«Даешь ГЧП – под него дают деньги!»

Такая позиция зачастую выхолащивает саму идею партнерства.

Насколько развиты ГЧП–проекты на местах, какие органы региональной власти отвечают за их развитие, какие направления деятельности являются наиболее привлекательными для совместного государственного и частного финансирования, каков уровень регионального законодательства в области ГЧП и как действуют инструменты ГЧП применительно к отдельным областям? Сегодня мы попытаемся ответить на эти и другие вопросы, используя материалы исследования Института развития государственно–частного партнерства и Института современного развития. Объектом анализа послужили 18 областей Центрального федерального округа. Как показали его результаты, на региональном уровне ГЧП–проекты, особенно в области транспорта, скорее исключение, чем правило.

Дефицит… идеологии

Обращение специалистов к проблеме ГЧП–проектов на региональном уровне не случайно – в конце мая в Пскове состоялось заседание рабочей группы Госсовета РФ по вопросам повышения инвестиционной привлекательности регионов. Актуальность проблемы связана не только с явно прослеживающимся дефицитом бюджета для финансирования региональных проектов и сокращением инвестиций в основной капитал (табл.), но и определенными сдвигами в сознании региональных властей, которые понимают необходимость использования как административного ресурса, так и диалога с бизнесом.

Также не случаен и выбор ЦФО в качестве объекта исследования.
Площадь ЦФО – 3,8% от территории России, но на его долю приходится 26,2% населения страны, он является самым заселенным федеральным округом России. По плотности населения, как и по количеству, ЦФО занимает первое место среди федеральных округов: 56,16 человека на один кв. км. На долю ЦФО приходится почти третья часть продукции машиностроения и легкой промышленности, четвертая часть – химической, пятая часть – черной металлургии. Он лидирует также по развитию производственной и рыночной инфраструктуры.
Экономический потенциал, качество трудовых ресурсов, спокойная обстановка в этом центральном регионе, территория которого находится на пересечении путей с севера на юг и с запада на восток, – все это вместе взятое заставляет предполагать, что объединение усилий власти и бизнеса может дать высокий результат.
Но это в теории. А на практике? В текущей ситуации декларируется, что сферой применения механизмов ГЧП должны быть инфраструктурные проекты, но фактически регионы относят сюда проекты ГЧП любой направленности, создющие дополнительные рабочие места, увеличивающие налоговые поступления в бюджет, обеспечивающие положительный эффект для экономики региона.
Отсутствие единой идеологии ГЧП приводит к тому, что каждый регион по–своему развивает данное направление в соответствии со своим субъективным пониманием. В такой ситуации невозможно эффективно реализовать Концепцию долгосрочного социально–экономического развития РФ на период до 2020 года, где особое внимание уделяется использованию механизмов ГЧП, нельзя развивать регионы одинаково высокими темпами.
В целом на сегодняшний день ГЧП в регионах рассматривают именно как возможность привлечения инвестиций бизнеса или средств из государственных источников, а не как способ реализации инфраструктурных проектов со смешанным финансированием. Показательна фраза из выступления одного из депутатов регионального Законодательного собрания: «Давайте скорее примем закон о ГЧП, под это сейчас дают деньги!». Косвенным подтверждением видения в ГЧП возможности получить федеральные деньги служат данные диаграммы 1 – 36% от всех возможных инструментов ГЧП в стоимостном выражении приходится на такие, как Инвестфонд РФ и федеральные целевые программы.

Инструменты ГЧП, фактически используемые в регионах ЦФО

Отсутствие единых подходов к ГЧП–проектам напрямую связано со слабой региональной нормативно–правовой базой. Экспертный совет по законодательству ГЧП при профильном комитете Госдумы РФ в 2009 году рекомендовал модельный закон «Об участии субъекта в государственно–частном партнерстве», который по–разному был воспринят руководителями законодательных и исполнительных органов власти. На данный момент нет ни одного региона в ЦФО, где принят региональный закон об участии субъекта РФ в ГЧП, а по субъектам ситуация выглядит следующим образом (табл.).

При этом в 14 субъектах РФ, не входящих в ЦФО, приняты региональные нормативные акты, регулирующие участие регионов в ГЧП в республиках: Алтай, Дагестан, Калмыкия, Удмуртия, Тыва и в Кабардино–Балкарии, а также в Томской, Кемеровской, Курганской, Нижегородской, Челябинской областях, г. Санкт–Петербурге, Ставропольском крае и Ямало–Ненецком автономном округе.
Как известно, на данный момент понятие ГЧП законодательно на федеральном уровне не закреплено, хотя и широко применяется в различных нормативных актах. Поэтому вопрос необходимости разработки федерального закона о ГЧП остается открытым: будет ли он способствовать развитию ГЧП в регионах или же достаточно внедрения в каждом субъекте нормативного акта, который будет учитывать его специфику.
На сегодняшний день в регионе начинают формировать специализированные структуры (отделы, советы) для инициирования и управления ГЧП–проектами. Во Владимирской и Ярославской областях созданы координационные советы и рабочие органы в администрациях областей, в ряде регионов (Орловская, Липецкая, Тульская, Рязанская области) такие структуры только формируются, в некоторых областях данный вопрос находится в стадии обсуждения (Ивановская, Рязанская, Тверская области). В Воронежской и Смоленской областях существующие отделы в региональных администрациях наделили дополнительными функциями по развитию ГЧП. Некоторые регионы не видят в этом необходимости, так как их отраслевые департаменты выполняют роль специализированного органа по ГЧП. В целом же прослеживается тенденция создания организационных условий для развития механизмов ГЧП, но эффективность таких структур на практике невысока.
Среди ключевых препятствий для развития ГЧП – административные барьеры, связанные с вопросами землепользования, подведения инженерных сетей, получения разрешительной документации. Развитие ГЧП–проектов требует существенного повышения качества кадров государственно–муниципального управления, которых в регионах практически нет. Низкая информированность и компетентность частных партнеров – тоже препятствие, т. к. региональный бизнес часто просто не владеет информацией о возможности участия в проектах ГЧП.
Тормозит развитие ГЧП в регионах актуальная проблема эффективного взаимодействия между органами региональной власти и органами местного самоуправления. Частым явлением стал конфликт интересов между региональными администрациями и главами муниципалитетов. В результате многие инвестиционные инициативы со стороны частных партнеров, получившие поддержку на одном уровне, сталкиваются с противодействием на другом. Конкуренция полномочий между региональной властью и муниципалитетами – возможная причина того, что в большинстве принятых региональных законопроектов об участии в ГЧП в качестве субъекта отсутствуют органы местного управления, на балансе которых находится значительная часть объектов инфраструктуры.
На данный момент сложилась ситуация, когда в большинстве случаев регионы считают ГЧП–проектами такие, которые можно отнести к категории «квази–ГЧП–проектов», что характерно для рынка инфраструктурных проектов в зачаточном состоянии. Очень часто регионы при реализации подобных проектов используют модель бюджетного финансирования, что ставит запуск и реализацию инфраструктурных проектов в зависимость от федерального бюджета и не соответствует основным критериям ГЧП–проектов по объединению ресурсов. По сведениям областных администраций, в регионах ЦФО уже реализованы 6 ГЧП–проектов в инфраструктуре и столько же «квази–ГЧП–проектов», в процессе реализации находятся 19 ГЧП–проектов и 9 «квази–ГЧП–проектов», планируются к реализации 18 ГЧП–проектов и 10 «квази–ГЧП–проектов».
В немногих регионах в стадии реализации находятся инфраструктурные проекты в таких сферах, как транспортное строительство (Белгородская и Липецкая области), ЖКХ (Белгородская, Владимирская, Ивановская, Липецкая, Тамбовская, Ярославская области), утилизация ТБО (Белгородская и Липецкая области), малоэтажное и коттеджное строительство (Белгородская, Курская, Липецкая, Рязанская области). Всего в стадии реализации находятся лишь 20% проектов от общего количества. Остальное – на различных стадиях планирования и подготовки.
Многие проекты невозможно подвести под один отраслевой «знаменатель» из–за масштабного характера, их сложно отнести к той или иной отрасли. В частности, проект в Тульской области «Комплексный инвестиционный проект общегосударственного значения «Промышленный комплекс г. Новомосковск Тульской области», в состав которого входят 11 разных проектов; проект в Калужской области «Развитие инфраструктуры индустриальных парков Калужской области: формирование кластера производства автомобилей и автокомпонентов», в рамках которого также реализуется несколько проектов. В Москве и Московской области реализуются проекты по созданию территориальных инновационно–технологических кластеров и промышленных округов. Отраслевой аспект проектов, находящихся на стадии реализации, выглядит следующим образом (диаграмма 2).

Проекты, находящиеся на стадии реализации: отраслевой аспект

Ограниченное количество крупных региональных инфраструктурных проектов при острой потребности их реализации приводит к тому, что, с одной стороны, региональные и муниципальные власти понимают необходимость поиска внебюджетного финансирования, с другой – нет понятных схем эффективного взаимодействия власти и бизнеса по формированию интересных для обеих сторон проектов. Одним из вариантов решения данного вопроса может стать централизованное внедрение образовательных программ на базе вузов, а также проведение специализированных мероприятий в формате «круглых столов», конференций для повышения теоретической «подкованности» специалистов региональных администраций в вопросах ГЧП, обмена опытом и информацией. Развитию практики ГЧП будет способствовать формирование банка данных существующих и намечаемых проектов.

Скромность, которая не украшает

Что же касается конкретных транспортных проектов на принципах ГЧП в отдельных субъектах, то за исключением Москвы и Московской области достижения в этой сфере можно оценить как скромные.
В Москве к наиболее крупным проектам в области развития городской транспортной инфраструктуры может быть отнесен проект станции «Мякининская» Московского метрополитена, введенной в эксплуатацию в декабре 2009 года: наземные вестибюли с кассовыми залами и выходами, платформа, отделка станции, оборудование и служебные помещения выполнены за счет средств инвестора. В настоящее время оформляются имущественно–земельные отношения сторон.
К проектам ГЧП следует отнести реконструкцию Малого кольца МЖД для организации пассажирского сообщения с выделением первоочередного участка «Пресня – Канатчиково»; создание транспортной системы скоростного трамвая. На принципах ГЧП с участием города развивается проект аэропортового комплекса Внуково, а также 14–й таксомоторный парк.
Больше всего в Московской области раскручены ГЧП–проекты в дорожном строительстве. В Подмосковье уже приступили к реализации проектов ГЧП по строительству автомобильных дорог с использованием их на платной основе.
Один объект регионального значения – автодорога МКАД – Ногинск – Орехово–Зуево. Однако, если федеральными органами будет принято решение о продлении дороги до города Владимира, она станет федеральной.
Остальные проекты имеют федеральное значение: строительство скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт–Петербург, реконструкция автомагистрали М–4 «Дон» (км 21 – км 117), строительство нового выхода на МКАД с федеральной автомобильной дороги М–1 «Беларусь» Москва – Минск (Северный обход г. Одинцово).
Одним из основных инфраструктурных проектов, направленных на модернизацию существующей транспортной инфраструктуры Московской области, является проект по строительству, реконструкции и обустройству Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД), которая снимет транзитную нагрузку с МКАДа, разгрузит головные участки федеральных дорог, разовьет поперечные транспортные связи.
В Московской области накоплен определенный опыт реализации проектов на условиях ГЧП на базе Программы по созданию промышленных округов на территории Московской области на период до 2010 года. В результате последней корректировки предполагается создание 56 округов, расположенных в 23 муниципальных образованиях, с общим объемом внебюджетных инвестиций 185,5 млрд руб.
Примером успешно реализуемого промышленного проекта можно считать округ «Волоколамский» в Волоколамском муниципальном районе Московской области, который будет включать в себя предприятия машиностроения, деревообрабатывающей, пищевой промышленности, а также ряд логистических комплексов.
На принципах ГЧП строятся мультимодальные логистические центры «Подольск», «Северное Домодедово», транспортно–логистические комплексы «Крекшино», «Томилино», логистические парки «Михнево», «Белые Столбы», «Электроугли» и ряд других. Более 10 программных объектов находятся в стадии градостроительной проработки и оформления земельно–имущественных отношений, в том числе крупнейший в Европе логистический центр «Белый Раст» в Дмитровском муниципальном районе, создаваемый при участии ОАО «РЖД».
Если же посмотреть на инфраструктурные проекты за пределами Московского региона, то картина, прямо скажем, грустная. В Белгороде за счет средств Инвестфонда и субъекта РФ строятся две подъездные дороги и двухуровневые развязки, а также за счет средств ФЦП «Модернизация транспортной системы России» ведется строительство магистральной дороги общегородского значения. Общий объем инвестиций – 4617,78 млн руб. Планируется к реализации начиная с 2011 года строительство в обход г. Губкина автомобильной дороги Короча – Губкин – Горшечное и магистральной дороги регулируемого движения Таврово – Соломино – Разумное. На это потребуется 6136,3 млн руб. из средств федерального и областного бюджетов.
В Костромской области планируется строительство автодороги Москва – Ярославль – Кострома – Киров – Пермь – Екатеринбург на участке обхода г. Костромы с мостом через р. Волгу с привлечением 13 300 млн руб. бюджетных и частных инвестиций.
В Липецкой области за счет своего бюджета строится автодорога «Восточный обход промышленной зоны г. Липецка», на что потребуется 2727,6 млн руб., за счет средств федеральных целевых программ реконструируется и развивается аэропорт Липецк. Для этого помимо средств ФЦП привлекаются средства частных инвесторов – всего 1195,6 млн руб.
Бурное развитие кластеров по производству автомобилей и автокомпонентов в Калужской области подразумевает развитие соответствующей транспортной инфраструктуры. Необходимые средства на строительство технологических проездов и примыканий к федеральным трассам включаются в общую стоимость проекта. К сожалению, ГЧП–проектов по обустройству транспортной инфраструктуры за периметром индустриальных парков, на которых размещаются сборочные производства, в области нет.
И, наконец, в Ярославской области планируется начать в 2011 г. строительство 3–го мостового перехода через р. Волгу за счет внебюджетных источников. По предварительным оценкам на это потребуется 10 млрд руб. И все…
За исключением Московского региона развитие ГЧП в транспортной сфере действительно находится в зачаточном состоянии, касается оно в основном автодорог и сооружений на них. Ни одна из администраций, кроме Липецкой области, не представила проектов хотя бы на стадии заявки, касающихся развития аэропортов, а ведь, кроме аэропортов Московского авиаузла, все остальные в ЦФО нуждаются в средствах на реконструкцию и модернизацию.
Из поля интересов ГЧП выпал такой сегмент ТК, как внутренние водные пути. Плохое состояние инфраструктуры ВВП в последнее время стало уже притчей во языцех. На федеральном уровне есть понимание, а самое главное, желание финансировать их реконструкцию и развитие, а от региональных властей и бизнеса предложений нет. Преимущества речного транспорта давно известны, и одно из основных – невысокие по сравнению с остальными видами транспорта расходы на инфраструктуру, которые по силам местным бюджетам и бизнесменам. А проектов нет, как нет и информации о ГЧП–проектах в сфере железнодорожного транспорта в ЦФО. Хотя отсутствие сведений о последних не означает отсутствия инфраструктурных проектов на железной дороге как таковых. Львиную долю расходов по таким проектам несет ОАО «РЖД», особое положение которого позволяет считать совместное финансирование инфраструктуры акционерным обществом и государством как ГЧП.

«Сухой» остаток

Понятие «ГЧП» только начинает укореняться на российской почве. Отсюда такое множество интерпретаций с одновременным слабым использованием механизмов на практике. Две стороны – государство и бизнес – наделяют ГЧП каждая своим смыслом, исходя из своих интересов: чиновники стремятся переложить бремя изношенной инфраструктуры на бизнес, при этом не имея возможности и желания софинансирования проектов. Либо надеются привлечь в регион деньги из федеральных источников. Поэтому в настоящее время среди региональных администраций относительно ГЧП возникли завышенные ожидания получения «легких денег» под ГЧП–проекты при минимуме участия со стороны органов власти. Бизнес рассматривает ГЧП как способ получения преференций со стороны органов власти или канал доступа к быстро окупаемым и прибыльным инфраструктурным объектам, находящимся в государственной и муниципальной собственности (земли, водоканалы, объекты теплоснабжения, здания и др.).
На первое место по степени развитости ГЧП в России в целом ставят Санкт–Петербург, на второе – Москву. Во втором эшелоне регионов ЦФО по степени развитости ГЧП оказались Калужская и Тверская, Липецкая и Ярославская, Тульская и Владимирская области. Третий эшелон – Воронежская, Тамбовская и Рязанская области. И далее все остальные, которые даже не упоминаются в качестве регионов с развитой практикой ГЧП. Отдельных положительных оценок удостоилась Калужская область – как регион с высоким индексом привлечения инвестиций, в первую очередь иностранных.
Относительно необходимости принятия федерального закона о ГЧП большинство федеральных экспертов склоняются к тому, что такой закон не нужен, а развивать необходимо региональное законодательство. Основной аргумент – федеральная законодательная база достаточно развита для реализации ГЧП–проектов. При этом на уровне регионов принятие нормативных актов по ГЧП играет положительную роль.
Мнения представителей регионов ЦФО по этому вопросу разошлись. Большая часть опрошенных ратует за их принятие и готовит проекты законов, меньшая часть не видит в них необходимости, успешно развивая практику ГЧП на основе других актов (например, Калужская область) либо настаивая на необходимости принятия федерального закона о ГЧП.
Важнейшее препятствие на пути развития проектной практики в сфере инфраструктуры – неспособность регионов, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов.
Не менее важный барьер для развития практики ГЧП – отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющих ГЧП–инструментарием и вкладывающих деньги в инфраструктурные проекты.
К препятствиям второго уровня можно отнести: ограничения в долгосрочных кредитах на финансовом рынке, несовершенство законодательной базы, невозможность предоставления бюджетных гарантий, проблему обеспеченности региональных бюджетов, дефицит компетентных кадров, конфликт полномочий и интересов региональных и местных органов власти. Остаются неснятыми общие барьеры в отношениях – недоверие со стороны власти по отношению к бизнесу и наоборот. В качестве важной проблемы называют отсутствие четкой отраслевой политики по развитию практики ГЧП в отдельных сферах (за исключением транспортной).
Федеральные эксперты в своих оценках концентрировались на проблемах регионального и муниципального уровня, а представители регионов, как всегда, склонны видеть главные препятствия для развития ГЧП в политике федеральных властей. Среди основных в этом ряду: длительный характер рассмотрения заявок в Инвестфонде и частые отказы от финансирования проектов (особенно в строительстве жилья и др.), нежелание частных инвесторов инвестировать в региональные проекты, барьеры со стороны антимонопольной и конкурсной практики, сложности в вовлечении федеральной собственности (земли), необходимой для реализации ГЧП–проектов. Региональные эксперты вслед за федеральными также отмечали отсутствие опыта реализации проектов и квалифицированных кадров, но уже на муниципальном уровне.
Если федеральные эксперты оценивали перспективность ГЧП в отраслях исходя из представления о первоочередности в потребностях регионов, привлекательности для инвесторов, то представители региональных администраций подходят к этому иначе. Во–первых, преобладает широкий подход к ГЧП (любое взаимодействие государства и бизнеса  в различных сферах). Во–вторых, практически во всех сферах региональные эксперты видят перспективу для реализации ГЧП. Поэтому назывались и проекты в сфере сельского хозяйства, промышленности и культуры. При этом мнения части региональных экспертов совпадают с оценками федеральных, приоритеты отдаются ЖКХ, транспортной и социальной инфраструктуре, которые по определению требуют больших вложений и нуждаются в государственной и частной поддержке.

Подготовила Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук