Евроквотам – коллективное нет!

Двадцать девять
членов ИКАО подписали
Московскую декларацию.

Наша газета неоднократно обращалась к теме настойчивого внедрения Евросоюзом системы торговли квотами на выброс углекислого газа (ETS) в авиационной отрасли. Неконструктивная позиция ЕС, обоснованно названная «первым примером климатического протекционизма», вызвала естественный протестный отклик авиаадминистраций, не входящих в еврозону. Позицию последних однозначно заняли такие авторитетные международные организации, как ICAO и IATA. До сих пор попытки противодействия дискриминационным планам ЕС носили обособленный характер. Коллективный отпор был дан 22 февраля в Москве, где участники Международной конференции по снижению эмиссии парниковых газов от гражданской авиации выразили в совместной декларации свою конкретную волю в отношении европейской инициативы. Стало ясно – период увещеваний позади.
А что впереди? Впереди ожидаются контрмеры мирового авиасообщества, что может не только отразиться на репутации Европарламента как источника непродуманной инициативы, на снижении конкурентных преимуществ европейских авиакомпаний, оказавшихся заложниками проявления одностороннего «гуманизма» европейских чиновников, но и привести к так называемым торговым войнам. Вероятность экономических сражений, опустошающих карманы авиапассажиров и снижающих эффективность работы в первую очередь дальнемагистральных перевозчиков, независимо от их страновой принадлежности, предрекалась. «Введение региональных систем торговли квотами чревато тем, что это может вызвать цепную реакцию. Это в определенной степени несет опасность открытия «ящика Пандоры», – заявил еще в декабре 2010 года замминистра транспорта РФ Валерий Окулов. Увы, Европа проигнорировала очевидные последствия своих начинаний.
Московская конференция собрала делегации 33 государств, две из которых присутствовали в качестве наблюдателей. При этом целый ряд авиационных администраций не успели приехать на конференцию в силу объективных причин – слишком короткий срок был отведен на подготовку к ней. Не было и представителей Евросоюза. «В конце января у нас были переговоры с Евросоюзом. Мы проинформировали наших коллег о проведении такой конференции. Европейские коллеги сказали, что у них могут появиться новые предложения, которые можно рассмотреть в том числе и на этой конференции. Они взяли паузу до 10 февраля. Но ни до 10–го, ни до 20–го никаких предложений не поступило. Поэтому предмета обсуждения, в силу его отсутствия, не было», – дипломатично объяснил неприбытие коллег из еврозоны замминистра транспорта Валерий Окулов.
Сама по себе конференция – свидетельство перехода несогласных (коих абсолютное большинство) от неопределенной «озабоченности» к решительным мерам. Но консолидация усилий шла непростым путем. Правда, полемика сводилась в основном к уровню жесткости и степени конкретизации ответных действий. В значительной степени фокусировке взглядов участников мероприятия способствовала активная позиция в этом вопросе министра транспорта РФ Игоря Левитина, который заявил, что политика России в области снижения вредного воздействия авиации на окружающую среду строится с учетом рекомендаций ICAO. «Мы считаем, что рыночные меры по введению сборов за эмиссию парниковых газов и иные решения в области защиты окружающей среды должны приниматься сторонами согласованно, после достижения необходимого консенсуса и в рамках ICAO», – подчеркнул он. Министр обратил внимание участников конференции на явные правовые противоречия, заложенные в «документе раздора» ЕС. «Директива ЕС 2008/101 нарушает принципы, заложенные в статье 1 Чикагской конвенции (Суверенитет), поскольку согласно директиве квоты должны приобретаться за весь маршрут, а не только за полет в воздушном пространстве ЕС. Также непрозрачен механизм распределения денежных средств, которые предполагается получить за продажу квот на эмиссию», – указал Игорь Левитин.
Справка «ТР». Директива ЕС – тип законодательного акта Европейского союза. В отличие от постановления или регламента – инструментов прямого действия директива вводится через национальное законодательство. Она обязывает в указанный срок принять меры, направленные на достижение определенных в ней целей. Директивы ЕС имеют верховенство над национальным правом.
Директива ЕС 2008/101/ЕС принята в ноябре 2008 года. Ею определяется механизм торговли квотами на выбросы парниковых газов в ЕС. Согласно директиве ЕС (2008/101/ЕС), вступившей в силу 2 февраля 2009 года, с 2012 года сюда включена авиация, в том числе все авиакомпании мира, которые выполняют полеты в страны – члены ЕС. Действие документа распространяется на протяжении всего маршрута полета в Европу и из нее, что затрагивает интересы неевропейских авиакомпаний, осуществляющих рейсы в страны ЕС, то есть под квотирование подпадает весь маршрут.
О направленности европейской директивы против какой–либо страны в отдельности, и в частности России, речь не идет, считает Валерий Окулов. «Ни одно воздушное судно ни одной страны не вписывается в эту директиву. Здесь ограничение не для типов воздушных судов вводится. Система выстроена на выполнение полетов: чем больше вы будете летать – тем больше будете платить. Эта мера направлена на сокращение воздушных сообщений», – уверен он.
Российская делегация не скрывала, что Правительство РФ разделяет позицию КНР и США, которая выражается во введении запрета на участие национальных авиакомпаний в системе торговли квотами на эмиссию парниковых газов. Необходимость выработки единых мер противодействия включению гражданской авиации в данную систему обусловливалась тем, что проблема глобального потепления носит всеобъемлющий характер. По той же причине предлагалось искать выход из создавшегося положения «на основе согласия всех заинтересованных сторон путем принятия решения на глобальном уровне в рамках ICAO».
По заявлению замминистра, достичь общего консенсуса на конференции было непросто. «Но два дня плодотворной работы позволили выйти на согласованный документ. Это демонстрация того, что мы умеем договариваться и в состоянии выстраивать общую политику», – подчеркнул Валерий Окулов.
О чем же удалось договориться участникам переговоров? Во–первых, принята сама декларация, содержание которой учитывает принципы международного права и приоритет ICAO при выработке кем бы то ни было предложений, затрагивающих общие интересы ее членов. Во–вторых, авиасообщество таки определилось с долгожданным пакетом средств противодействия. Таковые были включены в «корзину мер», являющуюся составной частью Московской декларации. Она состоит из 9 пунктов. Палитра ответных средств разнообразна. В большинстве своем положения «корзины» предусматривают ряд конкретных действий. Среди них – возможность подачи жалобы в соответствии со статьей 84 Чикагской конвенции в целях разрешения спора в отношении EU ETS в соответствии с правилами ИКАО по разрешению разногласий; запрос от авиапредприятий государств – членов ЕС предоставления данных, аналогичных EU ETS, о полетах и другой необходимой информации. Но наиболее радикальные из этого ряда рекомендаций касаются применения действующего законодательства или принятия новых нормативных актов и правил или использования иных правовых механизмов с целью запретить авиапредприятиям участвовать в EU ETS; приостановки консультаций или переговоров по увеличению прав на полеты для авиапредприятий/эксплуатантов воздушных судов ЕС; введения дополнительных налогов и сборов с европейских авиапредприятий в качестве ответных мер… В числе средств широкого, в зависимости от национальных законодательств и остроты ситуации, применения – пересмотр двусторонних соглашений о воздушном сообщении, включая соглашение об «Открытом небе», с государствами – членами ЕС вплоть до приостановления их применения или переговорного процесса по «горизонтальным соглашениям» с ЕС.
Как видим, участники конференции снабдили свое коллективное «против» достаточно грозным механизмом. Но и это еще не все. Последний, девятый пункт «корзины» (любые другие действия/меры), по существу, устанавливает безграничный характер документа, или, по определению Валерия Окулова – «бездонность корзины». Словом, можно сказать, что неевропейские члены ICAO получили в свое распоряжение весьма универсальный правовой инструмент воздействия на своих европейских коллег. «Все перечисленные меры не означают, что их все нужно применять. Каждое государство, каждая авиаадминистрация в соответствии со своим национальным законодательством выбирает наиболее эффективные и действенные меры, которые будут способствовать отмене или переносу введения европейской системы торговли квотами», – пояснил замминистра.
Насколько принятый документ окажется эффективным, зависит от умения им воспользоваться. Здесь имеется в виду прежде всего скоординированность действий многочисленных авиационных администраций. Причем с большой долей вероятности можно предположить, что число подписантов Московской декларации значительно возрастет, так как документ открыт для присоединения к нему других членов ICAO.
Во многом интерес новых подписантов будет определяться примером наиболее серьезных игроков. Позиция США и Китая нам известна. «Экоультиматум» Европы там воспринят в штыки. Россия до сих пор отделывалась заявлениями общего характера. Но вот прозвучала долгожданная конкретика.
– Прежде всего, это подготовка законодательного акта о запрете российским авиакомпаниям участвовать в системе торговли квотами на эмиссию парниковых газов, – сообщил Валерий Окулов. – И второе – мы намерены при проведении переговоров с европейскими странами указывать им на возможные ограничения коммерческих прав евроэксплуатантов, что может иметь место в случае, если не будет отложено введение европейской директивы.
Но пока законодательная инициатива ожидает своего часа в Госдуме, Минтранс способен применить не менее эффективные рычаги воздействия на еврочиновников. Как и ожидалось, ведомство предполагает использовать свой главный козырь – транссибирские маршруты (ТСМ).
– Отказ на увеличение частот (для европейских эксплуатантов) по транссибирским маршрутам – это уже существенный удар по европейским компаниям. Коллегам из Японии, Китая, Кореи будем давать, а Европе – нет. Азиаты будут обыгрывать европейцев на рынке Европа – Юго–Восточная Азия, – сообщил замминистра.
А как быть с продекларированным ранее намерением России, в случае ее вступления в ВТО, отменить плату за ТСМ? Оказалось, что с этим можно повременить. Причем на вполне правовой основе.
– Что касается порядка эксплуатации транссибирских маршрутов и тех соглашений, которые предусматривают оплату за выполнение полетов по Транссибири. У нас следующая позиция. Согласованные принципы, которые предусматривают изменение порядка использования Транссибири, были запарафированы в 2006 году. Свою директиву Евросоюз принял в 2008 году, что значительно изменило картину взаимоотношений между Россией и Евросоюзом. И мы считаем себя вправе изменить условия согласованных принципов, если Европа не перенесет введение в действие климатической директивы. Российские переговорщики никаких дополнительных обязательств при вступлении в ВТО на себя не брали, поэтому порядок эксплуатации транссибирских маршрутов не регулируется правилами ВТО и теми протоколами договоров, которые были подписаны при вступлении России в ВТО, – обосновал возможность применения такого рычага воздействия на еврозону Валерий Окулов.
Теперь уже можно сказать, что контрпродуктивная позиция Евросоюза планово подводит мировое авиасообщество к торговым войнам. Осталось переступить последнюю грань и начать ответные масштабные действия. Что останется делать Европе – ввести ограничение на полеты авиакомпаний, которые не примут участия в системе торговли квотами?
– Безусловно, такая угроза существует, и директива Евросоюза предусматривает серьезные штрафные санкции в отношении тех компаний, которые не будут приобретать квоты на углеродном рынке. Поэтому первая угроза – это получение штрафов, а вторая – либо ограничение, либо прекращение воздушного сообщения. Но здравый смысл должен возобладать, – надеется Валерий Окулов. – Для нас будет важна реакция Евросоюза на «корзину мер», а также количество авиаадминистраций других государств, которые присоединятся к Московской декларации. Мы намерены добиваться либо отмены, либо переноса сроков введения в действие директивы Евросоюза
Что ожидает глобальную авиаотрасль в ближайшей перспективе – мир, война, неопределенное затишье? Об этом можно будет судить по итогам следующего раунда выработки совместных мероприятий, который состоится летом этого года в Саудовской Аравии.

Шамиль БАЙБЕКОВ,
обозреватель «ТР»

01.03.2012