Поле летное и … правовое

Модернизация авиатранспортного комплекса подразумевает
и совершенствование нормативно–правовой базы.

Уже давно стало очевидно, что отечественная гражданская авиация должна быть интегрирована в мировую авиатранспортную систему. Речь идет о современных воздушных судах, аэропортах, оборудованных в соответствии с требованиями сегодняшнего дня, модернизированной системе управления воздушным движением... Но вместе с тем один из ключевых вопросов – совершенствование нормативно–правовой базы.
С 2010 года в Санкт–Петербурге компания AeroHelp.ru совместно с кафедрой воздушного права Санкт–Петербургского государственного университета гражданской авиации проводит конференции по воздушному праву. В этой конференции участвуют ученые–правоведы, а также специалисты авиапредприятий. Круг обсуждаемых вопросов – правовые аспекты организации и управления воздушным движением, деятельность аэропортов, обслуживание пассажиров, а также обеспечение безопасности авиатранспортного комплекса.
С 23 по 24 октября проходила четвертая по счету конференция, собравшая более 150 делегатов, представлявших высшие учебные заведения, юридические компании и предприятия гражданской авиации.
С основным докладом выступил ректор МГТУ ГА Борис Елисеев, изложивший картину нынешнего положения дел в отечественной авиатранспортной отрасли.
Средний темп роста объема пассажирских перевозок в период с 2001 по 2013 год составлял 11,7% в год. По грузовым перевозкам он составил менее 4% в год. На конец 2012 года объем пассажирских перевозок составил 225,2 млрд пасс.–км. Это на 41% превышает итоги 1990 года по пассажирообороту. В 2013 году восстановление доли воздушного транспорта России в мировом объеме перевозок составило 3,9% по пассажирообороту и 2,4% по грузообороту. Численность аэродромов в России по сравнению с 2000 годом сократилась в 1,5 раза. К концу 2013 года численность авиакомпаний составила 119 единиц против 393 в начале рассматриваемого периода. 60% пассажирооборота обеспечивают четыре лидирующих авиакомпании: «Аэрофлот», «Трансаэро», S7 и «ЮТэйр». 14 компаний обеспечивают 90% авиаперевозок. Коммерческий парк воздушных судов насчитывает 2805 самолетов, в числе которых 688 магистральных и 298 региональных. Помимо этого в состав парка входят 134 грузовых самолета и 1124 вертолета. Доля воздушных судов зарубежного производства достигает 67%.
С 2009 по 2013 год в Россию из–за рубежа были поставлены 537 зарубежных пассажирских самолетов и 54 отечественных. Доля современных отечественных воздушных судов в общем объеме пассажирских перевозок сократилась с 9% в 2006 году до 3% в 2013 году. Основной объем перевозок приходится на Московский авиационный узел. На долю региональных авиакомпаний приходится менее 13% перевезенных пассажиров.
По мнению Бориса Елисеева, проблемы отрасли во многом заключаются в отсутствии единого органа управления гражданской авиацией. Сегодня ею управляют 5 органов. При этом единственным органом, в котором работают настоящие профессионалы отрасли, является Росавиация. Но она не имеет необходимого объема полномочий. Так, например, агентство не обладает правом законотворческой инициативы.
По мнению ректора МГТУ ГА, сегодня актуальными остаются проблемы либерализации и рационального использования воздушного пространства Российской Федерации. Элементы «коммерческой свободы воздуха» введены на территории аэропортов Владивосток, Сочи. Но при этом проблемный аспект продолжает составлять вопрос имплементации в отечественное законодательство Монреальской конвенции.
С докладом об актуальных проблемах прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере обеспечения безопасности воздушного права выступил старший прокурор управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры РФ Юрий Городков, осветивший проблемы транспортной безопасности. Он отметил, что в 2007 году было решено восстановить единую систему транспортной прокуратуры, предпосылками к чему стали резонансные теракты и авиакатастрофы. В связи с авиационными событиями и актами незаконного вмешательства начались частые внеплановые проверки транспортных подразделений. Результаты надзорной деятельности констатируют сложность ситуации в гражданской авиации. Количество выявленных нарушений в сфере безопасности постоянно растет. За 6 лет их количество увеличилось почти вдвое. Так, например, в 2012 году были отмечены более 7000 нарушений. По актам прокурорского реагирования к дисциплинарной ответственности в 2008 году привлечены 759 лиц, в 2013–м – 1122. Безусловно, совершенствование воздушного законодательства и приведение его в соответствие со стандартами ИКАО – это реальный путь к улучшению положения дел с безопасностью на воздушном транспорте.
В 2012 году в Воздушный кодекс Российской Федерации были внесены изменения. Так, например, была отменена статья 24.1, согласно которой реализация государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов в Российской Федерации обеспечивается в соответствии с международными стандартами ИКАО. Но сегодня данная норма носит только декларативный характер. В настоящее время нуждается в совершенствовании процедура сертификации и выдачи свидетельств для авиационного персонала. В целом Генеральной прокуратурой регулярно поднимается вопрос об имеющихся проблемах нормативно–правового регулирования и пробелах в воздушном законодательстве. Зачастую в транспортную прокуратуру обращаются Росавиация и Ространснадзор – специалисты не понимают, как реализовывать те или иные полномочия при отсутствии нормативно–правовой базы. Транспортной прокуратурой неоднократно поднимался вопрос о необходимости определения порядка привлечения организаций, так называемых центров сертификации, для проведения оценки соответствия в ходе сертификации организаций гражданской авиации. Этот вопрос рассматривался также на заседании коллегии Рос-
авиации. Сертификация проводилась неудовлетворительным образом – специалисты Межгосударственного авиационного комитета отмечали случаи, когда к полетам допускались даже те воздушные суда, которые списаны. Они не имели необходимого оборудования на борту, а в эксплуатационой документации были сделаны серьезные ошибки. До сих пор не решен вопрос, кто должен проводить оценку соответствия и каким образом следует осуществлять аккредитацию центров по сертификации. При этом в других отраслях система сертификации создана и успешно функционирует.
Сегодня также остается актуальной проблема выдачи свидетельств авиационного персонала. По данным Межгосударственного авиационного комитета, основной причиной авиационных происшествий является человеческий фактор, и поэтому вопросу подготовки авиационного персонала уделяется значительное внимание. Установление четких процедур аттестации должно обеспечить снижение количества авиационных происшествий. В августе 2012 года правительством утверждены правила проверки лиц, претендующих на получение свидетельств авиационного персонала. Вместе с тем по–прежнему отсутствует значительное количество правовых актов, принятие которых обусловлено соответствующим принятым постановлением. Это «Порядок разработки, утверждения и содержания программ подготовки специалистов авиационного персонала гражданской авиации», «Порядок подготовки авиационного персонала» «Требования к тренажерам и порядок их применения», «Порядок индивидуальной подготовки пилотов легких гражданских воздушных судов». По сей день не введен в действие административный регламент о предоставлении государственной услуги по выдаче свидетельств.
Непростым является также вопрос о государственном надзоре в области гражданской авиации. Приложение 19 к Международной конвенции о гражданской авиации предписывает осуществление непрерывного мониторинга состояния дел с безопасностью полетов с использованием соответствующей базы данных. Использование материалов этой базы должно лечь в основу планирования соответствующих инспекторских проверок, а также свое-
временного выявления и пресечения нарушений законодательства, оказывающих негативное влияние на состояние дел с безопасностью полетов. На Ространснадзор соответствующие полномочия не возложены. Обязанность предварительного уведомления подконтрольного субъекта о проверке снижает эффективность контрольных мероприятий. Говоря простым языком, его невозможно будет застать врасплох с нарушениями. Отдельного внимания требует вопрос проверок Ространснадзором конкретных воздушных судов, в том числе и иностранных. Ряд должностных лиц считают, что на данные взаимоотношения должны распространяться нормы Федерального закона № 294 о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении
госконтроля. Иначе говоря, о проверке владелец самолета должен быть предупрежден. Как сказано выше, ее смысл теряется. Но данные проверки являются самостоятельными контрольными мероприятиями, и, соответственно, на них не должны распространяться требования 294–го закона.
Докладчик затронул также проблему, являющуюся предметом обсуждения на многих других конференциях и форумах, – использование воздушного пространства летательными аппаратами авиации общего назначения. В течение последних 5 лет прокуратурой неоднократно обращалось внимание на проблемы некоммерческой авиации. Но системный государственный контроль и надзор в этой области практически отсутствуют. Воздушные суда АОН зачастую летают без регистрации и сертификатов летной годности, а также без уведомления органов управления воздушным движением. Взлет может совершаться с посадочных площадок, не отвечающих установленным требованиям. Кроме того, широкое распространение получила практика незаконного использования АОН в коммерческих целях. В СМИ размещались объявления не только о воздушных прогулках, но и о возможности для граждан пройти обучение пилотированию воздушного судна и даже совершения самостоятельного полета. Необходимых лицензий и сертификатов владельцы воздушных судов не имеют. При этом полномочия должностных лиц Ространснадзора продолжают сокращаться, что делает невозможным осуществление оперативной проверки. Транспортная полиция также не наделена соответствующими полномочиями. Территориальные органы внутренних дел не владеют спецификой работы гражданской авиации. Штрафы, которые налагаются за нарушения, по размеру незначительны.
Доклад о состоянии вопроса с санитарной авиацией подготовила начальник отдела организации экстренной консультативной медицинской помощи и медицинской эвакуации штаба Всероссийского центра медицины и катастроф «Защита» Минздрава России Ольга Гармаш. В ее выступлении был отмечен ряд проблем, связанных с данным родом авиации. Они состоят в том, что многие воздушные суда являются морально и технически устаревшими.
Для санитарных нужд авиационный транспорт на условиях аренды применяется в 37 субъектах Российской Федерации. Всего задействованы 103 воздушных судна – 74 вертолета и 29 самолетов. В вертолетном парке большинство машин – отечественные: 41 Ми–8, 5 Ми–8МТВ и 15 Ми–2, а также 2 Ка–226 и 1 Ка–32. Кроме того, для медицинских нужд применяются 3 вертолета Бо–105. В состав самолетного парка входят, в частности, 11 Ан–2 и 3 Як–40. Количество единиц авиационной техники на отдельно взятый регион представляется незначительным. Так, например, на Красноярский край приходятся 20 воздушных судов, из которых 15 вертолетов и 5 самолетов. На всю Тюменскую область в распоряжении есть только 11 воздушных судов. А Чукотский автономный округ располагает двумя вертолетами и одним самолетом. Воронежская область, бывшая в прошлом лидером по использованию санитарной авиации, располагает всего двумя самолетами, а Дагестан – одним вертолетом. Проблемный аспект составляет также организация полетов в крупных городах, особенно в Москве и Санкт–Петербурге.
Ряд выступлений затрагивали проблемы обеспечения безопасности полетов.
В целом прошедшая конференция показала, что проблемы отечественного воздушного законодательства должны решаться содружеством специалистов авиатранспортной отрасли и юристов. Общение участников заседания позволило обратить внимание на основные проблемные аспекты воздушного права: законотворчество зачастую отстает от развития отрасли и не учитывает его специфику на современном этапе. Кроме того, авиационному законодательству присуща та же проблема, что и российскому в целом, – двусмысленность. Изжить ее – задача всего юридического сообщества, включая авиационное.

Петр КРАПОШИН