Пчелы против меда

Специалисты с настороженностью встретили новый техрегламент
на авиатопливо.

Государство проявляет все большую заинтересованность в развитии авиатранспортного комплекса России. Это проявляется не только в увеличивающемся финансировании процесса модернизации инфраструктурных объектов, но и в совершенствовании нормативно–правовой базы. Только под занавес прошлого года были подписаны два серьезных документа, один из которых предусматривает создание государственной системы управления безопасностью полетов, а второй инициирует вступление в силу Технического регламента Таможенного союза (ТС) «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и мазуту». Оба документа серьезно изучаются авиасообществом. Второй из них стал предметом обсуждения на Международной конференции «Авиатопливо–2013», организованной Центром стратегических разработок в гражданской авиации (ЦСР ГА).

Альтернативна ли альтернатива?

Интрига конференции заключалась в озабоченности ее участников достаточным правовым потенциалом и полнотой охвата техрегламентом наиболее уязвимых процессов обеспечения отрасли авиатопливом, включая проблематику демонополизации и безопасности полетов.
Вопросы демонополизации рынка авиатопливообеспечения напрямую связаны с ценообразованием. И если на уровне производителей здесь существует какая–никакая конкуренция, то в аэропортовой инфраструктуре, то есть на конечном этапе, она пока в зачаточном состоянии. Видимо, поэтому основное внимание уделялось теме альтернативных топливозаправочных комплексов (ТЗК).
В целом картину отечественного рынка наглядно обрисовала аналитик информцентра «Кортес» Лидия Величко. Она отметила рост производства (+10,1%) и потребления (+ 17.6%) авиакеросина в посткризисные годы и сокращение его экспорта (–27,4%). Основные тенденции следующие. Производство и потребление авиатоплива на внутреннем рынке носит ярко выраженный сезонный характер и отражает сезонность воздушных перевозок, внутренний спрос удовлетворяется за счет роста производства и сокращения экспорта, а баланс рынка и цены спот формируются под влиянием цен на рынке Западной Европы. Наибольшую часть производимого авиакеросина (83%) потребляет гражданская авиация. Причем потребление отраслью увеличилось на 700 тыс. тонн. Тарифы на топливо формируются под влиянием нескольких факторов, включая услуги поставщиков, услуги по заправке и хранению авиатоплива в аэропортах и наличие там альтернативных ТЗК.
– Предусматривалось, что с созданием альтернативных ТЗК цены на ГСМ должны были снизиться на 10–15%, как это произошло в некоторых европейских странах, – сказала Лидия Величко. – Мы решили рассмотреть несколько аэропортов, где возникла такая конкуренция. Владивосток – 3 ТЗК. Пассажирооборот – 1,5 млн человек в год. С августа 2012 года сюда зашла «Роснефть–авиа». Цены одного из заправщиков снизились на 7,3%, а у второго – на 2,5%. В Новосибирске – 2 ТЗК. Цены здесь одни из самых низких в регионе. Во Внуково в начале 2012 года появился новый ТЗК, при этом цены на действовавшем ранее снизились, затем выровнялись, и разница в стоимости ГСМ нивелировалась.
Однако общая динамика влияния новых ТЗК на ценовую политику следующая, указывает эксперт. Вначале цена действительно снижается, затем наступают стабилизация и выравнивание цен, а потом параллельный рост.
Иными словами, можно предположить, что конкуренты поначалу пытаются осилить друг друга, потом, поняв безуспешность, а, возможно, и нецелесообразность таких попыток, притираются в совместном бизнесе, а затем успешно договариваются о синхронизации тарифов. То есть речь, по–существу, идет о пресловутом сговоре. Причем на широкую практику его указывают не только эксперты. Так, недавно в Госдуме РФ рассматривался законопроект, которым предлагается установить уголовную ответственность за сговор на рынке горюче–смазочных материалов. Парламентарии считают нужным ужесточить ответственность за такое деяние производителей и поставщиков ГСМ. Если действия этих лиц привели к установлению и (или) поддержанию необоснованно высоких цен на рынке горюче–смазочных материалов, говорится в проекте соответствующего документа, предлагается наказание в виде лишения свободы на срок до 6 лет со штрафом в размере до 1 млн рублей либо без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью от 1 года до 3 лет либо без такового. Те же деяния, причинившие особо крупный ущерб либо повлекшие извлечение дохода в особо крупном размере, предлагается наказывать лишением свободы на срок до 10 лет со штрафом в размере до 1 млн рублей либо без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью от 1 года до 10 лет либо без такового. Если же указанные деяния совершены с применением насилия или с угрозой его применения, в качестве наказания предлагается лишение свободы на срок до 12 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от 1 года до 20 лет.
Такой сценарий не совсем укладывается в канву рассуждений замруководителя ФАС Анатолия Голомолзина. Анализ показывает, что с усилением конкуренции появляется возможность стабилизации цен, а также выбора авиакомпанией поставщиков топлива и услуг, говорит он. И в то же время подтверждает некоторую порочность альтернативной практики ТЗК тем же европейским примером: аналогичный опыт Евросоюза показал, что с введением таких условий цены на авиатопливо снизились на 10%, а деятельность аэропортов стала трансформироваться в деятельность бизнес–единиц, ориентированных на рынок, на то, чтобы зарабатывать прежде всего на росте перевозок. У нас пока не отмечено ни первого, ни второго результата приведенной иллюстрации. И даже утверждение о стабилизации цен не подтверждено ни одной статистической выкладкой.
Тем не менее положительное влияние ФАС на топливный сегмент очевидно. Рынок авиатоплива не является регулируемым, утверждает замруководителя службы. Цены на нем формируются в условиях рыночного ценообразования. Однако формирование справедливых цен определяются соответствующими условиями конкуренции. Для этого требуются соответствующие рыночные институты. Мнение, что рынок сам выправит ситуацию и все участники начнут действовать эффективно, устарело. Поэтому необходимо формирование условий, правил и инфраструктуры обеспечения рынка авиатоплива. Пока антимонопольная служба предпринимала меры «пресекательного» характера в отношении нарушителей антимонопольного законодательства, в том числе на рынке аэропортовых услуг, включая деятельность ТЗК. В общей сложности здесь заведено свыше 80 дел.
Не обошла вниманием ФАС и крупные нефтяные компании, поскольку именно они определяют ситуацию в данном рыночном сегменте. Это позволило существенно повлиять на ценообразование, особенно в кризисный период, а также заставить монополии работать по–рыночному. В частности, было предписано начать торговлю на бирже и формировать договорные отношения с эксплуатантами на принципах недискриминационности. Рост продаж на бирже за год составил более 200%, а в прошлом году суммарный объем торгов нефтепродуктами здесь составил более 10 млн тонн, причем существенная доля продаж приходится на авиакеросин (17,3%). Анатолий Голомолзин отметил, что лоты стали меньшими, что позволило принимать участие в торгах и небольшим эксплуатантам, а сделки стали заключаться с большей регулярностью. Авиакомпании получили возможность приобретать авиатопливо непосредственно у нефтяных компаний, а ТЗК ныне обязаны принимать на хранение топливо и обеспечивать услуги по заправке «в крыло» на недискриминационной основе.
В марте в соответствии с «дорожной картой» по развитию конкуренции вступил в силу совместный приказ ФАС и Минэнерго, предусматривающий установление минимальных объемов торгов на бирже, в условиях которых они могут считаться ликвидными. Также в рамках данной «дорожной карты» предписано принятие в октябре нынешнего года закона по рыночному ценообразованию в РФ. Условия рыночного ценообразования на внутреннем рынке могут объективно характеризовать три индекса. Это – индекс биржевых торгов, внебиржевой индекс (цены, формирующиеся непосредственно между поставщиками и крупными покупателями), а также индекс цен зарубежных рынков. Эти индикаторы в совокупности позволят определять объективные уровни цен на внутреннем рынке.
Ключевым Анатолий Голомолзин назвал вопрос деятельности аэропортов и ТЗК. В начале 2009 года альтернативных ТЗК в стране насчитывалось 17 единиц. С введением правил недискриминационного доступа их число увеличилось – на начало нынешнего года их насчитывается 26. С введением «дорожной карты» предусматривается серьезное поощрение усиления конкуренции в сфере наземного обслуживания в аэропортах. Так, для крупных аэропортов станет уже обязательным наличие конкурирующих операторов. Например, для аэропортов, обслуживающих более 1 млн пассажиров, установлен минимум в 2 ТЗК, а воздушные гавани с оборотом, превышающим 5 млн человек, будут насчитывать уже 3 конкурирующие единицы.
Но это пока в теории, которая не всегда соответствует реальной практике. О чем и рассказал представитель Аэрофьюэлз Алексей Поплетеев. Компания, которую он представляет, является независимым, т. е. не интегрированным ни с одним из возможных монополистов данного сегмента топливозаправочным оператором, который оказывает услуги поставки и заправки авиатоплива. Первое, на что он обратил внимание аудитории, – это взаимодействие с аэропортами. Хотя в целом по стране отношение к альтернативщикам изменилось в положительную сторону, особенно в крупных аэропортах, отдельные проблемы возникают в силу некоторой декларативности нормативно–правовой базы. Правила недискриминационного доступа пока не отвечают в полной мере намерениям регулятора расширить конкурентную среду в данной области. Необходимо, чтобы вопросы взаимодействия здесь были четко прописаны и даже выведены в некие типовые документы с тем, чтобы у принимающей стороны не оставалось зацепок для волокиты.
Не все ясно в тарифной политике, считает выступающий. Существуют разночтения в позициях Федеральной антимонопольной службы и Федеральной службы по тарифам в тех аэропортах, где действуют два топливозаправщика. С одной стороны, государство выступает за развитие конкуренции, с другой – убеждает, что тарифы должны регулироваться. Докладчик полагает, что комплексы либо должны развиваться в естественной рыночной среде, либо, если государство считает, что тарифы должны регулироваться, теряется смысл альтернативных операторов, и достаточно присутствия одного аэропортового монополиста. Все это отражается на инвестиционной политике, и, понятно, не в сторону ее развития.

Принят под доработку

Отмену сертификации качества авиатоплива Алексей Поплетеев назвал революцией в регулировании аэропортовой деятельности. Вводится прямая схема регулирования, чего нет нигде в мире. Отныне, по его мнению, на взаимоотношения операторов здесь будут способны серьезно влиять чиновники госорганов. Перекраивать хорошо сформированную систему неконструктивно, полагает докладчик.
Коррупционная составляющая заложена не в новый техрегламент, а присутствовала в прежней практике, считает замдиректора Департамента госполитики в области гражданской авиации Минтранса России Андрей Шнырев. Касаясь вопроса сертификации ТЗК, он отметил, что в ведомство поступает немало писем, выражающих обеспокоенность, что не всех операторов будут сертифицировать. То есть, по мнению выступающего, пчелы начинают выступать против меда. Причина в том, считает представитель Минтранса, что часть организаций слишком плотно сотрудничает с органами исполнительной власти и использует механизм сертификации не в самых благовидных целях. До сей поры какого–либо жесткого контроля в системе сертифицирования не было. Это достаточно удобно для исполнителей процесса. Сертификационные процедуры носят у нас в основном формальный характер. Сейчас вводится другая система, где предполагается постоянный мониторинг качества обеспечения процесса. Это будет, с одной стороны, эффективно, с другой – компании, не вовлеченные в «удобные» отношения с органами сертифицирования, получат доступ к рынку с меньшими издержками, и, как следствие, увеличится конкуренция, что в свою очередь должно сказаться на снижении стоимости услуг.
Докладчик отметил важность для отрасли темы качественного, бесперебойного и доступного обеспечения авиатопливом. В РФ идет интенсивный рост магистральных авиаперевозок. Возросло и значение топливоэффективности воздушных судов, т. к. возможности обновления авиапарка, что служило ранее одним из ресурсов снижения затрат, практически исчерпаны. Также достаточно быстро растут объемы авиационных работ, местных перевозок и интенсивно развивается авиация общего назначения.
Сославшись на информацию Лидии Величко, Андрей Шнырев указал на наличие больших резервов в части увеличения конкуренции на этом рынке, согласившись с тем, что если конкурирующие ТЗК одновременно повышают стоимость авиатоплива, то это можно рассматривать как возможный сговор. Понятно, что так не должно быть. Не должно быть и так, чтобы стоимость керосина в Москве была выше, чем в Хабаровске.
Происходит формализация системы контроля государства за обеспечением качества топлива для всех видов транспорта, подчеркнул докладчик. Принят регламент. Он будет дорабатываться. Как правило, с первого раза не удается создать документ, который регулирует процесс оптимально. Тем не менее, считает он, регламент вполне работоспособен. Важно, что документ подразумевает наличие достаточно полной цепочки госконтроля за качеством ГСМ, четко определены звенья, которые подлежат отслеживанию, – от производства до поставки «в крыло». Пока существует параллельная система, обеспечивающая сертификацию организаций, занимающихся авиатопливообеспечением. Она продолжит дублировать вновь выстраивающиеся отношения участников процесса, пока не наступит понимание новой практики применения контроля, обнадежил он в заключение сомневавшуюся часть аудитории.
Советник руководителя Росавиации Павел Михеичев определил суть нового техрегламента так, что все вопросы должны решаться между участниками рынка. Причем определенные преимущества в части выбора партнеров – поставщиков топлива и заключения с ними более гибких соглашений получат эксплуатанты. Надо понимать, что эксплуатант хочет идти вперед, желая максимально отстраниться от не свойственных для себя функций. Включая процедуру заправки самолетов. Отрасль вернется к системе, существовавшей в Советском Союзе, когда технологическая служба обеспечивала стандарт заправки, полагает Павел Михеичев. Ее задачи – оптимизировать затраты по доставке топлива к самолету и соблюдать параметры безопасности. Касаясь целесообразности реформирования процесса топливозаправки, эксперт, выступление которого носило успокоительно–примиряющий характер, заявил, что игра стоит свеч, и в конце концов рынок все выправит.
Однако успокоились не все. Видно, не всякий мед устраивает отраслевых пчел. И желание обустроить свой улей здесь выглядит вполне допустимым.
– Моя оценка нового техрегламента менее оптимистична, – обратился к залу главный технолог ОАО «ВНИИ НП» Владимир Булатников. – Новый регламент не работает сам по себе. Он действует в сопровождении целого шлейфа нормативных актов. И рассматривать его необходимо в данном аспекте. А если это так, то закон о техрегулировании уже сегодня наполовину мертв.
Он напомнил, что в июне прошлого года вступило в действие соглашение о единых принципах и правилах техрегулирования на территории трех республик единого Таможенного союза – Беларуси, Казахстана и России. Оно ратифицировано федеральным законом
№ 152–ФЗ и имеет приоритет перед иными нормативными и законодательными актами указанных стран. Иными словами, отменить новый техрегламент или внести в него коррективы возможно только с тройственного соглашения сторон.
Сам техрегламент введен у нас в прошлом году и разработан по неизвестной причине нашими казахскими коллегами. Его действие не распространяется на продукцию оборонного назначения, топливо для госрезервов, а также на производимое на экспорт за пределы единой таможенной территории Таможенного союза.
Еще один «прокол» разработчиков регламента – отсутствие требований к реактивному топливу (РТ). Чем это объяснить? Может, тем, что в Казахстане такой вид топлива не производится… «Что делать нашим нефтеперерабатывающим заводам и случаен ли такой просчет?» – спросил докладчик.
Указал он и на другой важный момент. Высота некоптящего пламени, термоокислительная стабильность и удельная электрическая проводимость топлива для реактивных двигателей определяются на стадии подготовки производства и гарантируются изготовителем. При этом стадия подготовки производства находится вне регламента, пояснил эксперт, считая такое решение рискованным. Таким же, как показатель сортности на богатой смеси авиационного бензина, который аналогично определяется на стадии подготовки производства и гарантируется изготовителем. Таким образом, можно спокойно принять за авиабензин обычное автомобильное топливо с октановым числом 95. Не вошли в техрегламент и требования к транспортированию и хранению этих продуктов. Отсутствие этого важного звена разработчики регламента объясняют, ссылаясь на наличие такового в других регламентах, в частности, определяющих требования по упаковке продукции.
Владимир Булатников обратил внимание и на отсутствие в регламенте требований по сертификации авиатоплива. Вместо этого перед выпуском топлива в обращение проводится подтверждение соответствия топлива требованиям техрегламента в форме декларирования соответствия. Причем процедуру декларирования проводит опять же сам изготовитель продукта. Но на что должны будут равняться специалисты аккредитованных испытательных лабораторий в процессе исследования продукта, если самих госстандартов или ссылок на них в перечне нового регламента нет?
Далее, каждая партия каждой марки продукции, находящаяся в обороте (за исключением розничной торговли), должна иметь паспорт продукции. Паспорт продукции выдается изготовителем или продавцом. Однако требования к лабораториям, ведущим паспортизацию, регламентом не установлены, удивляется докладчик.
Интересно и то, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза проводится в порядке, установленном законодательством каждой стороны. То есть в данном случае приоритет тройственного союза теряет свои позиции.
Обеспокоенность эксперта вызывает и вопрос регулирования надзора за соблюдением требований технических регламентов. Согласно новому положению контроль осуществляется исключительно на стадии обращения продукции. Обращение топлива на рынке подразумевает этапы движения топлива от изготовителя к потребителю (пользователю), охватывающие все процессы, которые проходит топливо после его выпуска, то есть отгрузки изготовителем паспортизованной продукции. При этом стадии производства и применения в термин «обращение» не входят и, следовательно, остаются вне надзора, поясняет Владимир Булатников.
В этой связи казалось, что новый регламент должен вполне устраивать производителей ГСМ. Но выяснилось, что у последних также немало претензий к документу ТС. Такая система, с одной стороны, гарантирует качество авиатоплива, а с другой – у нее есть существенные недостатки, полагает представитель ОАО «Лукойл» Владимир Звягин. Прежде всего нефтяников беспокоит, что выпуск топлива для реактивных двигателей марки РТ, которое имеет хорошие противоизносные свойства, высокую химическую и термоокислительную стабильность, низкое содержание серы и почти полное отсутствие меркаптанов, Техническим регламентом ТС не предусмотрен. Таким образом, российские нефтеперерабатывающие заводы могут производить топливо марки РТ только до 30 июня 2014 года. Кроме ООО «ЛУКОЙЛ–Пермнефтеоргсинтез», топливо марки РТ выпускается ОАО «ТАИФ–НК», Новокуйбышевским НПЗ, ОАО «НОВОЙЛ» (г. Уфа), Сызранским НПЗ и Орским НПЗ. Перечисленные выше заводы выпускают эту марку топлива, поскольку перерабатываемое высокосернистое сырье не позволяет вырабатывать другие марки топлив. Таким образом, эти заводы могут полностью прекратить выпуск реактивного топлива. Проблема очень серьезная.
Озабоченность естественных монополистов вызывает и вопрос подтверждения соответствия топлива перед выпуском его в обращение требованиям техрегламента, пусть и в форме декларирования. Такая процедура должна проводиться в испытательной лаборатории, аккредитованной и включенной в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий Таможенного союза. Аккредитацию органов по сертификации и испытательных лабораторий осуществляет Росаккредитация. Она же включает их в Единый реестр ТС. Однако в настоящее время в Едином реестре отсутствуют и испытательные лаборатории, и органы по сертификации, аккредитованные по новым нормативам. Это означает, что возможности проводить испытания и получать декларации о соответствии топлива в РФ пока нет. В то же время регламент действует с начала текущего года, задумчиво пояснил суть проблемы Владимир Звягин.
О том, что в новом техрегламенте не учтены не только процессуальные моменты, но и более серьезные требования, отсутствие которых прямо может сказаться на безопасности полетов, сообщила Лидия Ковба, начальник испытательной лаборатории ФГУП «ГосНИИ ГА». Количество некачественных ГСМ за последнее время возросло, утверждает она. Рисков становится больше. Причем заложенных не только на этапе производства (берущих начало на НПЗ), но и в процессе добычи нефтепродуктов. Нефтяники стали использовать реагенты, которые позволяют повысить отдачу нефтяных пластов. И такие технологии далеко не безобидны. Производители авиатоплив не всегда качественно фильтруют продукт. А обнаружить непредусмотренные ГОСТами примеси не так легко. В результате возникают достаточно критические ситуации, чреватые как минимум снижением сроков летной годности самолетов, а значит, прямыми потерями эксплуатантов.
Вероятность попадания в самолет некачественного топлива достаточно велика. Если будет отменена сертификация, то наступит анархия. Дело доходит до того, что на заводах говорят: зачем нам фильтровать топливо, вы же фильтруете его на топливозаправочных комплексах?
Есть и другие проблемные вопросы. Кто, например, будет отвечать за качество топлива, если авиакомпании будут работать напрямую с НПЗ? Доставка продукта до самолета имеет довольно сложную логистику и нередко нескольких посредников.
Пока система не отлажена, Лидия Ковба предлагает требовать от изготовителей документы, не предусмотренные техрегламентом, но в определенной мере обеспечивающие надежность поставок и качество ГСМ. Попутно разработать систему обеспечения безопасности полетов в части применения ГСМ, а также систему оценки соответствия топлива и топливозаправочных компаний. Необходимо определить процедуру управления этими системами и ответственность каждого звена, убеждена она.
С тем, что принятый техрегламент как минимум сыроват, согласился в приватной беседе с корреспондентом и Андрей Шнырев. Всего сразу не предусмотришь, считает он. Документ будет дорабатываться. Поправки внести несложно, в том числе по срокам – на это потребуется два–три месяца. Главное, что государство твердо следует в направлении либерализации бизнеса и устанавливает в меньшей степени коррупциоемкие правила.
Согласимся, что шероховатости при желании можно обнаружить в любом документе. Но такое их количество озадачивает. Потребуется значительная доработка нового техрегламента, что само по себе займет немало времени. А с учетом того, что процедура внесения поправок предусматривает их согласование на уровне комиссии Таможенного союза, где договариваться будет не так просто, потребуются отнюдь не означенные представителем Минтранса два–три месяца на гармонизацию документа.

Шамиль БАЙБЕКОВ,
обозреватель «ТР»

06.06.2013