Кто оплатит убытки?

Проблемы пригородного железнодорожного транспорта обсудили в Общественной
палате РФ.

На подмостках России в очередной раз разворачивается драма по мотивам известной русской сказки «Кому вершки, а кому – корешки». Свою интерпретацию популярного сюжета предложило ОАО «Российские железные дороги». В соответствии с логикой продолжающейся структурной реформы государственный монополист сбрасывает со своего баланса изначально убыточное направление деятельности, каким является организация пригородных пассажирских перевозок. Теперь этим будут заниматься исключительно частные компании.
Кто пожнет «вершки» в результате такой рокировки, не вызывает сомнений. ОАО «РЖД» избавляется от значительной статьи расхода и таким образом делает свой бизнес еще более прибыльным. А вот кому достанутся «корешки», то есть необходимость субсидировать деятельность вновь образованных убыточных организаций, пока до конца не ясно. Поиску ответа на этот животрепещущий вопрос и были посвящены слушания, организованные Комиссией по региональному развитию и местному самоуправлению, а также Комиссией по экономическому развитию и поддержке предпринимательства Общественной палаты РФ.
В заседании приняли участие представители органов законодательной и исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, ОАО «РЖД», потребителей услуг железнодорожного транспорта, научного и экспертного сообщества.

Экономический анахронизм

Участники слушаний подробно обсудили широкий круг вопросов, касающихся перспектив развития пригородного железнодорожного транспорта и вариантов снижения его убыточности. В том числе были подняты темы тарифного регулирования, формирования договорных отношений между регионом – заказчиком и перевозчиком – исполнителем, другие актуальные проблемы.
О высокой востребованности этой услуги для жителей России свидетельствуют данные, приведенные руководителем Федерального агентства железнодорожного транспорта Геннадием Петраковым: – Ежегодно поезда пригородного пассажирского комплекса перевозят более 900 млн пассажиров. Ежесуточно по инфраструктуре ОАО «РЖД» следуют свыше 7 тыс. пригородных поездов. В среднем каждый житель страны в течение года совершает 6 поездок, – отметил в докладе руководитель Росжелдора.
По его словам, одной из важнейших проблем отрасли остается выпадение существенной доли доходов перевозчиков по причине государственного регулирования тарифов. В результате цены в данном сегменте находятся ниже экономически обоснованного уровня, а объем собираемых доходов, соответственно, ниже себестоимости организации перевозок.
Более того, в среднесрочной перспективе наблюдается тенденция роста убытков от пригородных перевозок: в 2007 году убытки составляли 27,7 млрд рублей, в 2008 году – 34,8 млрд рублей, в 2009 году – более 32 млрд рублей.
– В ближайшей перспективе ситуация не изменится. Суммарный дефицит на период с 2010 по 2012 годы составит по подсчетам специалистов порядка 108 млрд рублей, – подвел неутешительный итог Геннадий Петраков.
До сих пор пассажирские перевозки дотировались за счет доходов ОАО «РЖД» от грузоперевозок. Дискуссия показала, что не все участники согласны с такой схемой ведения бизнеса.
Консультант–эксперт Общественной палаты Российской Федерации профессор Владимир Белозеров, который в ходе слушаний взял на себя роль модератора, назвал перекрестное субсидирование экономическим анахронизмом. По его словам, такая практика является в известной мере сдерживающим фактором в развитии грузоперевозчиков, которые вынуждены «из своего кармана» расплачиваться за просчеты в сфере пригородных пассажирских перевозок. Таким образом, высвобожденные в ходе реформы средства станут дополнительным и существенным активом, использование которого будет способствовать дальнейшей активизации всех производственных процессов холдинга.
Участники заседания были едины во мнении, что реализация Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства России от 18 мая 2001 года № 384, положит конец перекачке средств – с 2011 года перекрестное финансирование пассажирского комплекса станет невозможным. Как, впрочем, и в том, что без финансовой поддержки извне отрасль пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом существовать не сможет.
– Данный вид транспортного обслуживания не может предоставляться населению на коммерческой основе и требует экономической поддержки государства, – уверен начальник департамента пассажирских сообщений ОАО «РЖД» Геннадий Верховых.
По его оценке общая величина потерь холдинга от пригородного сообщения только в 2010 году превысит 34 млрд рублей.
– Отсутствие до настоящего момента бюджетных ассигнований, соразмерных объему транспортной работы, который в 2010 году составит около 28 млрд пассажиро–километров, как раз и приводило к сохранению перекрестного финансирования пригородных перевозок за счет грузовых, – отметил Геннадий Верховых.
– Уже не первый год вопрос реформирования пригородных перевозок находится в центре внимания Общественной палаты, но в последнее время эта проблема приобрела особую остроту и общегосударственный масштаб, – поддержал коллегу вице–президент ОАО «РЖД» Сергей Епифанцев.
По его оценке принципиальное решение обсуждаемых задач прописано в распоряжении правительства, принятом 4 августа 2010 года. Оно предусматривает бюджетные ассигнования в федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов для компенсации выпадающих доходов перевозчиков по результатам регулирования регионами тарифов в пригородном сообщении.
Вице–президент ОАО «РЖД», глава ФПК Михаил Акулов со своей стороны напомнил присутствующим, что «эту проблему необходимо разрешить в самое ближайшее время: иначе в 2011 году, когда перекрестное субсидирование де–юре будет отменено в соответствии с постановлением правительства о структурной реформе железнодорожного транспорта, а де–факто оно будет прекращено с созданием Второй грузовой компании, пригородные перевозки в РФ просто остановятся».
Продолжая тему, директор Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта Минтранса России Сергей Тугаринов высказал мнение, что для компенсации субъектам РФ потерь в доходах от установления тарифов на перевозки пассажиров в пригородном сообщении ниже экономически обоснованного уровня необходимо включение в федеральный бюджет соответствующих мер государственной поддержки. Он также подчеркнул, что в 2011 году на эти цели бюджетом предусматривается выделение средств в объеме почти 25 млрд
рублей.

Договор дороже денег

По мнению участников слушаний, полноценным инструментом комплексного регулирования перевозок, включая государственную поддержку, должен стать договор на организацию транспортного обслуживания между регионом, который играет роль заказчика, и перевозчиком, взявшим на себя обязанности исполнителя. Такой документ должен устанавливать тарифы на перевозку для пассажиров, определять расписание движения поездов, сумму компенсации убытков, взаимную экономическую ответственность за соблюдение договорных условий.
– Белым пятном на правовой карте пригородных перевозок пока остается регулирование отношений перевозчика и региона как заказчика транспортного обслуживания населения, – подчеркнул начальник департамента пассажирских сообщений ОАО «РЖД» Геннадий Верховых. – Инструментом комплексного регулирования перевозок, включая государственную поддержку, должен стать полноценный договор между регионом и перевозчиком на предоставление транспортных услуг.
Существенным источником финансирования региональных расходов по данным договорам в 2011 году должны стать ассигнования федерального бюджета на компенсацию убытков перевозчиков от регулирования пригородных тарифов.
Для скорейшего законодательного закрепления этой схемы было рекомендовано согласовать в причастных органах государственной власти и внести в Государственную думу РФ законопроект «Об организации регулярного железнодорожного пассажирского сообщения в Российской Федерации». Его принятие позволит обеспечить переход к осуществлению пригородных перевозок во всех регионах на основе договоров между субъектами Российской Федерации и перевозчиками. А также оптимизировать размер финансовых обязательств государства по компенсации экономически обоснованных расходов перевозчика, повысить качество транспортного обслуживания.
В дальнейшем необходимо обеспечить оперативное принятие на местах региональных законов «О транспортном обслуживании населения», в которых должен быть определен порядок возмещения из региональных бюджетов потерь доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов.
К слову, в настоящее время государственное регулирование тарифов на пригородные железнодорожные перевозки пассажиров осуществляется в 64 субъектах Российской Федерации из 73, в которых налажено регулярное пригородное железнодорожное сообщение. При этом 11 из указанных 64 регионов вообще не запланировали в бюджетах какие–либо компенсации выпадающих доходов перевозчикам. В их числе – Краснодарский и Приморский края, Московская, Новосибирская, Курганская, Ленинградская, Орловская, Ростовская области, Республика Бурятия, Удмуртская Республика, Москва. Еще 16 регионов компенсировали не более 5% убытков.
Справедливости ради следует отметить, что в российской практике можно найти и положительные примеры финансовой добропорядочности. Алтайский край, Тюменская и Кемеровская области почти полностью компенсируют выпадающие доходы. Красноярский край, Кировская и Сахалинская области компенсируют около 50% убытков. При этом в Тюменской области, Красноярском крае и на Сахалине тарифы в 2010 году не поднимались, фактически оставшись на уровне 2009 года.
Резюмируя общую позицию представителей федеральных органов власти и ОАО «Российские железные дороги», можно сказать, что они не видят альтернативы: именно субъекты Федерации должны отвечать за транспортное обслуживание населения, определять тарифную политику и взаимодействовать с перевозчиком на контрактной основе, формируя соответствующий госзаказ регионального уровня.

Регионы не согласны

Как выяснилось в ходе обсуждения, у представителей регионов на этот счет имеется собственное мнение. В целом они не против дальнейшего регулирования тарифов, а также государственных субсидий на дотирование перевозчикам выпадающих доходов. Их объединяло серьезное беспокойство, что в цепочке движения финансовых средств: федеральный уровень – субъект Федерации – компания–перевозчик регионы хоть и занимают место в середине конструкции, но в итоге все равно окажутся крайними.
Заместитель председателя Комитета Совета Федерации по образованию и науке, член Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям Сергей Щеблыгин был категоричен:
– Я хорошо представляю ситуацию в регионах и знаю, что лишних денег там нет. У губернатора масса первоочередных проблем, на которые необходимо направить финансовые средства, – это и обеспечение пожарной безопасности, и подготовка школ к 1 сентября, и многое другое. При этом денег, что закладывает Минэкономразвития на компенсацию убыточности пригородных перевозок, явно не хватит. Это понятно уже сейчас. В результате даже при задействовании декларируемого механизма мы на ближайшие годы обречены вновь и вновь возвращаться к решению этой проблемы.
– Мы меняем правила игры – устраняем перекрестное финансирование, возлагая основную долю ответственности на субъекты. Однако на каком основании и с использованием каких законодательных процедур мы собираемся это делать? Соответствующих правовых актов до сих пор нет, и будут ли они приняты до конца года, неизвестно. А если и будут, то что конкретно там будет прописано, мы не знаем. Никто с представителями субъектов эти акты не согласовывал, – солидарен с ним первый заместитель министра транспорта правительства Московской области Александр Митусов.
По его словам, Московская область с трудом несет бремя расходов по пассажирским перевозкам автотранспортом. Теперь, по всей видимости, на нее переориентируют проблемы, связанные с финансированием пригородного железнодорожного транспорта. Учитывая, что более 40% всех пригородных железнодорожных перевозок страны приходится именно на Московский узел, дополнительные расходы составят десятки миллиардов рублей. Где взять их, учитывая, что область живет, имея дефицитный бюджет? Единственным выходом в сложившейся ситуации, по мнению Александра Митусова, станет повышение тарифов. 
Добавим, что между РЖД и Московской областью до сих пор не заключен договор о компенсациях выпадающих доходов, поскольку в дефицитном бюджете региона такого объема средств просто нет.
Подобная ситуация характерна и для многих других регионов. Например, в Приморском крае, Костромской и Ульяновской областях уже в 2010 году перевозчики, оставленные наедине со своими финансовыми проблемами, были вынуждены снизить вагоно–километровые показатели работы более чем на 30%. При этом рост регулируемых тарифов составил 20% и выше.

«Троянский конь» РЖД

Неожиданный поворот дискуссии задал заместитель руководителя департамента транспорта и связи Москвы Владимир Мишанин:
– Существующий вариант закона пролоббирован железнодорожниками, – огорошил он присутствующих. – В результате мы имеем очень некрасивую ситуацию. По сути, то, что сегодня происходит, – это не что иное, как выкручивание рук.
По мнению Владимира Мишанина, корень обсуждаемой проблемы кроется вовсе не в том, где взять деньги, а в самой сути произошедшего, в ответе на вопрос: почему ОАО «РЖД» разделили именно таким образом? Почему создали пассажирские компании с уставным капиталом всего 100 тыс. рублей без подвижного состава в собственности, без единой своей шпалы? Получается, ОАО «РЖД» избавилось от активов, которые приносили убытки, и повесило их на шею регионов, мол, берите, субъекты, разбирайтесь дальше сами.
– Давайте вспомним, как приватизировалась авиация. Выделяемым компаниям передавались аэропорты вместе со всей инфраструктурой. Так почему нельзя отдать в собственность тем же перевозчикам вокзалы, перроны, участки земли, на которых они стоят? В результате пригородные железнодорожные компании получили бы возможность компенсировать хоть часть своих расходов, – таково было мнение заместителя руководителя департамента транспорта и связи Москвы.
– Возникшая проблема финансирования пригородного транспорта, его дальнейшего развития является результатом непродуманности проводимых реформ. Раньше такой проблемы не было, – поддержал тему заведующий лабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Юрий Щербанин.
По мнению ученого, пока никто не доказал, что перекрестное финансирование в рамках холдинга – это плохо. Если, например, взять нефтегазовые компании, то у них тоже есть убыточные сектора, скажем, геологоразведка. Люди ходят, ищут, бурят. Что они найдут и найдут ли вообще – не известно, но платить надо. При этом никакого разговора насчет того, чтобы передать это направление независимым частным компаниям, не идет.
– Мы же ведем речь о людях. Однако создается впечатление, что вся реформа была затеяна только для того, чтобы транспортировка тонны угля стала еще выгоднее, пожертвовав при этом интересами миллионов граждан страны, – считает Юрий Щербанин. – Более того, принимая решение, никто не задумался над тем, а каким, собственно, будет пригородный железнодорожный транспорт через 20–30 лет? Кого он будет возить и на какие расстояния? Никакого серьезного анализа не проводилось.
Даже такой немаловажный вопрос, как организация научно–технических разработок в сфере пригородных перевозок, по его мнению, в сложившейся ситуации не имеет однозначного решения. Кто будет этим заниматься, сами компании? У них нет на это ни средств, ни желания. Столь масштабная задача по силам лишь государству, которое и является акционером ОАО «РЖД». Но теперь эта тема становится для него неактуальной. А значит, по крайней мере в области пассажирских пригородных перевозок на железнодорожном транспорте, никакой модернизации впредь нам ждать не следует. То есть принятое решение идет вразрез с основным декларируемым вектором развития нашей страны.
Результаты проведенной в рамках слушаний  дискуссии позволили сделать главный вывод – пригородный пассажирский комплекс оказался наименее защищенным в условиях формируемого рынка транспортных услуг. Структурные реформы ОАО «РЖД» были проведены без всесторонней предварительной проработки вопроса и анализа возможных последствий. Как говорится, «разделяли – веселились, подсчитали – прослезились».
После завершения слушаний у присутствующих осталось немало принципиальных вопросов, которые так и не нашли своего разрешения в ходе заинтересованного общения. Например, почему вопрос финансирования обсуждается только теперь, когда формирование компаний–перевозчиков уже завершается? А также за счет кого будут впредь финансироваться убытки пригородного железнодорожного транспорта? Ведь, согласитесь, если в результате проведенных структурных преобразований есть выигравшая сторона – ОАО «РЖД», то наверняка есть и проигравшие. Кто же это? Похоже, на эту роль, по умолчанию, выбрали пассажиров. Оно и немудрено. Как это обычно бывает при дележе бюджетных денег, представлять интересы граждан вновь оказалось некому.

Сергей СИНЮТИН,
обозреватель «ТР»