автобусах большой вместимости до пяти мест, в салонах малой и средней вместимости не более одного бесплатного места для отдельных категорий граждан (инвалиды, ветераны войны). Это их личная инициатива, социальная ответственность владельцев бизнеса. Компенсаций от города они за это не получают, но несут полноценные налоговые затраты по таким местам.
Коммерческие перевозчики готовы возить всех льготников, но для этого нужен прозрачный механизм выделения компенсаций как минимум на тех же условиях, на которых работает Мосгортранс, – 25 руб. за одного льготника.
Нагрузка на бюджет при этом не увеличится, потому что количество льготников в городе конечно, просто они перераспределятся по всем видам транспорта. Другой вопрос, что в этом случае часть бюджетных денег уйдет частникам, но никто не хочет отдавать кусок бюджетного пирога.
В результате для пассажиров–льготников проезд в автобусах ГУП «Мосгортранс» является более привлекательной услугой, чем проезд в автобусах частных перевозчиков.
– Понятно, когда за пассажира конкурируют муниципальный перевозчик и частник. Что не поделили два ГУПа – Мострансавто и Мосгортранс?
– Исторически так сложилось, что львиная доля маршрутов между Москвой и Московской областью эксплуатируется областными перевозчиками, услугами которых пользуются ежедневно более 1 млн человек, приезжающих на работу в Москву.
В свое время Минтранс России издал приказ «Об утверждении порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ», который предполагал открытие маршрутов в заявительном порядке.
В 2005 году Московская область приняла закон «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области», который установил свой собственный порядок формирования маршрутной сети и допуска перевозчика в том числе и на межрегиональные маршруты. Это никто не оспорил, хотя субъект Федерации не наделен такими полномочиями.
В свою очередь, правительство Москвы 18 января 2005 года издало постановление «Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г. Москвы», которое касалось всех маршрутов, за исключением маршрутов между Москвой и Московской областью, на которые по–прежнему распространялось действие приказа Минтранса.
В итоге Москва стала требовать один набор документов, а область – другой.
– Если эта история тянется с 2005 года, почему же ни та, ни другая сторона до сих пор не пыталась разрешить ситуацию?
– Пока это касалось только коммерческих перевозчиков, это никого особо не волновало, но проблема назревала. Поэтому в 2009 году два транспортных союза Москвы и Подмосковья разработали временный порядок согласования автобусных маршрутов между столицей и областью, где были указаны все маршруты. Разработана процедура рассмотрения споров, создана временная комиссия, куда, кроме чиновников Москвы и области, входили и представители двух транспортных союзов. Но эти решения не выполнялись, ситуация с каждым годом накалялась, а открытое противостояние началось потому, что это затронуло уже интересы муниципальных перевозчиков.
В марте 2012 года в областной закон были внесены изменения, предусматривающие регулирование межрегиональных перевозок соглашениями правительства Московской области с высшими исполнительными органами государственной власти других субъектов РФ.
А 18 июля 2012 года Московское правительство своим постановлением ввело новый порядок согласования межрегиональных маршрутов между Москвой и Московской областью, который распространялся на все 570 маршрутов. При этом Москва потребовала пересогласовать все маршруты согласно новому порядку до 1 октября 2013 года, то есть установила ограничения по срокам согласования, что противоречит приказу Минтранса России.
Напомню, организатором перевозок по более чем 90% межрегиональных маршрутов является уполномоченный орган исполнительной власти Московской области, который и открывал маршруты между Подмосковьем и Москвой по заявлению перевозчика. Теперь же эти маршруты с Москвой должен согласовывать перевозчик, а не областной орган власти.
Если приказом Минтранса России ограничений по срокам действия маршрута не предусматривалось, лицензия перевозчику предоставлялась бессрочно, то между перевозчиком и областным минтрансом срок договора составляет 5 лет, Москва же сократила срок действия договора от одного до трех лет.
Более того, Москва сегодня выдвигает требование о паритетности, но не на маршрутной сети, а по количеству маршрутов, то есть предлагает поделить рынок поровну. Пользуясь своим правом, Москва может отказать перевозчику в согласовании маршрута, например, по причине недостаточной пропускной способности столичной дорожно–уличной сети, и это тоже входит в противоречие с приказом Минтранса России, который не предусматривает таких прав субъекта. Перевозчики зачастую получают отказ при согласовании маршрута, так как порядок согласования достаточно вольно трактуется чиновниками: не регламентируется форма предоставляемых документов, при повторной подаче документов находятся новые причины для отказа и т. д.
– Как это отражается на деятельности перевозчиков?
– Перевозчиков, которые легально работают на межрегиональных маршрутах, но находятся в процессе длительного повторного согласования маршрута, стали штрафовать. Общая сумма штрафов превысила уже десятки миллионов рублей, на отдельных маршрутах перевозки прекращаются. Причем штрафы налагаются с обеих сторон: Московская область может оштрафовать перевозчика за то, что он прекратил перевозки на маршруте до истечения срока действия договора с минтрансом Московской области, ГКУ «Организатор перевозок» (г. Москва) – за то, что перевозчик продолжает работать на межрегиональном маршруте без необходимых разрешительных документов. И такие случаи уже есть. Причем штрафуют, как правило, водителей автобусов. Не удивительно, что они отказываются выходить на маршруты.
В настоящее время более 114 межрегиональных маршрутов, перевозящих в общей сложности более 50 млн пассажиров в год, оказались вне правового поля.
Начиная с апреля 2013 года заканчивается срок действия договоров, ранее заключенных министерством транспорта Московской области и перевозчиками на право осуществления перевозок по межрегио-
нальным маршрутам сроком на пять лет, следовательно, количество таких маршрутов будет расти, если уполномоченные органы власти не решат эту проблему.
Замечу, что в случае ДТП с участием такого транспорта пострадавшие пассажиры могут остаться без страховых выплат, так как действие договора обязательного страхования, заключенного в соответствии с законом № 67–ФЗ, распространяется на перевозки, выполняемые на законном основании.
Думаю, что основная причина кроется в нежелании чиновников и с той, и с другой стороны создать прозрачный механизм допуска перевозчиков различных форм собственности к рынку межрегиональных перевозок.
– Какой выход из ситуации?
– На мой взгляд, необходимо создать рабочую группу, в которую, кроме чиновников, обязательно бы входили представители профессиональных транспортных союзов, и разработать соглашение между правительством Москвы и правительством Московской области об организации транспортного обслуживания населения по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок между Московской областью и Москвой, которое бы предусматривало создание единой нормативной базы для организации перевозок по межрегиональным маршрутам; единого органа с равным представительством сторон, полномочного решать вопросы формирования межрегиональной маршрутной сети и предоставления допуска перевозчикам; единых процедур по упорядочению перевозок по действующим маршрутам; единого реестра межрегиональных маршрутов; обеспечение контроля за перевозками. И до принятия решения по согласованию межрегиональных маршрутов не применять административное воздействие на перевозчиков.
– В определенной степени возникновению такой ситуации способствовало и то, что в настоящее время органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями в части организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по межрегиональным маршрутам, а на федеральном уровне нет закона, регулирующего эту сферу.
– Вы правы, если по городским перевозкам были приняты законы на уровне субъектов Федерации, то междугородные перевозки вообще никак не регулировались, а если эти города находятся в разных субъектах, то это уже межсубъектные перевозки, они не могут регулироваться только одним субъектом Федерации.
Москва в течение длительного времени не согласовывала маршруты с другими городами или отказывала в открытии маршрута по причине нецелесообразности. Ситуацию нужно исправлять. Без этого закона «провисают» другие нормативно–правовые акты.
Сегодня самый коррупциогенный механизм – это формирование маршрутной сети и допуск перевозчиков. Понятно, что чиновники хотят сами решать, какие маршруты открывать, какие закрывать или изменять и какие перевозчики их должны обслуживать.
В настоящее время законопроект «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межрегиональным маршрутам и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» прошел в Госдуме первое чтение.
Сама структура закона соответствует пониманию того, а что же из себя представляет транспортное обслуживание населения. В нем четко распределяются полномочия всех уровней власти при установлении маршрутов. Он включает в себя такие понятия, как формирование маршрутной сети, допуск перевозчиков к обслуживанию маршрутной сети путем проведения торгов в форме конкурсов или аукционов, тарифное регулирование, оганизационно–финансовые отношения между перевозчиком и органами власти – это
госконтракты, где четко прописаны права и обязанности перевозчиков, либо это какие–то другие формы допуска.
В законопроекте предлагается ввести в обращение новый документ – свидетельство об осуществлении перевозок по конкретному маршруту, в котором будут отражаться сведения о перевозчике, осуществляющем такие перевозки, а также карты межрегионального маршрута на каждое транспортное средство, предусмотренное для обслуживания межрегионального маршрута.
Законопроект содержит нормы, регламентирующие контроль органов власти за соблюдением перевозчиком своих обязательств. Сегодня это большая проблема. При огромном количестве надзорных органов они не наделены полномочиями контролировать условия контракта между органами власти (заказчиком) и перевозчиками (исполнителем).
Важно, что закон ставит знак равенства между государственными и частными перевозчиками. Это рамочный документ, который не ставит перед собой задачи учесть все нюансы внутри каждого субъекта.
Законопроект предусматривает, что каждый перевозчик может инициировать процедуру открытия маршрута по нерегулируемым тарифам, и содержит четкий перечень причин отказа.
Сейчас орган власти может отказать первозчику по надуманному поводу, например, по причине того, что «логистика прибытия междугородных автобусов с распределением потоков на автовокзалы и автостанции должна формироваться строго по географии расположения региона исходной точки маршрута».
Если бы этот закон был принят, возможно, не было бы оснований для конфликта между Москвой и Московской областью по межрегиональным маршрутам.
– Как–то во время частной беседы со мной один из коммерческих перевозчиков бросил в сердцах: «Ну, купите всем МУПам и ГУПам новый подвижной состав, поставьте его на линии, частник сам вымрет как класс». Так ли все просто? Возможно ли найти «золотую середину» во взаимоотношениях муниципалов и частников?
– Я думаю, что взаимоотношения между частными и государственными перевозчиками должны строиться на основе баланса. Скажем, в Москве есть крупный государственный перевозчик, обладающий большими возможностями по перевозке пассажиров, но вместе с тем в городе должны работать и негосударственные перевозчики, которые располагают другим модельным рядом транспортных средств, предлагают другой уровень качества.
Норматив пассажировместимости Мосгортранса – 5,5 чел./кв. м свободной площади пола, на ряде маршрутов в час пик этот показатель еще больше. При этом Москва активно развивает тему низкопольных автобусов, создавая благоприятную транспортную среду для маломобильных граждан. Но плата за низкопольность – существенное сокращение посадочных мест в салоне. Это значит, что 12–метровый городской автобус имеет 21 посадочное место, то есть такое же количество мест, как и «Мерседес» (19–21 место).
Для себя я вывел четыре преимущества частных перевозчиков: более высокий комфорт, более высокая среднеэксплуатационная скорость, более короткий интервал движения и право остановки по требованию в местах, не запрещенных ПДД, чем обеспечивается принцип поездки от двери до двери.
Время деловой поездки – это основополагающий фактор, по которому житель Москвы выбирает тот или иной вид транспорта. Сегодня у Мосгортранса более 100 маршрутов, где интервал движения в час пик превышает 20 мин. В условиях столичного мегаполиса средняя скорость движения больших автобусов составляет 13–15 км/час, а у машин малого и среднего класса – 22–25 км/час. Кстати, проход через переднюю дверь, через турникет тоже на 30% снижает среднеэксплуатационную скорость автобусов.
Думаю, надо дать пассажиру право выбора. Он отдаст свои деньги тому, кто предоставляет более качественные услуги. Если пассажир не захочет платить частному перевозчику, он сам уйдет с этого маршрута, и не придется его насильно выгонять, применяя административные методы.

Беседу вела
 Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

10.04.2014