«Прозрачные» деньги

В Москве прошел «круглый стол», темой которого стали дорожные фонды и общественный контроль за их использованием. В заседании приняли участие заместитель министра транспорта РФ Олег Белозеров, руководитель Федерального дорожного агентства Анатолий Чабунин, его заместитель Иннокентий Алафинов, председатель правления ГК «Автодор» Сергей Кельбах, гендиректор ассоциации «РАДОР» Игорь Старыгин. Интерес к мероприятию был вызван не только составом его участников, заявленной темой, но и временем проведения. Сегодня уже можно подвести некоторые итоги работы отрасли в новых условиях финансирования, определить дальнейшее развитие дорожных фондов, в том числе с позиций общественного контроля за их расходованием.
В начале хотелось бы остановиться на основных видах финансирования дорожного хозяйства с бюджетно–правовой точки зрения: традиционном финансировании, финансировании из дорожных фондов «первого» и «второго поколения».
Традиционное финансирование из бюджетов общего назначения это, по сути, «общий котел», в котором нет взаимо-связи между целевыми сборами с пользователей автодорог и расходами на дорожное хозяйство. Эти сборы просто поступают в «единую кассу», которая затем распределяется между различными направлениями бюджетных расходов. Его основной недостаток: нестабильный характер финансирования. При этой форме финансирования у дорожного хозяйства относительно низкий рейтинг по сравнению с другими статьями бюджетных расходов и оно оказывается среди первых статей, сокращаемых при напряжениях в бюджете.
Традиционное финансирование дорожного хозяйства практиковалось в России в период между отменой дорожных фондов в 2001 году и принятием решения о возобновлении функционирования дорожных фондов на основе законодательных актов, принятых в 2011 году. Фактически дорожное хозяйство финансировалось по остаточному принципу. Например, в ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)», утвержденной в 2001 году, был установлен объем финансирования дорожного хозяйства из федерального бюджета на 2004 год в размере 122,5 млрд руб. и на 2005 год – 162,3 млрд руб. в текущих ценах, а фактически было выделено в 2004 году – 87,4 млрд руб. (71% от ФЦП), а в 2005 году – 111,4 млрд руб. (69% от ФЦП). Общие ежегодные расходы консолидированного бюджета на дорожное хозяйство в этот период были ниже, чем в 2000 году, несмотря на многократный рост общего объема доходов бюджета и количества единиц транспорта, использующих дороги. Это привело к деградации дорожной сети страны: по данным диагностики 2011 года, 61,1% от общей протяженности федеральных дорог не соответствуют нормативным требованиям, 26,6% работают с загрузкой, превышающей нормативную, в том числе на 8 тыс. км загрузка превышает нормативную более чем в 1,5 раза, 11,68% от общего количества мостовых сооружений находятся в неудовлетворительном состоянии, а уровень аварийности – один из самых высоких в Европе.
Дорожные фонды «первого поколения» формировались за счет целевых налогов и сборов – акцизов на топливо, налогов на транспортные средства, сборов за выдачу государственных номеров, неналоговых сборов (например, штрафов за перевес транспортных средств). Они существовали как в форме защищенной строки бюджета, имеющей свои собственные источники дохода, так и во внебюджетной форме. Преимуществом этого вида финансирования являлся, в первую очередь, его более стабильный характер, так как объем дорожного фонда «отвязывался» от остальных видов бюджетных расходов, что позволяло точно планировать расходы на ремонт и содержание дорог и гарантировать финансирование заключенных контрактов на дорожные работы.
Кроме того, повышалась надежность программ дорожных работ, так как был гарантирован перенос неиспользованных остатков ассигнований на очередной год, а значит появлялась реальная возможность использования механизмов долгосрочных контрактов на строительство, ремонт и содержание дорог и «контрактов жизненного цикла» для повышения качества и долговечности автомобильных дорог.
К недостаткам фондов «первого поколения» принято относить частое несовпадение налогоплательщика и получателя услуги, на предоставление которой налог направляется. Справедливости ради надо отметить, что такое несоответствие не противоречит принципам налоговой системы. Но при значительных объемах собираемых средств это провоцирует общественное возмущение и стремление к уклонению от уплаты этого налога, рассматриваемого как несправедливый. Подобный недостаток хорошо виден на примере дорожного фонда, существовавшего в России с 1991 по 2001 год. Основным источником наполнения этого фонда был налог на пользователей автомобильных дорог в размере 2,5% от выручки, который уплачивали все юридические лица за исключением сельхозпроизводителей, независимо от интенсивности их транспортной деятельности, что, естественно, признавалось несправедливым. Кроме того, в фондах «первого поколения» нет полного соответствия доходов фондов потребности в дорожных услугах, а также структуры расходов фонда как по перечню оказываемых услуг, так и по приоритетам направления расходования средств.
Дорожные фонды «второго поколения» организованы по аналогии с фондами – юридическими лицами. Продуктом деятельности таких фондов – корпораций является согласованный с обществом объем оказываемых услуг дорожного хозяйства, а доходы формируются за счет налогов и сборов, уплачиваемых потребителями услуг дорожного хозяйства.
Поступления в дорожные фонды «второго поколения» соотносятся с использованием автомобильных дорог, легко идентифицируются и отличаются простотой администрирования. Пользователи платят сборы за получение доступа к дорожной сети (транспортный налог), а затем осуществляют платежи в зависимости от того, как они используют дорожное пространство.
Проводится четкая грань между расходами на содержание и ремонт действующей дорожной сети и инвестициями в развитие сети, в реконструкцию имеющихся и строительство новых дорог. По аналогии с корпорациями управляющие компании дорожных фондов «второго поколения» – профессиональный менеджмент, осуществляющий функции оперативного управления фондами, подотчетен совету директоров (наблюдательному совету) и собранию учредителей.
Для того чтобы дорожный фонд «второго поколения» успешно работал, необходимо обеспечить ряд условий: независимость фонда от общего государственного бюджета; наличие сильного и независимого управляющего совета; наличие сборов с пользователей дорог; прямое перечисление сборов с пользователей в дорожный фонд; наличие обязательного механизма корректировки сборов с пользователей автомобильных дорог (они должны индексироваться); наличие простой и последовательной процедуры распределения средств между различными дорожными ведомствами; проведение независимого финансового и технического аудита во избежание утечки средств и для обеспечения расходования ресурсов в соответствии с программой работы и техническим заданием.
Такое внимание к фондам «второго поколения» неслучайно – это международная практика финансирования дорожного хозяйства, к которой Россия придет со временем.
В эффективности финансирования отрасли именно через фонды никто не сомневается, тем более что у нас, по словам Олега Белозерова, был исторический промежуток времени (с 2001 по 2011 год), с которым можно для себя сравнить результаты в связи с отсутствием такого механизма.
«Прежде всего, расходы на дорожное хозяйство сократились с 1,6% до 0,7% в рамках ВВП. А в регионах сократились еще больше – с 2,7% до 0,6% за этот промежуток времени. Сократилось количество ремонтируемых дорог», – отметил замминистра. Он подчеркнул: для нормативного содержания федеральных автомобильных дорог в год нужно ремонтировать около 7,5 тыс. км дорог. За те средства, которые у нас до этого выделялись, мы могли ремонтировать менее половины.
В части строительства, если сравнивать период до 2000 года и после 2000 года, – почти двукратный разрыв по километражу: до этого вводилось на федеральной сети порядка 600–800 км, после этого – 300–400 км.
Дополнил сказанное Игорь Старыгин, который отметил, что «за счет бюджетов субъектов РФ в 2011 году выполнено работ на сумму более 206 млрд руб. Это позволило, во–первых, содержать огромный имущественный комплекс региональных дорог, которых сегодня у нас насчитывается 493 тыс., во–вторых, выполнить капитальный и просто ремонт автомобильных дорог протяженностью более 7 тыс. км и построить и реконструировать более 1,177 тыс. км дорог и 7 тыс. мостов.
Что же нас ожидает в 2012 году с появлением дорожных фондов субъектов РФ? Как уже говорилось, базовыми источниками определены акцизы и транспортный налог. По расчетам Министерства финансов РФ, субъекты должны направить в дорожные фонды около 344 млрд руб. Посмотрите: 206 млрд – 2011 год и 344 млрд – 2012 год. Мы видим, что это значительное увеличение объемов финансирования, и пользователи вправе ожидать изменения в лучшую сторону состояния наших дорог. Но мы, дорожники, с другой стороны, сравниваем 344 млрд еще и с такой цифрой, как потребность в финансовых средствах на выполнение нормативных работ по содержанию, капитальному ремонту и ремонту. Так вот, эта цифра на наши региональные дороги в 2012 году составляет сумму более 1 трлн руб. То есть, с одной стороны, значительное увеличение, с другой – все регламентированные нормативными документами работы мы можем выполнить не в полной мере».
Таким образом, финансированию дорожной отрасли через дорожные фонды нет альтернативы, даже несмотря на то, что пока средств, необходимых согласно нормативам на дороги, не хватает.
У фондового финансирования дорог есть еще один положительный момент, о котором напомнил Олег Белозеров. Это касается финансирования строительства и содержания сельских дорог. В 2011 году на их развитие из Федерального дорожного фонда было направлено 5 млрд руб., в 2012 году –
6 млрд руб., в 2013 году – 7,8 млрд руб. Этот объем будет увеличиваться пропорционально сбору акцизов. Сбор акцизов растет, и, соответственно, эта пропорция будет соблюдаться. А есть еще региональные фонды. В региональных дорожных фондах – 5% от общего объема, это порядка 20 млрд руб. в год. Это огромная цифра, которая никогда не направлялась на сельские дороги вот таким целевым образом.
Ну а что касается общественного контроля за расходованием средств, то наиболее взвешенно на этот счет высказался Иннокентий Алафинов: «Федеральный дорожный фонд – это часть средств федерального бюджета, то есть все расходование средств из федерального фонда идет в соответствии с теми же процедурами, по которым расходуются средства федерального бюджета. Соответственно, у нас есть проверяющие организации – и Счетная палата, и Росфиннадзор, и другие. Общее количество проверок, связанных с расходованием Федерального дорожного фонда, в 2011 году (именно в том году, когда федеральный фонд уже начал работать) составило более 400 за целый год по Федеральному дорожному агентству вместе с подведомственными учреждениями.
В Федеральном дорожном агентстве уже создан ряд институтов общественного контроля за той деятельностью, которую мы осуществляем. Это и общественный совет Федерального дорожного агентства, и экспертный совет, и научно–технический совет, который рассматривает ту научную тематику, которая разрабатывается в рамках средств фонда, и ряд других мероприятий, которые уже у нас есть. На сайте ФДА есть разделы, где можно задавать вопросы, размещать фотографии; сайт мониторится в том числе по тем вопросам и замечаниям, которые есть.
Фонд бюджетный, и все бюджетные процедуры на него распространяются, как на любые другие расходы.
Что же касается других предложений, касающихся усиления общественного контроля за эффективным расходованием дорожных фондов, то о его расширении можно говорить, когда дорожное хозяйство РФ перей-дет к финансированию через фонды «второго поколения». Хотя уже сейчас на сайтах дорожного агентства и госкомпании есть информация о дорожных проектах и ходе работ по ним. Сайт ФДА работает в очень напряженном режиме. За 11 лет в целом на него было около 30 млн обращений от граждан, за 2011 год – это 2 млн, буквально за начало 2012 года – уже более 450 тыс. обращений, то есть идет по нарастающей  – вызывает интерес дорожная тематика. Более того, на сайте появилась соответствующая рубрика и вывешена информация, специалисты Росавтодора либо отвечают сразу сами, либо стараются принять определенное решение, либо направляют обращения по зонам компетенции, потому что дороги есть не только федеральные, но и региональные, муниципальные, словом, стараются живо реагировать на те обращения, которые приходят от людей».
О конкретном участии общественности в деятельности и контроле за дорожным хозяйством рассказал участвующий в работе «круглого стола» министр транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан Ленар Сафин. Отметим, кстати, речь идет о регионе, где дорожная ситуация – одна из лучших в России. Так вот, на территории республики запущена геоинформационная система, которая позволяет на сегодня давать четкую информацию, где и на каких участках будут ремонтные работы, где будет вестись какое–то строительство. Более того, любой житель Татарстана может, проезжая по любому участку нашей дороги, сделать фотографию с i–Phone, направить в эту систему, и фотография тут же окажется у нас в базе данных. То есть любое замечание будет принято. Такая система позволяет оперативно реагировать на все сигналы.
Так что, оказывается, уже сейчас можно реально контролировать состояние дорожного хозяйства в режиме online, не дожидаясь перехода к механизму финансирования через фонды «второго поколения». Пусть речь идет пока не о финансовом, а о техническом контроле, но он есть, когда власть и общественность работают на общий конечный результат.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук

08.03.2012