Создать правовое поле

Нужен федеральный закон, регламентирующий деятельность всего муниципального общественного транспорта.

Комитет Госдумы РФ по транспорту провел расширенное заседание, посвященное нормативно–правовому регулированию деятельности городского наземного электрического пассажирского транспорта. Обсудить эту проблему собрались депутаты, представители Минтранса России, руководители транспортных предприятий от Санкт–Петербурга до Улан–Удэ, производители подвижного состава, эксперты и профсоюзные лидеры.
Наша газета уже не раз обращалась к проблемам городского электрического транспорта. Работая над очередной статьей, решила прочитать предыдущие материалы на эту тему. Возникло стойкое ощущение дежавю: три года назад в Госдуме проходил «круглый стол» с точно таким же названием, где обсуждались те же проблемы, было даже направлено обращение к Президенту России, однако воз и ныне там.
Если обратиться к западному опыту, то в Евросоюзе принята стратегия на полный запрет использования двигателя внутреннего сгорания к 2050 году и сделан упор на развитие экологичных видов транспорта.
В мире за последние 30 лет трамвайное сообщение открыто более чем в 130 городах мира, включая крупнейшие мегаполисы и финансовые центры мира – Лос–Анджелес, Лондон, Париж, Гонконг. А такие города, как Вена, Цюрих, Ванкувер, Франкфурт, Веллингтон, Торонто, Берлин, Мельбурн и другие, из года в год занимают верхние позиции в рейтинге городов с развитыми системами городского электрического транспорта.
В России набирает обороты обратная тенденция: в Воронеже, Астрахани, Тюмени, Архангельске, Иваново эффективный горэлектротранспорт был полностью ликвидирован. К слову, в 80–е годы прошлого века трамвай был визитной карточкой Астрахани: по всему городу разъезжали разноцветные трамвайные вагоны. Если сейчас не принять меры по спасению этого вида городского сообщения, список будет стремительно пополняться.
На сегодняшний день по сравнению с 1995 годом объем перевозок троллейбусами упал на 74%, трамваями – на 72%. В целом с 1995 года по 2011 год количество перевезенных пассажиров снизилось почти в 4 раза – с 16,02 млн до 4,16 млн человек. Возраст подвижного состава также вызывает содрогание: свыше 65% троллейбусов сошли с конвейера более 10 лет назад, доля трамваев–долгожителей – 90%.
К такому плачевному состоянию ГЭТ пришел не сразу, постепенно, стагнация происходила в течение последних 20 лет.
По оценкам Международной ассоциации предприятий городского электрического транспорта (МАП ГЭТ), для планового возобновления ресурса подвижного состава трамвая требуется около 600 вагонов в год; для устранения отставания в обновлении подвижного состава в течение 5 лет – дополнительно еще 600 вагонов, то есть всего  1200 вагонов. Фактическое суммарное производство трамвайных вагонов в России за последние 10 лет в среднем не превышало 100 единиц в год. Аналогичная ситуация сложилась на троллейбусном транспорте.
Но если повсеместно городской электротранспорт медленно, но верно умирает, кто же будет заказывать новый подвижной состав? Значит, по принципу домино проблемы функционирования ГЭТ неизбежно скажутся на деятельности отечественных заводов–изготовителей.
Причина столь бедственного положения горэлектротранспорта кроется в том, что на федеральном уровне было принято решение сделать городской транспорт зоной ответственности региональных и муниципальных властей, в результате резко сократилась доля общественного транспорта, снизилось качество его работы, выросла стоимость проезда. Общеизвестно, что муниципальные власти в целях сохранения социальной стабильности, на волне популизма устанавливали тарифы на проезд для населения ниже себестоимости, что вело к разорению предприятий ГЭТ вплоть до полной их ликвидации. По факту население стало получать услуги очень низкого качества.
В свою очередь коммерческие перевозчики, заполонившие городские маршруты, не соответствуют стандартам качества транспортного обслуживания. Говорить о том, что они тоже выполняют социальные функции по перевозке пассажиров, можно лишь с большой натяжкой, так как сремятся «снять сливки» на выгодных маршрутах, где большой пассажиропоток, не контролируют и не учитывают выручку, что приводит к перетоку средств «в тень» в обход городского бюджета, а возможность платить налог на вмененный доход ставит их в более выгодное положение по сравнению с предприятиями ГЭТ.
Таким образом, в условиях рыночной экономики городской электрический транспорт оказался аутсайдером. Он по определению не может конкурировать с частными перевозчиками, так как для его функционирования нужна транспортная инфраструктура (рельсовые пути, контактные сети, остановочные павильоны, депо и парки).
Серьезным препятствием для развития ГЭТ является и отсутствие на федеральном уровне рамочного закона, определяющего цели и задачи развития ГПТ, порядок использования и развития его инфраструктуры. Закон «Об основах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», принятый в первом чтении 4 июля 2007 года, так необходимый предприятиям общественного пассажирского транспорта, «застрял» в Госдуме между первым и вторым чтениями.
По мнению председателя Совета ОООР «Городской электрический транспорт» Павла Берлина, основой для упорядочения рынка городских пассажирских перевозок как электрическим, так и автомобильным транспортом должен стать единый отраслевой стандарт качества обслуживания населения автомобильным городским наземным электрическим транспортом, принятый на федеральном уровне и устанавливающий обязательные правовые нормы стандартов качества обслуживания населения для всех категорий пассажирских перевозчиков.
При этом уровень качества пассажирских перевозок должен быть взаимосвязан с экономической целесообразностью. Например, для города с определенным количеством населения является достаточным и эффективным установленный стандартом предел количества транспорта, благодаря чему достигаются следующие цели: рентабельность перевозок, возможность проведения ремонта и регламентных работ, модернизации и закупки нового подвижного состава, легальная уплата налогов и достойная оплата труда работников, рациональное количество транспорта для обслуживания населения, уменьшение загруженности дорог и улучшение безопасности движения.
«Мы считаем, что в качестве основного нормативного правового документа в сфере указанных перевозок надо принять федеральный закон, в котором обязательно предусмотреть применение этих стандартов всеми перевозчиками городским транспортом общего пользования. Установить проведение конкурса на городские пассажирские маршруты в соответствии с утвержденным в законе порядком их проведения. Предусмотреть в данном законе положения, закрепляющие право предприятий городского электротранспорта, имеющих в собственности необходимую инфраструктуру и подвижной состав, осуществлять пассажирские перевозки по существующим ранее утвержденным маршрутам без проведения конкурсов.
Ввиду того, что государственное регулирование тарифов на перевозки транспортом общего пользования не в полной мере учитывает обоснованные затраты перевозчиков на перевозку пассажиров, в частности, расходы на электроэнергию (рост тарифов в среднем на 15% в год), утвердить на федеральном уровне методические рекомендации, регулирующие порядок расчета с перевозчиками за выполненную транспортную работу», – заявил Павел Берлин.
Подключившийся к обсуждению председатель Магнитогорского собрания депутатов Александр Морозов рассказал о том, какая ситуация с общественным транспортом сложилась в его городе. По его словам, дотирование общественного транспорта обходится городской казне в сотни миллионов рублей ежегодно, а перевозит он преимущественно льготников, потому что «частные перевозчики на «капсулах смерти» обгоняют наши комфортабельные автобусы и трамваи, забирают наших пассажиров». Администрация Магнитогорска разработала и провела конкурс, в ходе которого стало понятно, что рынок городских пассажирских перевозок перенасыщен «газелями». Частники, не согласные с тем, что у них отбирают лакомый кусок пирога, пустили в ход криминальные методы. Судебные разбирательства тоже ни к чему не привели: администрация Магнитогорска проиграла частным перевозчикам все иски, дошла до Верховного суда, который подтвердил выводы нижестоящих судебных инстанций.
«Нужен системообразующий закон для всего муниципального общественного транспорта России, это важно с точки зрения обеспечения комфортности, безопасности, дисциплины водителей, движения по расписанию. Только так мы сможем навести порядок в этой сфере. Сегодня, к сожалению, мы не можем требовать от частных перевозчиков качества. Как только мы пытаемся поставить их на место в интересах горожан, антимонопольная служба признает наши нормативные акты недействительными, и все потому, что нет федерального закона», – негодует Александр Морозов.
Власти Калуги тоже полны решимости навести порядок в сфере городского общественного транспорта. Как сказал директор МУП Горэлектротранспорта «Управление Калужского троллейбуса» Алексей Рулев, предприятие может перевозить до 70% пассажиров, но частники не дают. В городе провели конкурс, в результате которого количество частных перевозчиков сократилось в два раза: с маршрутов убрали «газели», на центральных улицах оставили только маршруты троллейбусов, автобусы работают на подвозе. Частные перевозчики намерены бойкотировать это решение. Опыт Уфы, Магнитогорска, Челябинска подсказывает, что калужские власти, скорее всего, потерпят фиаско.
Вывод напрашивается сам собой: нужен федеральный закон, на базе которого региональные и муниципальные власти смогут принять свои нормативно–правовые акты. По общему мнению, все поставленные проблемы должны быть законодательно урегулированы в правительственном законопроекте «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межрегиональным маршрутам и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» при условии расширения его норм на муниципальные и межмуниципальные перевозки, в том числе городским электрическим транспортом. При работе над этим законопроектом необходимо также использовать наработки, накопленные при подготовке проекта ФЗ «Об основах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок в РФ».
Законом должны быть установлены такие обязательные для исполнения функции местных органов власти, как: разработка единой городской маршрутной сети (муниципальных и межмуниципальных маршрутов) с установлением вида транспорта и вместимости; разработка единой транспортной инфраструктуры города; установление качественных и количественных показателей транспортного обслуживания (стандартов); установление тарифов на проезд в общественном транспорте; установление порядка допуска перевозчиков к работе на регулярных маршрутах; мера ответственности исполнительных органов власти за ненадлежащее состояние муниципального транспорта и другие мероприятия.
Генеральный директор ООО «НТЦ НИИ ГЭ» Борис Кущенков заметил, что помимо принятия федерального закона не менее важны вопросы нормативно–технического регулирования. Сегодня на федеральном уровне нет органа, который бы отвечал за нормативно–техническое регулирование системы в целом. «Во властных структурах сегодня никто не занимается нормативно–техническим регулированием ГЭТ. На трамваи отсутствуют ГОСТ и технический регламент, нет СНиПа на скоростной трамвай. Абсолютная катастрофа с эксплуатационной документацией и с нормированием эксплуатационной деятельности», – констатировал эксперт.
Директор МКП «ГЭТ» города Новосибирска Александр Штумпф подчеркнул, что в Сибири действует мощный транспортный союз, есть региональный закон о пассажирских перевозках, но от этого горэлектротранспорт не чувствует себя защищенным. А в советские времена Новосибирск занимал третье место в стране по длине троллейбусных линий и первым в России освоил производство и эксплуатацию троллейбусов с большой дальностью автономного хода.
Сегодня этот вид городского элетротранспорта по–прежнему востребован, но около 70% троллейбусов физически и морально устарели, около 80% трамваев также имеют срок службы более 20 лет.
Александр Штумпф акцентировал внимание на нормативном регулировании организации пассажирских перевозок наземным электрическим транспортом. По его словам, ряд законодательных актов, принятых на уровне Правительства РФ и Минтранса, ложатся непосильным финансовым бременем на предприятия горэлектротранспорта, при том, что большинство из них убыточны. Так, 16–ФЗ «Об обеспечении транспортной безопасности» и приказ №209 Минтранса устанавливают требования к обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровень безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств ГЭТ, однако механизм их реализации не проработан.
«Складывается впечатление, что закон был написан на скорую руку, и за основу взяты требования к безопасности при организации работ аэропортов, воздушных судов и т.д. Наше предприятие выполнило эти требования законодательства до момента присвоения категории безопасности. Что дальше? Один из пунктов приказа гласит: назначить на каждое транспортное средство лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности. На балансе нашего предприятия около 400 единиц подвижного состава, на две смены требуется штат в количестве 800 человек. Кроме того, мы должны разделить транспортные средства на зоны транспортной безопасности, каждую входную дверь оборудовать рамками металлодетекторов. Как этот закон можно исполнить? Эти требования неприменимы в условиях городских пассажирских перевозок, но контролирующие органы уже начали проверять исполнение этого закона», – резюмировал Александр Штумпф.
Много вопросов у перевозчиков вызывает и 67–ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни и имуществу пассажиров и порядке возмещения такого вреда». «Для нашего предприятия цена вопроса по этому виду страхования 5 млн рублей. Никакие рассрочки не предусмотрены, за исключением возможности разбить платеж на два транша по 50%. У нас таких денег нет. Если мы не застрахуемся в срок, наступает административная ответственность со всеми вытекающими последствиями, – констатировал Александр Штумпф.
Заместитель генерального директора Усть–Катавского вагоностроительного завода Феликс Винокур уверен, что развитие городского трамвайного и электрического транспорта является самым перспективным направлением, и призвал Минтранс России создать нормальные условия для реализации программы софинансирования и приобретения нового подвижного состава. «В России остались два предприятия – производителя вагонов. Наш завод за три года выпустил новый подвижной состав – низкопольные вагоны, стоимость которых в 2 раза меньше импортного аналога. Мы не просим денег, дайте деньги предприятиям ГЭТ, чтобы они смогли обновить свой парк», – заявил Феликс Винокур, обращаясь к представителям Минтранса.
Директор Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России Леонид Липсиц, выслушав все претензии представителей ГЭТ и согласившись со многими тезисами выступлений, сказал, что из федерального бюджета в 2012 году на обновление подвижного состава было выделено 3,5 млрд рублей. На 2013 год Минтранс просил выделить 9 млрд рублей, но, скорее всего, финансирование останется на уровне прошлого года. В основном эти средства пойдут на закупку трамваев и троллейбусов.
«Ключевой вопрос для эксплуатационников – оплата работы ГЭТ, – считает Леонид Липсиц. – Фактическая стоимость транспортных работ и тарифы – это разные вещи. Сегодня тарифы формируют регионы, им никто диктовать ничего не может, но мы готовим базовый документ, который узаконит обоснованные затраты на проведение транспортных работ. Также готовим изменения в законодательство, которые дадут Минтрансу полномочия эти документы издавать не только в виде рекомендаций, но и утверждать. В дальнейшем регион будет отталкиваться от этой суммы. Если в регионе население неплатежеспособное, и местные власти устанавливают пониженные тарифы, то регион будет обязан компенсировать затраты перевозчика по муниципальному заказу».
У меня сложилось впечатление, что проблемы, высказанные представителями ГЭТ из регионов, были услышаны. Дело за малым – сесть и совместными усилиями написать грамотный закон.
По итогам «круглого стола» было рекомендовано включить в состав ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» подпрограмму развития современного городского электрического пассажирского транспорта, включающую элементы бюджетной поддержки приобретения транспортных средств, а также рассмотреть на правительственном уровне целесообразность разработки мер государственной поддержки отечественных производителей подвижного электротранспортного состава.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

11.04.013