Границы ответственности

Минтранс, ФСБ и МВД России
должны точно знать, за что они будут отвечать в деле обеспечения транспортной безопасности.

В Российской Федерации до сих пор имеет место определенный разрыв между степенью возможных угроз транспортному комплексу и эффективностью принимаемых мер по обеспечению его безопасности. Не в полной мере реализован правовой, организационный, информационный и научно–технический потенциал для решения этой жизненно важной задачи. Имеющиеся в российском законодательстве пробелы и недоработки препятствуют гарантированной защите от потенциальных угроз незаконного вмешательства в деятельность транспорта. К таким неутешительным выводам пришли участники прошедших в Государственной думе парламентских слушаний по теме: «О первоочередных мерах по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения транспортной безопасности».
Подчеркнув важность заявленной темы, первый заместитель председателя Госдумы Олег Морозов в своем выступлении отметил, что проблемы транспортной безопасности вызывают повышенное внимание общества, министерств и ведомств, законодательных органов. Не случайно за подготовку прошедших парламентских слушаний взялись сразу три комитета думы: Комитет по транспорту, Комитет по безопасности и Комитет по строительству и земельным отношениям. «Наверное, нет смысла скрывать, что к обсуждению вопросов безопасности на транспорте нас подтолкнули в том числе и последние события, связанные с терактом в Домодедово. Но все–таки мы должны в своей работе исходить не только из каких–то сиюминутных проблем и вопросов, но также видеть перспективу, понимая, что эта тема является стратегической и касается практически каждого гражданина, каждого человека», – обратился к собравшимся Олег Морозов.
«Нам сегодня следует наметить пути совершенствования нормативно–правовой базы в области защиты объектов транспортной инфраструктуры как наиболее уязвимых мест проведения террористических актов», – продолжил тему министр транспорта РФ Игорь Левитин.
Более подробно позицию министерства изложил в докладе заместитель министра транспорта РФ Андрей Недосеков, который уточнил, что транспортная безопасность включает в себя две составляющие: технологическую безопасность и безопасность, касающуюся противодействия актам незаконного вмешательства.
Нет сомнений, что при решении вопросов технологической безопасности, определении требований и порядка ее обеспечения ключевая роль принадлежит Министерству транспорта РФ, его службе и агентствам. Что же касается защиты объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и населения на транспорте от незаконного вмешательства в работу транспорта, в том числе от террористических актов, то, по мнению заместителя министра, при решении этих задач следует в первую очередь опираться на положения федеральных законов «О противодействии терроризму» от 2006 г., «О Федеральной службе безопасности» от 1995 г. и «О полиции» от 2011 г.
Вместе с тем в 2007 году вступил в силу Федеральный закон «О транспортной безопасности», который осуществляет правовое регулирование в области защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе терактов). Этим законом ответственность за обеспечение транспортной безопасности возложена на субъекты транспортного комплекса, а нормативно–правовое регулирование данного рода деятельности, соответственно, на Минтранс. «Таким образом, не будучи компетентным правоохранительным органом, Минтранс стал головным исполнителем в этой специфической работе», – охарактеризовал ситуацию Андрей Недосеков.
Он также напомнил, что в целях реализации положений Федерального закона «О транспортной безопасности» Минтрансом были подготовлены и вступили в силу 4 федеральных закона, 3 постановления Правительства РФ, 3 распоряжения Правительства РФ и 11 приказов Минтранса России. На сегодня уже приняты приказы Минтранса, устанавливающие «Требования по обеспечению безопасности объектов транспорта» по видам транспорта и «О категорировании объектов транспорта». «Фактически создана необходимая нормативная база для проведения оценки уязвимости транспортных объектов и составления планов защиты от актов незаконного вмешательства», – подчеркнул замминистра.
Кроме того, он подробно рассказал участникам парламентских слушаний об изменениях и дополнениях в законодательные и нормативные акты, которые предлагает внести министерство с целью дальнейшего совершенствования нормативной базы по транспортной безопасности. Прежде всего, изменить название Федерального закона «О транспортной безопасности» на «О противодействии актам незаконного вмешательства на транспорте». Кроме того, по мнению Андрея Недосекова, необходимо определить федеральный орган, в компетенцию которого будут входить установление правил проведения досмотра граждан на объектах транспорта, а также обязательное лицензирование подразделений обеспечения транспортной безопасности, в том числе частных охранных предприятий, и установление правил проведения лицензирования.
Председатель Комитета Госдумы по транспорту Сергей Шишкарев также обеспокоен проблемой разграничения функций различных ведомств, что на практике усложняет установление виновной стороны в случае совершения террористического акта, снижает ответственность компетентных органов государственной власти, обеспечивающих безопасность на транспорте, и приводит к излишнему расходованию бюджетных средств по причине дублирования функциональных обязанностей. Депутат считает, что при разработке и внесении изменений в Закон «О транспортной безопасности» необходимо учитывать баланс ответственности за безопасность между государственными органами и транспортными компаниями. «Главное – сделать так, чтобы закон реально работал, а не просто существовал», – заявил глава думского комитета.
Продолжая тему, заместитель председателя Комитета Госдумы по транспорту Владимир Клименко предложил разработать и законодательно закрепить требования по обеспечению транспортной безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств по всем видам транспорта. Кроме того, по его словам, необходимо активизировать работу по систематизации и упорядочению законодательства с целью однозначного толкования и исключения дублирования функций федеральных органов исполнительной власти в сфере транспортной безопасности. В частности, депутат предложил четко прописать границы ответственности «транспортников», ФСБ и МВД, то есть определить, кто и за что будет отвечать в деле обеспечения транспортной безопасности.
С этой целью он счел необходимым разграничить компетенцию уполномоченных федеральных органов, закрепив за министерством функции по соблюдению требований транспортной безопасности при проектировании и строительстве объектов транспортной инфраструктуры и надлежащей их эксплуатации. К компетенции органов безопасности и охраны правопорядка Владимир Клименко отнес вопросы антитеррористической защиты объектов транспортной инфраструктуры и противодействия другим актам незаконного вмешательства в деятельность транспорта.
Что характерно, выступивший вслед за тем заместитель руководителя службы – начальник управления Службы экономической безопасности ФСБ России Сергей Чернышев обошел молчанием вопросы разделения сфер ответственности. По всей видимости, спецслужбы существующее положение дел вполне устраивает. Он лишь констатировал активность международных террористических группировок, сообщив, что в ФСБ на данный момент разработаны эффективные технические средства обеспечения транспортной безопасности, которые они готовы продать. Проблема в том, что далеко не все транспортные предприятия смогут найти деньги на их закупку. Поэтому Сергей Чернышев предложил внедрять новации по лизингу. Кроме того, он сконцентрировал внимание участников дискуссии на ряде прикладных вопросов, таких как расширение возможностей для досмотра пассажиров, их личных вещей и багажа.
Выступивший на слушаниях начальник правового департамента ОАО «РЖД» Вадим Бынков в борьбе с терроризмом большие надежды возлагает на частные охранные предприятия. Он заявил, что одним из самых эффективных методов защиты пассажиров от угрозы теракта в вагоне мог бы стать запрет на проезд подозрительных граждан, отказавшихся пройти процедуру полного досмотра.
«При отказе пассажира от досмотра договор перевозки должен считаться расторгнутым, и перевозчик не обязан осуществлять такую перевозку, – считает Вадим Бынков. – Такая мера должна быть предусмотрена изменениями в Закон «О железнодорожном транспорте». Кроме того, по его словам, РЖД считает целесообразным наделить частные охранные предприятия полномочиями по проверке документов у пассажиров, которые заходят на вокзал и в вагоны поездов, а также правом досмотра вещей с изъятием незаконных предметов и веществ.
«То, что на пути террористов не создан эшелонированный комплекс мер, всем понятно. Но главное, до сих пор не определено, кто руководит работой и в конечном итоге отвечает в полной мере за ее результативность», – высказал свое мнение президент Союза транспортников России Виталий Ефимов. «Когда террористы захватили школу в Беслане или Театральный центр на Дубровке, не было поручений Минобразованию и Минкультуры разработать план по учебной и культурной безопасности по аналогии с транспортной безопасностью, – продолжил он. – Так почему нам, гражданскому ведомству, людям, не обученным борьбе с террористами, поручили создавать соответствующий закон? Но главное даже не это, а то, что нам поручили еще и обеспечить эту самую безопасность. При том, что с нас никто не снимает ответственность за технологическую безопасность, из–за проблем с которой в стране каждый год гибнут люди. Нам бы справиться с данной задачей. А что касается вопросов противодействия терроризму, то мы готовы работать и в этом направлении, но под руководством профессионалов, которые бы подсказывали нам, что конкретно надо делать».
Взявший слово депутат фракции КПРФ Николай Коломейцев с удивлением отметил отсутствие на слушаниях в думе руководителей силовых ведомств, которых, по всей видимости, данная тема интересует в меньшей степени. Кроме того, подверг критике расплывчатый текст Федерального закона «О транспортной безопасности», который требует для своего действия восемь указов президента и множества подзаконных актов правительства. «Вы только подумайте, согласно данному закону частник, имеющий небольшое плавсредство где–нибудь на Ангаре, где террористов отродясь не было, вынужден будет обеспечивать те же 80 параметров безопасности, что и столичный аэропорт. Разве это правильно?» – вопрошал депутат.
Прения продолжались довольно долго. В ходе парламентских слушаний возможность высказаться была предоставлена всем желающим – представителям государственных и коммерческих структур. При этом большинство выступавших отмечали, что Федеральный закон «О транспортной безопасности» содержит в основном нормы общего характера. Это требует разработки и принятия подзаконных нормативных актов, содержащих механизмы реализации этих норм.
Обоснованную озабоченность присутствовавших вызвал и управленческий аспект, поскольку в решение вопросов антитеррористической безопасности на транспорте помимо государственных структур оказалось вовлечено значительное количество иных субъектов данного рода деятельности. В результате без однозначного понимания места и роли каждого субъекта, сути возлагаемых на него задач, координации и субординации действий добиться положительного результата будет предельно сложно, если вообще возможно.

Сергей СИНЮТИН,
обозреватель «ТР»