Бассейны ждут…

Состоялась конференция «Реформа управления внутренним водным транспортом – путь к эффективному и безопасному судоходству».

В Москве при содействии Минтранса России состоялась конференция «Реформа управления внутренним водным транспортом – путь к эффективному и безопасному судоходству». В ее работе приняли участие более 100 представителей речной судоходной отрасли из разных городов России. Собравшиеся обсудили вопросы, связанные с проводимой Минтрансом России реформой управления на внутреннем водном транспорте и, в частности, с введением института капитанов речных бассейнов, внедрением системы управления безопасностью, страхованием ответственности судовладельцев, и другие актуальные темы. В дискуссии принял участие заместитель министра транспорта РФ Виктор Олерский.

Затянувшийся старт

В ходе конференции отмечалось, что законопроект, призванный изменить систему управления внутренним водным транспортом (ВВТ), был подготовлен Минтрансом России после трагических событий на Волге летом прошлого года, когда катастрофа пассажирского теплохода «Булгария» унесла жизни 122 человек. Предлагаемые поправки в Кодекс внутреннего водного транспорта (КВВТ) были внесены осенью 2011 года на рассмотрение Госдумы. Речь идет о законопроекте № 617780–5 о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о совершенствовании системы государственного управления внутренним водным транспортом, а также о повышении эффективности контрольно–надзорных мероприятий в области безопасной эксплуатации транспортных средств).
Первое чтение законопроекта состоялось 7 февраля 2011 года. При нормальном темпе депутатской работы документ имел все шансы обрести статус закона к открытию судоходной навигации 2012 года с тем, чтобы повысить безопасность речного судоходства, не дожидаясь новых трагедий. При этом Минтранс и Росморречфлот уже подготовили проекты подзаконных актов к будущему закону, что позволило бы начать реформу управления ВВТ незамедлительно после изменения КВВТ. Но вопрос о нормализации судоходства, повышении его уровня безопасности застрял в кулуарах Госдумы. Вместе с тем навигация набирает ход, а судовладельцы и государственные органы исполнительной власти на ВВТ до сих пор не получили новых эффективных инструментов для контроля безопасности судоходства.
Виктор Олерский с сожалением констатировал, что принятие законопроекта необоснованно затянулось.

Все под контролем

Об основных аспектах законопроекта рассказал заместитель директора Департамента государственной политики в области морского и речного транспорта Минтранса России Виталий Клюев. В частности, он остановился на государственном портовом контроле.
Минтранс подготовил проект Положения о государственном портовом контроле на ВВП, и он сможет вступить в силу с принятием основного законопроекта.
Государственный портовый контроль будет осуществляться капитаном речного бассейна или службой капитана речного бассейна. Сегодня часть будущих капитанов речных бассейнов уже прошла дополнительную подготовку по специальным учебным программам.
Принципиальная вещь, которая, скорее всего, будет сохранена во всех редакциях законопроекта, – портовый контроль осуществляется по инициативе капитана речного бассейна, но в процессе обычной эксплуатации судна. Пока на судне не выявлено недостатков, препятствующих его эксплуатации, оно должно нормально работать. Поэтому инспекторы государственного портового контроля будут подниматься на судно, не нарушая графика его работы. Например, на рейде, во время проведения грузовых операций. Когда инспектор портового контроля поднялся на судно, капитан судна обязан это судно предъявить.
Что станет предметом проверки? Предмет проверки – соответствие состояния корпуса, машин и механизмов, оборудования, снабжения судна обязательным требованиям (Правила Российского Речного Регистра, утвержденные Минтрансом России, Правила плавания по ВВП), квалификация и состав экипажа, выполнение требований с точки зрения СУБ и страхования после вступления в силу этих требований.
Незначительные несоответствия, выявленные на судне инспектором, будет позволено устранить в определенные сроки, по времени или событию (например, к заходу в тот или иной бассейн). Но если выявлены серьезные недостатки, капитан речного бассейна имеет право принять решение о задержании судна до тех пор, пока недостатки не будут устранены полностью. Тогда судно останавливается в том месте, где проведена инспекция. Такому судну может быть позволен переход, если в этом месте нет снабжения, отсутствует ремонтная база и т. д. Но перейти можно будет только к ближайшему месту, где выявленные недостатки есть возможность устранить. После устранения недостатков проводится повторная инспекция. Если все в порядке, судно сможет продолжить рейс.
Важный и принципиальный вопрос – как часто представители государственного портового контроля могут подниматься на судно для проведения проверки?
Законопроектом предусмотрена, а Минтрансом и Росморречфлотом уже подготовлена схема целевого фактора оценки рисков. Это особая система, которая ежедневно будет подсчитывать по каждому судну фактор риска, свидетельствующий о вероятностном нарушении обязательных требований. Фактор риска не является показателем технического состояния судна.
Сейчас базы нет, и у всех судов будет одинаковая стартовая позиция. Если через год–полтора накапливается история инспектирования, судно часто задерживается, на нем при каждом досмотре проявляется большое количество недостатков, то фактор риска будет расти. Если на судне малое количество замечаний, судно не задерживалось, то фактор риска у него уменьшается. Это будет основной критерий проведения инспекций.
Предлагается установить три периода проведения инспекций: через 2 месяца, 4 месяца и через год (это пока обсуждается). В зависимости от фактора риска судно будет инспектироваться с этой периодичностью. На фактор риска также будут влиять возраст судна, наличие и истечение сроков действия классификационных свидетельств и др.
Если же судовладелец не пригласит в установленный срок на борт судна инспекторов, то инспектор государственного портового контроля придет к нему уже по собственной инициативе. В таком случае неуведомление судовладельцем капитана речного бассейна о необходимости проведения инспекции будет являться основанием для проведения проверки в любом удобном для инспекторов месте.
Одним из основных элементов портового контроля является организация централизованной системы учета результатов государственного портового контроля. Это делается для того, чтобы сохранить информацию о выявленных на судне недостатках и вместе с тем избежать излишнего многократного инспектирования судов по одним и тем же вопросам.
Инспектор государственного портового контроля до того, как он пойдет на судно, должен проконсультироваться с информационной системой и понять, какие проблемы на данном судне были зафиксированы ранее. По окончании инспекции он обязан занести все результаты инспектирования в информационную систему. На основании этих данных система ежедневно формирует целевой фактор риска по каждому судну.

По примеру моряков

Основная идея поправок, предлагаемых в КВВТ, – это реорганизация существующих бассейновых органов управления на внутренних водных путях в администрации речных бассейнов (АРБ) с сохранением существующих функций и добавлением функций контрольно–надзорного характера. Предполагается, что в КВВТ будет дано достаточно четкое определение АРБ, а также понятию «речной бассейн» с правом Минтранса устанавливать границы бассейнов.
Как известно, осуществление государственного контроля и надзора в нашей стране с 2008 года регулируется соответствующим Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора» (294–ФЗ). Данный закон говорит о том, что деятельность физических и юридических лиц может быть проверена только в соответствии с установленным порядком и только представителями федеральных органов исполнительной власти. В речном судоходстве таким органом является Ространснадзор. В силу требований этого закона в КВВТ предполагается внести нормы, устанавливающие особенности надзора на ВВТ при исполнении 294–ФЗ.
Сегодня подобная система в области морского транспорта уже работает, и капитан морского порта, который осуществляет государственный портовый контроль, не выполняет и не обязан выполнять требования 294–ФЗ. В частности, на государственный портовый контроль не распространяются требования о планировании проверок на год вперед, о согласовании плана проверок с органами прокуратуры, об обязательном предварительном уведомлении лица, которое подвергается проверке, о создании по результатам проверки актов установленной формы и т. д.
Более подробно о функциях, полномочиях и ответственности будущих капитанов речных бассейнов (предполагается, что их будет 16) на конференции рассказал заместитель начальника управления обеспечения судоходства Росморречфлота Владимир Аборнев.
Он сообщил, что в АРБ создаются инспекции государственного портового контроля, которые и будут возглавлять капитаны речных бассейнов – заместители руководителей администраций речных бассейнов.
В этой связи в Росморречфлоте реализуется комплекс мер. В частности, проводится подбор кадров для назначения на должности капитанов речных бассейнов, предложения получены от всех руководителей ГБУВПиС. Силами ФГУП «Морсвязьспутник» разработана и готова к запуску в режиме тестовой эксплуатации информационная система централизованного учета результатов государственного портового контроля на внутренних водных путях.
«Положение о капитане речного бассейна» должно стать основным документом, определяющим функции, полномочия, права и ответственность капитана речного бассейна. В основе документа – действующее «Положение о капитане морского порта», которое было переработано в соответствии с особенностями судоходства по внутренним водным путям. Капитан речного бассейна будет назначаться на должность и освобождаться от должности Росморречфлотом по представлению руководителя АРБ.
Предполагается, что в вопросах обеспечения безопасности судоходства капитан будет подчиняться непосредственно Федеральному агентству морского и речного транспорта.
В своей деятельности капитан речного бассейна будет руководствоваться международными договорами РФ, Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, нормативными правовыми актами Минтранса России, а также «Положением о капитане речного бассейна».
К занятию должности капитана речного бассейна планируется допускать лиц, имеющих высшее профессиональное образование в области судовождения и стаж работы в должности капитана судов внутреннего плавания, смешанного (река–море) плавания или морских судов не менее трех лет.
В отличие от капитана морского порта, который возглавляет соответствующую администрацию морского порта, капитан речного бассейна будет возглавлять инспекцию государственного портового контроля, которая будет являться структурным подразделением администрации речного бассейна. При этом если полномочия капитана морского порта распространяются на акваторию и территорию соответствующего морского порта, полномочия капитана речного бассейна распространяются на внутренние водные пути, порты и причалы, находящиеся в границах соответствующего речного бассейна.
Таким образом, акватория и территория, на которой капитан речного бассейна будет осуществлять свою деятельность, является более обширной по сравнению с той акваторией и территорией, в рамках которой работает капитан морского порта.
Круг функций и полномочий капитана речного бассейна весьма широк. Он включает в себя взаимодействие и обмен информацией с капитанами других речных бассейнов по выполнению процедур государственного портового контроля судов, обеспечение информационного обмена с информационным центром по централизованному учету результатов государственного портового контроля и выдачу заданий на плановый/внеплановый осмотр судна.
Капитан речного бассейна также принимает решения о задержании судна и приостановлении грузовых или иных операций на основании осмотра судна до устранения выявленных нарушений, создающих угрозу безопасной эксплуатации. Участвует в рассмотрении и согласовании проектов строительства систем управления движением судов, гидротехнических сооружений, объектов в зоне действия средств навигационной обстановки в речном бассейне, приемке их в эксплуатацию. В компетенции капитана еще целый ряд вопросов, от решения которых во многом зависит безопасность судоходства на ВВП. Распоряжения капитана, относящиеся к его полномочиям, будут обязательны для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, осуществляющими свою деятельность в границах акваторий и территорий, находящихся в его ведении.

С учетом местной специфики

Руководитель ФБУ «Волго–Дон» Олег Шахмарданов сообщил участникам конференции, что уже сейчас в управлении создается служба капитана речного бассейна. Ее основными задачами являются установление годности судна к плаванию (проверка работоспособности судовых систем и устройств, укомплектованности спасательными средствами, правильности загрузки и остойчивости, наличия действующих судовых документов и пр.) и контроль способности экипажа обеспечить безопасную эксплуатацию судна (укомплектованность судов квалифицированными экипажами, их готовность к борьбе за живучесть судна, оказанию помощи терпящим бедствие и т. д.).
По мнению Олега Шахмарданова, самой эффективной мерой, применяемой к судам, может стать запрет выхода в рейс или движения судна до устранения выявленных замечаний. Обязательно должна предусматриваться возможность составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями требований безопасности судоходства. Дела о подобных правонарушениях должны обязательно рассматриваться с тем, чтобы принимались конкретные меры по исправлению ситуации. В этом случае введение института капитанов речных бассейнов позволит ускорить уход с рынка компаний, нарушающих нормы безопасности перевозок людей и грузов.
Как известно, в нашей стране 16 речных бассейнов. Они специфичны в зависимости от протяженности ВВП, гидрологических условий, интенсивности судоходства, количества зарегулированных участков рек и т. д. Соответственно, и структура службы капитана в каждом речном бассейне будет иметь свои особенности. «Волго–Дон» действует в границах пяти субъектов РФ (Липецкая, Воронежская, Волгоградская, Ростовская обл. и Краснодарский край), где зарегистрированы 64 судовладельца и почти 600 судов, а также 6 паромных переправ и 8 наплавных мостов.
Для контроля безопасности на водных путях в границах ФБУ «Волго–Дон», имеющих протяженность свыше 2 тыс. км, планируется создание территориально удаленных структурных подразделений службы капитана речного бассейна на базе четырех филиалов – крупных судоходных узлов: городов Лиски, Калач–на–Дону, Волгодонск, Краснодар.
Учитывая большую протяженность водных путей и большое количество географически разрозненных мелких судовладельцев, имеющих 1–2 судна, для обеспечения деятельности службы потребуется штат общей численностью 47 человек, включая вспомогательный персонал. Для создания в 2012 году инфраструктуры инспекций портового контроля (помещения, автотранспорт, плавсредства, средства связи, форменная одежда, спецодежда и пр.), обучения инспекторов работе с базами данных определены объемы материально–технического обеспечения и ориентировочного первоначального финансирования (40 млн руб.) на организацию службы капитана речного бассейна. По мнению Олега Шахмарданова, государство должно обеспечить инспекторов портового контроля патрульными судами, для чего необходимо пересмотреть программу строительства флота в рамках действующей ФЦП.

Лучше решать самому

На конференции отмечалось, что анализ аварийности судоходства и соблюдений требований безопасности, проведенный Минтрансом, привел к выводу: какие бы контрольные меры со стороны государства и соответствующих органов ни предпринимались, пока судовладелец сам не начнет заботиться о безопасности плавания, ставить ее во главу угла, ситуацию не выправить. На море к этой идее пришли давно, порядка 20 лет назад, когда ввели известную всем систему управления безопасностью, получившую свое воплощение в Международном кодексе по управлению безопасностью (МКУБ) и Конвенции по охране человеческой жизни на море (СОЛАС).
Учитывая положительный морской опыт, новым законопроектом предусмотрена норма по созданию судовладельцами обязательной системы управления безопасностью (СУБ). Эта система должна представлять собой комплекс документированных процедур для судовых и береговых служб судоходных компаний. Когда законопроект примет форму закона, судовладелец должен будет установить постоянную эффективную связь берегового персонала с судовым.
СУБ предусматривает исключительные полномочия и обязанности капитана судна, которые должны быть документированы с тем, чтобы он четко понимал свою роль. Не секрет, когда расследуются аварийные случаи, выясняется, что часто капитан судна просто не понимает, что он должен был сделать в чрезвычайной ситуации и каким образом действовать в экстремальных условиях.
В законопроекте требования СУБ выделены в отдельную статью и достаточно хорошо структурированы. Законопроектом предусмотрено, что каждое речное судно должно получить свидетельство о внедрении на нем СУБ, а судовладелец должен получить свидетельство, что у него такая система есть. Поправкой в КВВТ предусмотрено, что требования к лицу, ответственному за безопасность судоходства судоходной компании, к его документам, которые он должен иметь у себя, к его квалификации, подготовке и переподготовке устанавливаются Минтрансом.
Важное для судовладельцев уточнение – если судовладелец имеет свидетельства, выданные в соответствии с международными договорами Российской Федерации (это, прежде всего, морской МКУБ), то дополнительного освидетельствования уже не требуется. Это особенно важно для тех судов, которые осуществляют плавание и в морских, и в речных районах. К сожалению, обратно эта система пока не действует. Если судно совершает международное плавание, то с нашей национальной системой СУБ в зарубежные порты не попадешь.
О практике внедрения СУБ и других требованиях к судоходным компаниям рассказал директор московского представительства группы компаний «Палмали» Александр Шадрин. Он, в частности, сообщил, что в группе компаний внедрена и успешно действует система управления безопасностью (СУБ), функциональные требования которой способствуют повышению безопасности мореплавания, обеспечивают безопасную практику эксплуатации судов посредством документированных процедур и рабочих инструкций. При этом постоянно совершенствуются навыки берегового и судового персонала.
СУБ внедрена на каждом судне компании, организован действенный контроль за ее функционированием, для чего созданы планы–графики проверок, ведутся журналы, формуляры, чек–листы. Контроль выполнения СУБ осуществляется компанией и руководством судна. Региональные подразделения Ространснадзора также проверяют выполнение требований СУБ в компании и на судах. При заходе в порты наличие и действие судовой СУБ контролируется уполномоченными лицами государства порта (контроль государства порта – PSC). При таком тотальном контроле невыполнение определенных требований по СУБ может привести к отказу в выходе судна из порта, его задержанию, и в компании делается все возможное, чтобы не допустить такой ситуации даже теоретически.
Большую роль в обеспечении безопасности судоходства играет техническое состояние флота. Александр Шадрин рассказал, что в компании техническая эксплуатация судов включает в себя планирование работ по обслуживанию судов, их исполнение и анализ результатов.
Планирование производится посредством внедрения плана технического обслуживания (ПТО), объединяющего в себе требования по обслуживанию не только корпуса и механизмов судов, но и аварийно–спасательного имущества и снабжения. При составлении ПТО учитывается не только техническое состояние машин и механизмов, но и требования регламентирующих документов, а также рекомендации заводов–изготовителей по периодичности и объему проведения технического обслуживания. Компания, ежегодно вкладывая средства в ремонт и докование судов, значительно снижает риск возникновения угрозы жизни людей, состоянию окружающей среды и собственности.
Одна из важнейших задач судовладельца – найти на рынке труда и должным образом обучить экипажи судов. В компании для реализации этих целей создана группа наставников, которые на специально закупленном оборудовании с использованием лицензированных программ в классе предпоходовой подготовки проводят плановое обучение и тестирование командного состава флота. Занятия проводятся на безвозмездной основе с группами от 3 до 25 человек. Учитывая компактность проживания моряков в Омске и Астрахани, наставники выезжают в города их проживания, где на базе морских и речных училищ проводят обучение. Такой подход способствует укомплектованию экипажей квалифицированными специалистами, а значит, существенно повышает уровень безопасности судоходства.
Как справедливо заметил Александр Шадрин, введение СУБ на ВВП и института капитанов речных бассейнов, скорее всего, приведет к тому, что с рынка уйдут компании, нарушающие правила, уставы и кодексы. Перевозками будут заниматься только те, кто способен перевозить грузы и людей безопасно и эффективно.

550 «против» 40 тысяч

О роли Госморречнадзора в новой системе управления ВВТ подробно рассказал заместитель руководителя Рос-транснадзора Андрей Гузенко. Он, в частности, сообщил, что сегодня в сфере деятельности Госморречнадзора находятся более 40 тыс. хозяйствующих субъектов. Большая их часть осуществляют свою деятельность на ВВТ – это более 7,5 тыс. организаций–судовладельцев (7580); свыше 25 тыс. речных самоходных и несамоходных судов; более 100 погрузочно–разгрузочных районов; почти одна тысяча организаций, эксплуатирующих речные судоходные причальные и гидротехнические сооружения; 19 лоцманских организаций. Госморречнадзор в отношении этих объектов в соответствии с законодательством исполняет 11 функций и свыше 20 полномочий в сфере государственного контроля и надзора за водным транспортом.
В прошлом году в ходе совершенствования законодательных и нормативных правовых актов были внесены изменения и дополнения в Кодекс торгового мореплавания и Кодекс ВВТ. Изменения коснулись в том числе полномочий контрольно–надзорных органов на водном транспорте. Если ранее Госморречнадзор осуществлял расследование транспортных происшествий только на ВВП, то теперь ему поручено расследование и классификация транспортных происшествий и на море. Данная функция для службы стала новой, так как расследование транспортных происшествий на ВВП и на море имеет разный подход. Тем не менее управлением Госморречнадзора принимаются действия к актуализации данной функции. Недавно закончился обучающий семинар во Владивостоке для территориальных управлений восточной части страны. Обучение проводилось на базе МГУ им. Г.И. Невельского. В июне в Санкт–Петербурге планируется провести обучение остальных территориальных управлений.
Андрей Гузенко отметил, что несмотря на то, что функций у службы добавилось, ее численность продолжает уменьшаться. По программе сокращения с прошлого года уже сокращены 175 штатных единиц. С 1 апреля в службе после сокращения на втором этапе остались 670 штатных единиц. Это не только инспектора, но и обеспечивающий персонал. После трагедии «Булгарии» было принято решение о приостановлении процедуры сокращения в Ространснадзоре, но… остается еще третий этап сокращения – 125 штатных единиц. И будет в Госморречнадзоре 550 штатных единиц. При этом необходимо учитывать, что из–за низкой заработной платы специалисты не очень охотно идут на госслужбу. Средняя заработная плата инспектора 12–17 тыс. руб. в месяц. Известно, что в коммерческих структурах специалисты такого уровня получают от 40 тыс. руб. и выше. Угадать не сложно – куда идут работать люди.
В связи с созданием АРБ предстоит работа по реорганизации Госморречнадзора. И в первую очередь должен быть решен вопрос о качестве работы, оптимизации деятельности всей структуры. По словам Андрея Гузенко, в этом направлении ведется активная работа на различных уровнях. В частности, решаются задачи по автоматизации работы инспекторов, разрабатывается и уже проверяется в тестовом режиме АРМ (автоматизированное рабочее место) инспектора. Данный инструмент позволит исключить так называемый человеческий фактор. Инспектор будет оснащен определенной процедурой инспекции. Также станет возможным более тщательный анализ по уже проведенным проверкам. Можно быстро определить, с каким участником транспортного процесса имеешь дело, кто добросовестно работает, а кто постоянно нарушает нормы.
Создание общей базы данных позволит оптимизировать работу всей отрасли.
Также Госморречнадзор ставит перед собой задачу постоянно повышать профессионализм своих сотрудников. Направления надзорной деятельности у службы различны, поэтому необходимы и различные направления в обучении.
Очень важная тема – это гидротехнические сооружения. Андрей Гузенко отметил, что в этом вопросе нормальная практика складывается с Росморречфлотом. Недостатки, которые выявляются в ходе проверок, абсолютно адекватно воспринимаются, и принимаются меры для решения проблем.
Предстоящая реорганизация системы управления ВВП, считает Андрей Гузенко, позволит более тщательно выполнять контрольно–надзорные функции на речном транспорте, оптимизировать штатную численность. Для недобросовестных перевозчиков новый порядок должен стать непреодолимым барьером. На рынке транспортных услуг место только тем, кто исповедует эффективную и безопасную работу, неукоснительное соблюдение действующего законодательства.

Вячеслав ЛОБОВ,
обозреватель «ТР»

14.06.2012