Правовое поле для инвестиций

Комитет Госдумы РФ по вопросам собственности провел парламентские слушания

Комитет Госдумы РФ по вопросам собственности провел парламентские слушания, посвященные законодательному обеспечению ГЧП.

Депутаты Государственной думы, члены Совета Федерации, представители федеральных министерств и ведомств, финансовых организаций, бизнесмены и эксперты обсудили основные вопросы, подлежащие урегулированию в базовом федеральном законе о ГЧП.
«Чтобы построить в нашей стране современную экономику, нужно создать необходимое правовое поле для реализации проектов ГЧП. Частные инвесторы, которые могли бы потенциально участвовать в проектах, связанных с развитием территории, инфраструктуры, транспорта, ЖКХ, образования, здравоохранения, предоставления социальных услуг, оказываются уязвимыми. Наша задача разработать не только систему правил реализации этих проектов, но и систему мотиваций этого вида бизнеса. Для создания комплексного законодательства на федеральном уровне надо использовать положительный региональный опыт, адаптировать к нашим реалиям опыт других стран в сфере ГЧП», – сказал, открывая заседание, заместитель председателя Госдумы Сергей Железняк.
За неимением федерального закона 64 региона РФ приняли свои законодательные акты, регулирующие взаимоотношения в сфере ГЧП. Отсутствие единых подходов, четких норм законодательства и понятийного аппарата, по словам первого заместителя председателя Комитета Госдумы по жилищной политике и жилищно–коммунальному хозяйству Елены Николаевой, привело к такой вариативности понимания ГЧП, что в итоге на региональном уровне «появилось множество невразумительных региональных документов, за которыми прочитывается неприкрытая коррупция, возможность ухода от конкурсных процедур и получения дополнительных преференций». Однако есть и положительные примеры, например, Санкт–Петербург, Республика Татарстан, где были приняты качественные законы о ГЧП, способствующие привлечению частных инвесторов и позволяющие публичному партнеру решать накопившиеся серьезные проблемы.
Федеральный закон об основах ГЧП ждали давно, вопрос, что называется, перезрел: с одной стороны, регионы обязаны предоставлять населению качественные услуги, с другой – не могут этого делать, потому что не хватает бюджетных средств. Привлечение частных инвестиций в объекты инфраструктуры ––транспортные, энергетические, социальные – могло бы решить эту проблему.
В этих условиях в России сложилась парадоксальная ситуация, когда, несмотря на отсутствие федерального закона о ГЧП, инвесторы тем не менее проявляли живой интерес к участию в такого рода проектах, готовы были рисковать своими деньгами, потому что эти объекты потенциально доходны. Но без четких правил регулирования возможность инвестирования стремилась к нулю, так как повсеместно в регионах возникали ситуации, когда прокуратура оспаривала уже заключенные соглашения, принятые на основе регионального законодательства.
Как сказал заместитель министра экономического развития РФ Сергей Беляков, мировые объемы инвестиций в инфраструктуру составляют ежегодно 2,7 трлн долларов США, из них на долю России приходится менее 6%. Для сравнения: на долю Западной Европы приходится 24% мировых инвестиций в инфраструктуру. «Можно сколько угодно спорить о том, что же является драйвером экономического роста, но пока не будет развита инфраструктура, никакого экономического роста не произойдет, это очевидно. Именно это и стало одним из побудительных мотивов для начала работы над законом о ГЧП», – заметил Сергей Беляков.
Работа над законопроектом об основах ГЧП шла около двух лет. Нужно было принять принципиальное решение: будет ли это закон, детальным образом прописывающий все возможные формы ГЧП, или это будет модель, в рамках которой ключевые игроки – региональные и муниципальные органы власти получат полную свободу действий. В ходе ожесточенных дискуссий чаша весов склонилась в пользу концепции рамочного закона. На федеральном уровне определен понятийный аппарат ГЧП, установлены полномочия Правительства РФ, субъектов РФ и муниципалитетов, описан механизм взаимоотношений публичного партнера и частного инвестора.
26 апреля 2013 года Госдума приняла в первом чтении правительственный законопроект «Об основах государственно–частного партнерства в РФ».
Сергей Беляков согласился с тем, что законопроект нуждается в детальной проработке отдельных положений, и Минэкономразвития активно работает в составе рабочей группы по подготовке законопроекта ко второму чтению. Однако он считает, что концептуально документ не должен измениться, в противном случае он не будет решать поставленных перед ним задач.
Председатель Комитета Госдумы по вопросам собственности Сергей Гаврилов подчеркнул, что «сокращение прямых бюджетных инвестиций ставит под угрозу реализацию системных, жизненно важных для страны проектов. В законопроекте акцент сделан именно на партнерство, что обеспечивает устойчивость и эффективность проектов на принципах ГЧП. При этом необходимо усилить механизмы публичного контроля и ответственности как за действиями частного, так и публичного партнера. Ко второму чтению надо прописать способы повышения прозрачности и эффективности конкурсных процедур, механизмов заключения соглашений, мониторинга за исполнением соглашений, смены частного партнера».
Участники слушаний отметили, что наиболее успешной формой ГЧП стали концессионные соглашения, но они не получили широкого применения, за исключением инфраструктурных проектов в транспортной сфере.
«Основной принцип окупаемости частных инвестиций, их возвратности и доходности не был обеспечен в нужном объеме, в том числе из–за позиции государства, чрезмерной зарегулированности процедуры. Узкое определение предмета инвестиционных соглашений, жесткая процедура заключения договоров, отсутствие госгарантий и платежеспособного спроса во многом ограничили этот совершенный механизм. Например, при строительстве скоростной дороги Москва – Санкт–Петербург в обход г. Одинцово частные кредиторы потребовали от государства под обеспечение финансирования проекта объем госгарантий в размере до 70% стоимости проекта. Эволюция концессионной модели ГЧП привела к тому, что вместо коммерческой окупаемости мы перешли к модели бюджетной окупаемости. Это ставит под сомнение установку о необходимости реализации проектов ГЧП на паритетных началах», – посетовал Сергей Гаврилов.
Заместитель министра транспорта РФ Олег Белозеров согласился с тем, что вопрос госгарантий очень важен, и пояснил, что «Минфин действительно гарантировал участникам наших концессионных соглашений большой объем финансовых средств. Если государство не в состоянии на законодательном уровне гарантировать своему партнеру какие–то составляющие, то они будут заложены либо в удорожание проекта, либо в госгарантии. Отсюда вывод, чем лучше закон, тем лучше гарантия».
Заместитель министра транспорта привлек внимание к тому, что при работе над законопроектом о ГЧП важно избежать ошибок, допущенных при создании закона о концессионных соглашениях. По его словам, в настоящее время урегулирован вопрос в части концессий и контрактов жизненного цикла при строительстве дорог, не урегулированы вопросы в сфере авиации, морских и речных портов, организации высокоскоростного железнодорожного движения. В целом законопроект об основах ГЧП должен учитывать транспортную специфику.
Достаточно активно использует принцип ГЧП и Татарстан, где в 2011 году был принят свой закон о ГЧП. Как сказал министр экономики Республики Татарстан Мидхат Шагиахметов, республиканский закон предполагает функционирование совещательного органа в целях соблюдения интересов публичного и частного партнеров, который на уровне президента республики Татарстан и премьер–министра в ручном режиме решает вопросы, возникающие в процессе реализации ГЧП–проектов.
В настоящее время в республике реализуются более 50 проектов в рамках ГЧП, в том числе и в сфере транспорта. Так, в рамках создания нового международного коридора Европа – Западный Китай по маршруту Санкт–Петербург – Вологда – Казань – Оренбург – граница Казахстана, который является оптимальным путем из Европы в Китай с минимальным количеством стран–участниц и границ, ведется реализация проекта «Строительство платной автомагистрали Шали (М–7) – Бавлы (М–5)». Возводится Свияжский межрегиональный мультимодальный логистический центр, который наряду с платной автомагистралью направлен на развитие транспортно–логистической инфраструктуры всего Поволжского региона.
По словам вице–губернатора Ленинградской области – председателя Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Дмитрия Ялова, в Ленинградской области объем средств на строительство инфраструктурных объектов оценивается на уровне 70 млрд рублей, что сопоставимо с годовым областным бюджетом. Поэтому нет никакой альтернативы реализации крупных объектов капитального строительства, кроме как на условиях ГЧП.
В Ленинградской области был реализован крупнейший в стране проект в формате ГЧП – строительство порта Усть–Луга. Но дальнейшая реализация этого проекта на условиях ГЧП, формирование промышленного кластера на базе порта сильно сдерживается из–за отсутствия федерального закона.
Первый заместитель председателя Комитета Госдумы по жилищной политике и жилищно–коммунальному хозяйству Елена Николаева назвала ключевые вопросы, которые необходимо доработать ко второму чтению.
Прежде всего, это вопрос конкуренции при заключении соглашений о ГЧП. Необходимо выработать оптимальный вариант по порядку проведения конкурсных процедур отбора частного партнера. При этом нужно увеличить свободу действий публичного партнера при формулировании условий таких соглашений с целью поддержки наибольшего разнообразия форм ГЧП и охвата максимального количества потенциальных объектов соглашений.
Необходимо установить четкие критерии разграничения соглашений о ГЧП и контрактов по госзакупкам; внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в части установления механизмов долгосрочного бюджетного планирования расходов РФ, ее субъектов, муниципальных образований, принятых в качестве обязательств по соглашениям о ГЧП; установить дифференцированный подход при решении вопросов собственности на объекты соглашений о ГЧП; обеспечить интересы финансовых организаций, финансирующих механизмы ГЧП. Наконец, нужна методика определения экономической целесообразности заключения соглашений о ГЧП.
«ГЧП вполне рыночный механизм, надо только правильно его использовать», – заметил первый заместитель председателя Совета Федерации ФС РФ Александр Торшин. Совет Федерации плотно работал с Госдумой, все спорные вопросы решались уже на стадии нулевого чтения.
Ко второму чтению уже поступили отзывы от 63 субъектов Федерации. По словам сенатора, использование позитивного опыта, замечаний и предложений, поступивших из регионов, будет способствовать более качественной подготовке федерального закона об основах ГЧП. Александр Торшин предложил использовать Совет законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ, куда входят председатели заксобраний субъектов РФ, в качестве еще одной площадки для обсуждения законопроекта о ГЧП.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

14.06.2013