Как регулировать рынок?

Анализ контрольно–надзорной деятельности Ространснадзора в части вопросов, связанных с безопасной перевозкой пассажиров автотранспортом, выявил ряд проблем, требующих оперативного решения.
В соответствии со статьей 17 Федерального закона № 128–ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежат перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).
Статьей 8 Федерального закона № 294–ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлена возможность уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими предоставление услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом (за исключением осуществления таких перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей).
Со дня вступления в силу Федерального закона № 294–ФЗ  большинство перевозчиков стали осуществлять регулярные перевозки пассажиров автобусами под видом заказных. И тут вышеуказанные федеральные законы вступили в противоречие друг с другом в части осуществления предпринимательской деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Теперь подавляющее большинство из них отказываются от лицензии, ссылаясь на уведомительный порядок при перевозке пассажиров. И осуществляют регулярные перевозки пассажиров автобусами (лицензируемый вид деятельности) под видом заказных, не обеспечивая при этом безопасность процесса, связанного с эксплуатацией транспортных средств при перевозке пассажиров в соответствии со статьей 20 Федерального закона № 196–ФЗ «О безопасности дорожного движения».
Даже те перевозчики, которым уже были выданы лицензии (до вступления в силу Федерального закона № 294–ФЗ), стараясь избежать проверки лицензионных требований, подают уведомление о начале осуществления деятельности по перевозке пассажиров и скрывают наличие выданной лицензии.
Механизма осуществления контроля за такими перевозчиками и принятия к ним мер административного воздействия нет.
Территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в 2010 году проведены проверки 24 101 хозяйствующего субъекта, осуществляющего перевозки пассажиров автобусами. У лицензиатов выявлены следующие нарушения: а) не проводились или проводились с нарушениями предрейсовые медицинские осмотры водителей (10,3% лицензиатов); б) не проводились или проводились с нарушениями технические осмотры транспортных средств (7,9% лицензиатов); в) не соблюдался режим труда и отдыха водителей (5,2% лицензиатов).
В то же время проверки 36 652 хозяйствующих субъектов (не лицензиатов), осуществляющих перевозки пассажиров автобусами для собственных нужд, показали по этим же пунктам следующие результаты: а) – 30,7%; б) – 22,2%; в) – 12,1%.
Из приведенных данных видно, что хозяйствующие субъекты (не лицензиаты) в три раза чаще, чем лицензиаты, нарушают основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, установленные Федеральным законом «О безопасности дорожного движения». Все это обусловлено отсутствием действенного контроля со стороны государственных органов, который осуществляется по отношению к лицензируемому виду деятельности.
Таким образом, расчет на то, что рыночные отношения в Российской Федерации стихийным образом отрегулируют доступ на рынок автотранспортных услуг только добросовестных перевозчиков, к сожалению, не оправдывается.
Так, например, с отменой лицензирования грузовых перевозок эта сфера деятельности фактически выпала из системы государственного регулирования. Если для получения допуска к осуществлению международных автомобильных перевозок, в том числе и грузовых, в соответствии с Положением о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель должен иметь устойчивое финансовое положение, владеть транспортными средствами, соответствующими международным техническим стандартам, отвечать квалификационным требованиям по организации перевозок автомобильным транспортом в международном сообщении и т. д., то осуществление грузовых перевозок внутри страны предельно упрощено.
Расчет на то, что вопросы государственного регулирования грузовых и пассажирских перевозок автомобильным транспортом могут быть решены помимо лицензирования другими методами, такими как сертификация, государственный технический осмотр, страхование, явно не оправдывается.
Вот почему сложившаяся ситуация свидетельствует о необходимости принятия государством эффективных мер по регулированию рынка автотранспортных услуг.
И здесь на помощь может прийти зарубежный опыт. С его организацией автотранспортной деятельности по следующим основным признакам: коммерческому, административному и технологическому.
Обратимся к первому. Прежде всего устанавливается и закрепляется законодательно граница между секторами коммерческих перевозок (работа транспортных предприятий по найму) и некоммерческих (перевозка грузов, по отношению к которым перевозчик является владельцем, нанимателем или арендатором).
Технологический признак предполагает естественное разделение по видам перевозимых грузов, которое в ряде стран (США, Канада) закреплено лицензией. Так, например, в США выделяются перевозчики генеральных грузов, наливных грузов, тяжеловесных грузов, ценных грузов, перевозчики автомобилей.
За рубежом основным методом регулирования рынка транспортных услуг является лицензирование.
Условия и порядок перевозок пассажиров автомобильным транспортом регулируются, как правило, законодательными актами о перевозках. В государствах с федеративным устройством подобные нормы включены в законодательные акты субъектов федерации. В США, например, в каждом штате наряду с единым законом о перевозках действуют иные нормативные акты, содержащие положения о безопасности перевозок различными транспортными средствами, в том числе автобусами. Во всех случаях для осуществления таких перевозок требуются разрешения (лицензии), которые выдаются в соответствии с предписаниями, издаваемыми руководителем транспортного ведомства этого штата. Кроме того, безопасность перевозок в этом штате обеспечивается за счет тщательной регламентации требований, предъявляемых к водителям транспортных средств, включая автобусы.
Следует отметить, что контрольно–надзорная деятельность службы в сфере международных автомобильных перевозок в настоящее время претерпевает изменения в связи с проводимыми реформами транспортного контроля.
Это связано с реализацией планов по переносу транспортного контроля на внешнюю границу Таможенного союза. 5 октября 2010 года в
г. Минске было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь об осуществлении транспортного контроля на внешней границе Союзного государства.
Для реализации данного соглашения прежде всего необходимо создать систему информационного обмена контрольных органов двух стран.
С целью предоставления наиболее полной информации о результатах транспортного контроля на внешней границе Таможенного союза контрольными органами как Российской Федерации, так и Республики Беларусь проводится совместная работа по созданию такого программного комплекса.
Аналогичную работу предстоит осуществить службе при переносе транспортного контроля с российско–казахстанского участка государственной границы на казахстанский участок внешней границы Таможенного союза.
Кроме того, в декабре 2010 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей полномочий по осуществлению отдельных видов государственного контроля таможенным органам Российской Федерации», в соответствии с которым служба должна осуществлять транспортный контроль на контрольных пунктах на автомобильных дорогах Российской Федерации. Предстоит большая работа по развертыванию сети контрольных пунктов для осуществления профессионального транспортного контроля внутри территории Российской Федерации. Организация работы на данных контрольных пунктах приобретает особую важность в условиях планируемого переноса контроля на внешнюю границу Таможенного союза.

Андрей ЖУКОВ,
заместитель руководителя Ространснадзора