Закону быть, но с поправками

За это высказались участники «круглого стола»,
обсуждавшие законопроект
об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом.

Недавно по личным делам мне пришлось съездить в подмосковный районный город Ногинск. Все вопросы мне удалось решить оперативно. Но оказалось, что из–за перерыва в движении пригородных поездов, предусмотренного в расписании, электричку, отправляющуюся из Ногинска в сторону Москвы, придется ждать около трех часов. Рядом с железнодорожным вокзалом расположен автовокзал, и я решил доехать до деревни Вишняково, в которой находится дом с приусадебным участком, где прошло мое детство, на пригородном автобусе…
На посадку его подали точно по расписанию. Но автобус оказался маловместительным и, наверное, бороздил по сельским автомобильным дорогам уже не менее 30 лет. Пассажиры, ожидавшие его, сразу заполнили салон под завязку. Посадочных мест хватило далеко не всем, а почти все пассажиры оказались людьми преклонного пенсионного возраста. Так что мне вместе с ними пришлось около часа ехать стоя в довольно жаркую, душную погоду. И, откровенно говоря, я пожалел о своем решении, наверное, лучше было бы в ожидании электрички спокойно побродить по городу или отдохнуть в городском парке.
Так называемые городские и пригородные социальные автобусы, которыми пользуются в основном пассажиры–льготники, сегодня можно увидеть в любом городе. Водители и кондукторы не очень жалуют их, относясь к работе на автотранспорте с предусмотренными льготами как к наказанию за какую–то провинность. Рабочий люд предпочитает ездить в коммерческих автобусах или маршрутных такси. Знакомясь с расписанием движения автотранспорта по пригородным маршрутам, сразу обращаешь внимание, что пассажирам–льготникам порой часами приходится ждать «своего» автобуса. Мне не раз доводилось бывать в Ногинске, и создается впечатление, что обслуживание этой невыгодной для перевозчиков категории пассажиров, хотя за их проезд и предусмотрена финансовая компенсация из местных бюджетов, с каждым годом становится все хуже. Объективности ради хочу сказать: не знаю, как в других подмосковных городах (по крайней мере, у нас в Железнодорожном такого нет), в Ногинске пенсионерам установили льготу в маршрутках, курсирующих по городским улицам. Для них цена проезда в микроавтобусах снижена до 10 рублей. И многие пассажиры преклонного возраста, которым нелегко на жаре или в мороз подолгу ожидать социального транспорта, используют эту услугу.
В различные инстанции от муниципалитетов до правительства и Госдумы РФ поступает немало жалоб от пассажиров на плохую работу общественного транспорта, и особенно автомобильного. Вывод напрашивается один – организация пассажирских перевозок явно отстает от современных потребностей населения страны. Специалисты основную причину такого положения видят в том, что до сих пор на федеральном уровне законодательно не установлены и не отрегулированы отношения между государством, перевозчиком и пассажиром. Надо сказать, что проект федерального закона «Об основах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» был разработан и передан в Госдуму еще 5 лет назад. Тогда же, в 2007 году, он прошел первое чтение. Однако его дальнейшее рассмотрение неоднократно откладывалось, и второе чтение документа запланировано провести в текущем году уже новым составом депутатов Госдумы.
Принятие федерального закона должно способствовать осуществлению главной задачи отрасли – улучшению работы общественного транспорта. Отвечает ли разработанный 5 лет назад законопроект мировой практике? И так ли необходимо принятие федерального закона, может, достаточно ограничиться правовыми актами и нормативами, разработанными и уже действующими в ряде регионов страны? Обсудить и дать ответы на эти и другие вопросы, связанные с пассажирскими перевозками, предстояло участникам «круглого стола» на тему «Нормативное обеспечение перевозок пассажиров автотранспортом». В его заседании приняли участие представители Комитета Госдумы РФ по транспорту, исполнительной и законодательной властей Москвы и Санкт–Петербурга.
Можно понять организаторов «круглого стола», пригласивших для обсуждения законопроекта специалистов и экспертов из двух крупнейших российских городов, ведь сегодня на их долю приходится более 60% от всех пассажирских автоперевозок, осуществляемых в стране. И в Москве, и в Северной столице большое внимание уделяется работе общественного транспорта, накоплен немалый положительный опыт, который изучается, перенимается и уже используется в других городах с миллионным населением и регионах.
Можно сколько угодно недоумевать и возмущаться, почему народные избранники так долго тянули с принятием очень нужного и важного для организации пассажирских перевозок закона. Тем более если учесть, что именно развитию общественного транспорта отводится у нас в стране первостепенная роль. Однако, прежде чем этот законопроект будет утвержден, в его текст необходимо внести корректировки и серьезные поправки. К такому выводу единогласно пришли участники «круглого стола», подводя итоги обсуждения. Они констатировали, что за 5 лет, пока этот документ находился на рассмотрении в Госдуме, он необратимо отстал от российских транспортных реалий, от тех норм и качества транспортного сервиса, к которым отрасль должна стремиться. Звучали при обсуждении этого важнейшего для успешной в дальнейшем работы отрасли документа и более суровые оценки. Так, заместитель председателя Комитета Госдумы по транспорту Александр Старовойтов констатировал, что из–за недостаточной проработки текста «отдельные формулировки законопроекта размытые и неоднозначные, из–за чего простор для толкования практически любого из положений более чем велик». На какие недоработки и просчеты разработчиков документа обратили внимание специалисты и эксперты? Открывая работу «круглого стола», Александр Старовойтов сказал, что организация пассажирских перевозок у нас в стране должна основываться на соблюдении таких главных принципов, как удобная маршрутная сеть, безопасность, приемлемые тарифы, следование транспорта строго по расписанию. Только в этом случае пассажир будет чувствовать себя комфортно и удобно в общественном транспорте. Разработанный законопроект должен быть направлен на то, чтобы эти принципы стали незыблемыми в работе автомобилистов, занятых в обеспечении пассажирских перевозок.
Что касается вопроса, необходимо ли принятие федерального закона, разногласий у участников «круглого стола» не возникло. Все выступавшие высказались однозначно: такой закон нужен, и принять его следовало давно. В настоящее время в Российской Федерации функционируют более 7 тыс. межрегиональных автобусных маршрутов, по которым на регулярной основе перевозят свыше 200 млн пассажиров. В условиях сложившейся правовой неопределенности при отсутствии федерального закона в ряде субъектов приняли нормативы и акты, которые устанавливают собственный порядок организации регулярных перевозок. Нередко принятый в одном субъекте порядок открытия, закрытия, функционирования межрегиональных маршрутов не соответствует, а то и противоречит правилам и порядку регулирования этих же вопросов в соседнем субъекте. Возникает и ряд других нестыковок, в том числе и по тарифам. Все это становится существенным препятствием для успешного развития рынка транспортных услуг в соответствии с растущим спросом населения. При постоянно возникающих нестыковках создаются определенные трудности в свободном перемещении граждан России по стране.
Участники «круглого стола» были единодушны в том, что единственным выходом из сложившейся ситуации является принятие федерального закона, который установит и закрепит четкие требования к перевозчикам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам. Закон позволит восполнить пробелы, возникшие в регулировании отношений, сформировать единый рынок транспортных услуг, снять все административные барьеры, исключить коррупционные факторы, сформировать государственный реестр автобусных межрегиональных маршрутов. Это даст возможность перевозчикам в течение 5 лет спокойно работать на определенных маршрутах, используя инфраструктуру автовокзалов и остановочных пунктов, а населению – получать полную необходимую информацию о всех межрегиональных маршрутах, расписаниях движения и ценах за проезд. Но в федеральном законе должны быть четко прописаны все его положения и формулировки, которые исключили бы их двоякое толкование в чьих–то интересах, в том числе и коррупционных.
К сожалению, избежать этого в законопроекте, который предстоит принять Госдуме, в полной мере не удалось. В ходе «круглого стола» было высказано немало критических замечаний, порой в запале спора в довольно резкой форме. Наверное, не со всеми из них можно согласиться, однако все прозвучавшие замечания следует внимательно рассмотреть при обсуждении поправок, которые будут внесены в законопроект, прежде чем депутаты Госдумы примут его во втором чтении.
Пожалуй, наиболее острую критическую оценку законопроекту дал заместитель руководителя департамента транспорта и развития дорожно–транспортной инфраструктуры города Москвы Кирилл Бесценко.
– Изучив практически всю нормативную базу, которая интенсивно развивалась в регионах, начиная с 2007–2008 годов, мы пришли к мнению, что вектор регионального законодательства, принятый в столице, направлен на решение вопросов повышения качества, безопасности, улучшение перевозочного процесса. Он вносит открытость и прозрачность в принятие решения о допуске перевозчиков на маршрут и установление самой маршрутной сети, – заявил он. – Федеральный же законопроект не развивает эти принципы, не предусматривает никакой ротации маршрутных сетей, перевозчик сам решает, когда и куда ему ехать. Не оговорено в законопроекте и централизованное расписание, а также не прописаны положения о льготах пассажирам.
У Кирилла Бесценко, и не только у него, вызвало недоумение, что законопроект вносит такое неведомое доселе понятие, как «предоставление преимущества в провозной оплате». Как его понимать? Никогда ни в одном документе этого не найдете. Существует понятное каждому право бесплатного проезда или право проезда в общественном транспорте с 50%–ной скидкой. Не исчезнут ли при применении нового понятия эти льготы вообще?
– Нам требуется выработать и сформировать единые правила игры, которые каждый регион будет выполнять с учетом своей специфики. Именно такие задачи и были поставлены при разработке законопроекта, но они не были до конца реализованы, – сказал Кирилл Бесценко. – Надо еще учитывать, что даже в Московской области, не говоря уже о Рязанской или более дальних регионах, нет такой плотности населения, как в столице или Санкт–Петербурге. А значит, нельзя гарантировать получение прибыли по всем маршрутам, как и при соблюдении расписания, но в законопроекте об этом ничего не сказано. Он оставляет все это на усмотрение перевозчика. Есть реальная опасность, что перевозчик начнет выбирать наиболее прибыльные маршруты, а нерентабельные некому станет обслуживать. И они постепенно просто исчезнут, чего допустить нам никак нельзя.
Кирилла Бесценко активно поддержал его коллега из Санкт–Петербурга, генеральный директор ГУП «Пассажиравтотранс» Александр Бебенин.
– Главным недостатком законопроекта, на мой взгляд, является то, что в нем сделан акцент на урегулирование отношений между государством и перевозчиком. А ведь главной целью общественного транспорта является перевозка населения. Именно в его интересах должны прокладываться автотрассы, определяться маршруты, регулярность движения. Но как раз интересы пассажира в документе почему–то не закреплены и не застрахованы. Федеральный закон нужен, но его требуется привести в соответствующий вид, – заявил Александр Бебенин. – В нем следует шире использовать положительный опыт работы общественного транспорта в Москве и Санкт–Петербурге. Но при этом не бросаться из одной крайности в другую. Надо понимать, что этот опыт не может одинаково применяться во всех регионах, поскольку они отличаются и по плотности населения, и по климатическим условиям, и по потребностям в автомобильных перевозках.
Особую озабоченность при обсуждении документа вызвала проблема обеспечения безопасности пассажиров в пути следования. Очень важно, в каких машинах предстоит ездить россиянам и по какому принципу будут отбирать перевозчики технику. Вопрос этот остается открытым. Начальник отдела Комитета по транспорту Санкт–Петербурга Андрей Лызин выразил недоумение по поводу того, что в законопроекте предусмотрена вместо конкурсов процедура закупок на право включиться в перевозочный процесс. Что, по его мнению, не соответствует требованиям этого сегмента рынка в регионах РФ.
– К счастью, – сказал Андрей Лызин, – мы у себя в городе прошли трудный путь методом проб и ошибок и сейчас проводим конкурсы на право заключения соглашения с перевозчиком. Это позволяет нам подписывать договоры с такими перевозчиками, которые располагают подготовленными квалифицированными кадрами, имеют в своем распоряжении хорошую материально–техническую базу, современные комфортабельные автобусы. От того, как мы будем проводить конкурсы, зависит, как будем перево-
зить население. Межрегиональные перевозки сегодня не регулируются никак. При конкурсах можно включить при заключении соглашений с перевозчиками требования по качеству техники и условия по тарификации и предоставлению льгот. Словом, все можно предусмотреть заранее.
Советник президента по правовым вопросам некоммерческого партнерства «Единая транспортная система – автобусные линии страны» Маргарита Желыбинцева также считает, что в законопроекте не уделяется должного внимания обеспечению транспортной безопасности и качеству перевозок.
– Я тоже выступаю за конкурсы между перевозчиками, за то, чтобы субъекты Федерации могли регулировать транспортный рынок, – сказала она. При хорошо организованных конкурсах на линии будут находиться только такие автобусы, которые обеспечат безопасность и комфорт пассажирам. Сколько можно мириться с тем, что в регионах, особенно в сельской местности, населению приходится ездить подчас в нечеловеческих условиях?! Но перевозчиков эти условия мало волнуют, они стараются экономить на всем, для них главное – получить как можно большую прибыль. На льготных автобусах ее не получишь, вот и приходится пожилым пассажирам ожидать «своей» машины часами. Об инвалидах и говорить не приходится. Кроме Москвы и Санкт–Петербурга, больше нигде не увидишь автотранспорта, приспособленного для перевозок пассажиров с ограниченными физическими возможностями.
Впрочем, в ходе «круглого стола» звучали голоса и в защиту перевозчиков. В частности, главного специалиста некоммерческого партнерства «Развитие автовокзалов страны» Анны Богониной.
– На сегодняшнем заседании не раз прозвучала фраза, что для перевозчика главная цель – получение прибыли. А скажите, какое предприятие, какой из работодателей не стремится к этому? – обратилась она к аудитории. – Как пассажир я, конечно, ратую за комфортабельные автобусы. Но перевозчики, которые приобрели такую технику, должны получать за ее эксплуатацию большие средства, чтобы окупить свои затраты. Ведь если вы решили проехаться по железной дороге в скоростной комфортабельной электричке, вам придется приобрести более дорогостоящий билет. Перевозки автотранспортом – дело не менее затратное, и это следует всем нам учитывать.
При подведении итогов обсуждения законопроекта было высказано мнение, с которым согласились большинство участников «круглого стола», что принятие закона в нынешней редакции может ударить по интересам социально незащищенных слоев населения. И в первую очередь по пассажирам–льготникам, инвалидам и пенсионерам.
– У нас в стране уже принято немало законов, так или иначе связанных с пассажирскими перевозками. Но ни один из них не облегчил работу общественного транспорта. Когда в Госдуме начнут прислушиваться к общественному мнению и учитывать его при разработке законопроектов, которые затрагивают интересы всех без исключения граждан и каждого из нас? – с таким вопросом заместитель генерального директора ОАО «Третий парк» г. Санкт–Петербурга Михаил Богданов обратился к представителю Госдумы Александру Старовойтову, который поблагодарил за проявленную активность всех участников заседания и ответил следующее:
– Я прошу ваши замечания и предложения прислать мне в письменном виде. Заверяю, что ни одно из них не останется без внимания. Глубоко убежден, что, если бы широкое общественное обсуждение было проведено еще на стадии разработки законопроекта, то удалось бы избежать многих ошибок. Сегодня мы обязаны сделать так, чтобы все субъекты Федерации на основе практики и накопленного опыта внесли свои предложения для внесения поправок в законопроект. Закон не должен приниматься в спешном порядке. Любая ошибка имеет серьезные последствия. И не только экономического, но и социального характера. Государство тоже не имеет права самоустраняться и от организации пассажирских перево-
зок, и от установления тарифов. Основными задачами государственного регулирования отрасли являются совершенствование автотранспортной структуры и дорожной сети, устранение диспропорции и узких мест в их развитии, обновление и модернизация парка автотранспортных средств с учетом требований международных стандартов. В области пассажирских услуг необходимо предусмотреть приоритетное развитие общественного автобусного транспорта в городском, пригородном, междугородном и международном сообщении, а также в сельской местности. Всем этим требованиям и должен отвечать федеральный закон. Закон, которому быть, но с поправками.

Владимир ЧИСТОВ

26.07.2012