Извоз и ныне там

Как сделать так, чтобы регулирование на рынке пассажирских перевозок не приводило к конфликту интересов.

Наша газета не раз обращалась к теме пассажирских перевозок. Побудительным мотивом для написания этой статьи послужило письмо, пришедшее в редакцию газеты из Йошкар–Олы («Стоп–кран для города», «ТР» от 30.12.13). Поводом для обращения стала ухудшающаяся с каждым годом ситуация с городскими пассажирскими перевозками. Единственный автобусный парк столицы Марий Эл в течение последних шести лет дважды подвергался процедуре банкротства, за 2012 год убыток предприятия составил 55 млн руб. С 2007 по 2013 год выход на линию социальных автобусов сократился почти в четыре раза. И это в городе с населением 260 тыс. человек!

Тревожный сигнал

Как пишет автор письма, транспортного коллапса удалось избежать благодаря исправной работе троллейбусов, принявших на себя основной пассажиропоток.
Автор с тревогой сообщает, что в Йошкар–Оле идет планомерное уничтожение муниципального транспорта, «чтобы избавиться от затрат на его содержание и перевозку льготных категорий пассажиров. По рабочим дням на линию выходят около 40–50 социальных автобусов малой и средней вместимости, 129 троллейбусов и свыше 350 микроавтобусов (без льгот) коммерческих перевозчиков».
Среди причин, которые привели к такой ситуации с городскими пассажирскими перевозками, отмечаются и неграмотно сформированная маршрутная сеть, когда «большую часть прибыльных маршрутов социального транспорта дублирует частный перевозчик, забирая себе существенный процент «платных пассажиров», и изношенный подвижной состав муниципальных автобусов и троллейбусов, и отсутствие контроля региональных и местных властей за работой общественного транспорта».
Этим дело не закончилось, трудовой коллектив муниципального автобусного предприятия написал письмо Президенту России Владимиру Путину, в котором, в частности, говорится: «С 1 сентября 2013 года коллектив предприятия был переведен во вновь образованную организацию ООО «Пассажирские перевозки». Но проблемы остались прежние. Объем возмещения затрат на перевозку льготных категорий пассажиров за счет бюджетных средств в виде субсидий не покрывает расходов на перевозки региональных льготников.
Собственные доходы предприятия от перевозки пассажиров также сокращаются из–за недобросовестной конкуренции частных автоперевозчиков, осуществляющих отправление своих рейсов по нашим маршрутам за 5–10 минут до отправления транспортных средств государственного предприятия. Они увозят всех платных пассажиров, оставляя нам льготников.
За все эти годы не принято никаких реальных мер со стороны министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл, Транспортной инспекции Республики Марий Эл, прокуратуры».
Транспортники убеждены, что «государственное автотранспортное предприятие общественного транспорта вытесняют с рынка пассажирских перевозок с молчаливого согласия руководства республики».

Сформировать правовое поле

Действительно, рынок пассажирских перевозок является привлекательной сферой деятельности для малого и среднего бизнеса. О важности данного вида обслуживания населения говорит хотя бы тот факт, что более 85% перевозок пассажиров автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом осуществляется на маршрутах регулярного сообщения.
Как правило, конкуренция возникает на рынке городских автобусных маршрутных перевозок и коммерческих «маршрутных такси». Участие негосударственного перевозчика в секторе электрического городского транспорта является скорее исключением.
Кстати, согласно опросу, проведенному ФАС, половина опрошенных пассажиров назвали маршрутное такси наиболее популярным и наиболее часто используемым видом общественного транспорта. Однако люди пожилого возраста чаще предпочитают традиционный крупногабаритный общественный транспорт. Вместе с тем 60% опрошенных пассажиров могут заменить свой постоянный вид транспорта на другой (например, поменять маршрутное такси на автобус, трамвай, троллейбус), первый подошедший к остановке. Это значит, что услуги различных видов городского транспорта взаимозаменяемы.
По действующему законодательству (законы № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), организация транспортного обслуживания населения, а также государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами транспорта общего пользования в городском, пригородном и межмуниципальном сообщениях относятся к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Очевидно, что по мере формирования и развития рыночных отношений сфера самостоятельности региональных и муниципальных органов власти должна расширяться. При этом во многих городах власти сталкиваются с одной и той же проблемой: сложившиеся транспортные схемы не отвечают потребностям жителей, а допуск на рынок частных перевозчиков в тот период, когда муниципальный транспорт не справляется с объемом перевозок, только усугубляет ситуацию.
Отсутствие на федеральном уровне единых правовых основ рынка услуг автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта приводит к тому, что регио-
нальным и муниципальным властям зачастую не удается сформировать понятный и прозрачный рынок регулярных перево-
зок на принципах свободной конкуренции. Механизмы административного регулирования на деле становятся административными барьерами, что приводит к конфликту интересов, причем пострадавшей стороной, как показывает практика, может оказаться как частный, так и государственный перевозчик.
Долгожданный законопроект «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации» был внесен в Госдуму еще в 2007 году, прошел процедуру первого чтения и «завис» на стадии второго чтения.
Законопроект устанавливает рамки полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области административного регулирования соответствующих рынков. Основной целью законопроекта является формирование правовых условий, обеспечивающих доступ перевозчика на локальные рынки транспортных услуг в любом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании. Он направлен на развитие конкуренции перевозчиков как основного механизма повышения качества и эффективности пассажирских перевозок, наделяет местные органы власти правом установления критериев конкурсного отбора перевозчиков, исходя из интересов населения и имеющихся ресурсных ограничений, включая пропускную способность объектов транспортной инфраструктуры. Вместе с тем законопроект ограничивает перечень используемых критериев в целях недопущения административного произвола. Специальная статья законопроекта посвящена решению проблемы демонополизации рынка регулярных перевозок.

«Конкурс веселых и находчивых»

В регионах ситуация с пассажирскими перевозками на регулярных маршрутах складывается по–разному. Там, где доминирующее положение занимают
МУПы и ГУПы, для крупных частных перевозчиков конкурсы на право работы на городских рынках пассажирских перевозок становятся существенным административным барьером, а для малых предприятий и индивидуальных предпринимателей этот барьер зачастую непреодолим, поскольку условием допуска к участию в конкурсах является, как правило, наличие большого числа крупных транспортных средств. Поэтому активно идут процессы самоорганизации перевозчиков, объединения в некоммерческие партнерства, союзы, ассоциации хозяйствующих субъектов, работающих на рынке пассажирских перевозок.
В 2006 году ФАС России провела анализ рынка пассажирских маршрутных внутригородских перевозок. В документе отмечается, что большинство российских городов спланировано по радиально–кольцевому принципу, маршруты, как правило, не параллельны и не имеют совпадающих участков, то есть пассажир может добраться до нужного места по единственному маршруту. И вопрос конкуренции сводится к вопросу, имеет ли пассажир возможность выбора других перевозчиков на данном конкретном маршруте.
Учитывая, что в последнее время в большинстве городов введено конкурсное распределение перевозчиков по маршрутам, когда каждый маршрут закреплен за конкретным победителем конкурса, пассажир не имеет возможности выбрать других перевозчиков, так как они работают на других радиальных маршрутах. То есть городской рынок оказывается разделенным по территориальному принципу на ряд локальных монопольных рынков–маршрутов.
Таким образом, специфика транспортной инфраструктуры заключается в том, что конкуренция реально происходит на конкретных маршрутах или параллельных участках нескольких маршрутов.
Итак, чтобы попасть на рынок городских пассажирских перевозок, частным перевозчикам предстоит преодолеть ряд экономических и административных барьеров.
Экономические барьеры преодолеваются сравнительно легко: скажем, микроавтобус окупается за год. Чего не скажешь про барьеры административные. Основной проблемой развития конкуренции на рынках городских пассажирских перево-
зок являются действия городских администраций.
Не так давно самым распространенным нарушением антимонопольного законодательства было наделение МУПов и ГУПов правом формировать рынок городских пассажирских перево-
зок: утверждать маршрутную сеть, распределять маршруты между частными автотранспортными предприятиями.
Самым типичным аргументом местных властей при отказе перевозчикам в выходе на маршрут был тот, что «потребность в перевозках удовлетворяют действующие перевозчики», и, «по расчетам, не требуется большего количества транспортных средств». Хотя истинная причина отказов частным перевозчикам в допуске на рынок лежит на поверхности: конкуренция со стороны частных перевозчиков снизит доходы действующих перевозчиков, то есть ГУПов и МУПов, которые, как известно, являются в основном планово–убыточными и содержатся за счет соответствующих государственных и муниципальных бюджетов. Появившиеся на рынке городских пассажирских перевозок частники заберут у муниципалов часть пассажиров, и их убытки возрастут, а чтобы компенсировать эти дополнительные убытки, придется увеличивать дотации из скудного муниципального бюджета.

Выйти из тени

К сожалению, помимо государственных и муниципальных унитарных предприятий, акционерных обществ, частных предприятий и индивидуальных предпринимателей на постоянных городских маршрутах действует «теневой» сектор перевозчиков, не являющихся самостоятельными игроками на рынке перевозок.
Нелегалы не осуществляют технический контроль за выпуском автобусов на линию, не проводят медосмотры водителей, не обеспечивают соблюдение режима труда и отдыха, «оптимизируют» налоги. Работают они только на выгодных направлениях и не несут дополнительной нагрузки в виде обслуживания социально необходимых, но экономически неэффективных маршрутов.
Казалось бы, региональные и муниципальные конкурсы должны упорядочивать организацию работы перевозчиков на маршрутах и исключать появление «серых» предпринимателей, от которых страдают и легальные перевозчики, и региональный бюджет. Но не везде местные власти торопятся навести в этой сфере порядок.
Скажем, в Челябинске только в 2012 году была утверждена маршрутная сеть города и введена конкурсная процедура на обслуживание внутримуниципальных маршрутов, а до этого частные перевозчики считали себя независимыми собственниками своих маршрутов, так как на муниципальном уровне не было законов, регулирующих отношения между властью и перевозчиками.
Иногда региональные власти принимают странные решения, которые только усугубляют ситуацию с нелегалами. Например, в Брянской области в декабре 2011 года отменили ст. 28 закона Брянской области № 88–З от 15.06.2007 «Об административных правонарушениях на территории Брянской области», которая предусматривала административную ответственность за осуществление коммерческих маршрутных перевозок в межмуниципальном сообщении без заключения договора с уполномоченным органом исполнительной власти области на транспортное обслуживание населения. Перспектива эвакуации транспортного средства на специализированную штрафстоянку и крупный штраф побуждали потенциальных нарушителей работать в правовом поле. С отменой этой нормы проверки стали проводиться только на основании обращений и заявлений граждан в соответствии с законом о защите прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Очевидно, что такое решение не способствовало борьбе с нелегалами. Для исправления ситуации областные власти теперь разрабатывают законопроект, направленный на возможность привлечения к административной ответственности перевозчиков, не имеющих договоров на осуществление регулярных перевозок пассажиров, а Департамент промышленности, транспорта и связи Брянской области составляет план мероприятий на 2014 год по еженедельному контролю соблюдения перевозчиками условий договорных отношений на маршрутах коммерческих перевозок.
Часто бывает так, что именно действия местных властей не позволяют транспортникам выйти из тени, потому что конкурсы на право заниматься пассажирскими перевозками составляются так, что преференции получают аффилированные с властью компании.
УФАС Санкт–Петербурга, например, заинтересовалось некоторыми положениями конкурса на право заниматься пассажирскими перевозками в 2011–2015 годах. Конкурсная документация была составлена таким образом, что преимущество получали компании, недавно пришедшие на рынок, так как в качестве одного из критериев оценки конкурсных заявок заявлялся год выпуска транспортных средств. Таким образом, давно работающие на рынке и располагающие сформированным автобусным парком перевозчики оставались за бортом.
В Хабаровском крае благодаря очередным поправкам в постановление краевого правительства, касающимся принципов транспортного обслуживания населения, условия конкурса объявляются не заранее, а непосредственно при его проведении.
В 2011 году в Псковской области конкурсная документация требовала от перевозчика содержать парк резервных автомобилей в размере 30%. Понятно, что таким образом с рынка выдавливались малые автотранспортные предприятия, для них это был путь к разорению. К счастью, псковские власти изменили конкурсную документацию и не стали дожидаться разбирательства в суде с антимонопольной службой.
Но, как считают в Ассоциации перевозчиков Псковской области, именно такие решения вынуждают легальных перевозчиков, лишенных права участвовать в региональных и муниципальных конкурсах, пополнять ряды теневиков. Ведь пассажирские перевозки – узкоспецифичный бизнес, его материально–техническая база редко бывает востребована в других сферах профессиональной деятельности. Поэтому у предпринимателя, оставшегося не у дел, есть только два выхода: либо распродать транспорт и уволить своих сотрудников, либо уйти в тень.
Вот и выходит, что чаще всего теневой сектор возникает в результате передела и монополизации городскими администрациями рынка городских пассажирских перевозок.
Существует несколько схем «крышевания», когда выброшенные с рынка малые предприятия и индивидуальные предприниматели вынуждены «крышеваться» у официальных владельцев маршрутов:
– владелец маршрута заключает с владельцем автобусов договор о совместной деятельности и продает ему право работы на своем маршруте;
– владелец маршрута оформляет договор аренды автобуса у его владельца, а самого владельца оформляет как наемного водителя.
Таким образом, появляется рынок маршрутов, где каждый маршрут имеет свою цену. При этом рынок перевозок деформирован – правовые формы не отражают реальных отношений и выбираются с целью минимизации налогообложения.
Вывод экспертов: ограничение доступа частных предприятий на рынок городских пассажирских перевозок и создание рынков маршрутов является главной причиной резкого увеличения стоимости перевозок.

Тарифное регулирование

О тарифах разговор особый. По данным Минтранса России, с января по сентябрь 2013 года тарифы на автомобильном транспорте выросли на 10,3%, на городском электрическом транспорте – на 9,4%.
Тарифное регулирование стоимости проезда также является одним из административных барьеров. Там, где городские администрации не регулируют тарифы или устанавливают верхний предельный тариф, ценовая конкуренция обеспечивает низкие тарифы без государственного вмешательства. Например, в Брянске с 1 января 2014 года введены предельные тарифы для любого вида транспорта как общественного, так и коммерческого. Стоимость проезда до 22 часов 14 руб., после 22 – 16 руб.
Нередки случаи, когда на региональном уровне из популистских соображений устанавливаются тарифы ниже экономически обоснованной величины, что неизбежно сказывается на качестве предоставляемых услуг, и не всегда убытки перевозчиков компенсируются из регионального бюджета.
Показателен пример Петрозаводска. В городе многие троллейбусные маршруты дублируются частными автоперевозчиками на 80–90%, а в некоторых случаях и на все 100%. Там нашли свой способ спасти оказавшееся на грани банкротства муниципальное троллейбусное предприятие МУП «Городской транспорт».
По инициативе мэра Петрозаводска стоимость проезда в троллейбусах с 1 января 2014 года снижена с 17 до 10 руб. Понятно, что пассажиры в массовом порядке стали пересаживаться на троллейбусы, а у водителей маршруток резко упала выручка.
Администрация Петрозаводска намерена сохранить такую цену поездки на троллейбусе до конца I квартала. Частники восприняли происходящее как демпинг. Сначала они тоже снизили стоимость проезда до 15 руб., но потом установили экономически обоснованный тариф в размере 20 руб., мотивируя это тем, что не имеют никаких других источников финансирования, кроме платы за проезд.
В знак протеста часть водителей маршруток не вышли на маршруты, за что и поплатились, получив уведомления об одностороннем расторжении муниципальных договоров на обслуживание маршрутов. Между тем городские власти решили устроить новый конкурс на организацию перевозок, а пока транспортное обслуживание населения возложить на муниципальное учреждение «Городской транспорт».
Тогда частники обратились в арбитражный суд Карелии, который приостановил действие уведомлений администрации Петрозаводска о расторжении договоров с перевозчиками и запретил ей проводить новые конкурсы до принятия судом решения.
При этом остается открытым вопрос: такая ценовая политика приведет к финансовому оздоровлению муниципального предприятия или, напротив, доведет до банкротства?
Где–то местные власти спокойно смотрят на то, что стоимость проезда на нерегулируемом частном транспорте на отдельных маршрутах ниже, чем на муниципальном транспорте, где–то под угрозой устранения с маршрутов вынуждают частного перевозчика поднимать тариф до уровня муниципального транспорта, поскольку последний теряет пассажиров в конкурентной тарифной борьбе с частными перевозчиками, или, напротив, для частного перевозчика устанавливает более высокий тариф по сравнению с муниципальным транспортом. Как видим, вариантов множество, но вывод один: введение государственного регулирования часто приводит к ограничению конкуренции, коррупции и лоббированию интересов отдельных хозяйствующих субъектов и повышению тарифов.
Скажем, в Башкирии республиканское правительство повысило тарифы на проезд пассажиров и провоз багажа в автобусах по маршрутам городского сообщения: по бессрочным пластиковым картам проезд стал стоить 15 руб. (ранее было 12 руб.), а за наличный расчет – 18 руб. (было 15 руб.). Вслед за повышением цен на проезд в автобусах государственного перевозчика ГУП «Башавтотранс» и владельцы частных маршрутов, наделенные правом самостоятельно устанавливать цены, подняли тариф от 20 до 30 руб.
Коммерческих перевозчиков часто упрекают в искажении данных о прибыли и выплате «серых» зарплат. Например, в Липецке пять частных перевозчиков потребовали повысить тариф на проезд в общественном транспорте почти на 50% – с 13 руб. до 17–19 руб. по причине убыточности бизнеса и невысокой зарплаты водителей. Однако управление потребительского рынка и ценовой политики Липецкой области, проверив финансово–хозяйственную деятельность предприятий за 2012 год и 9 месяцев 2013 года, не нашло оснований для повышения.
Анализ показал, что объемы перевезенных пассажиров, указанных в документах, были значительно ниже объемов, установленных по результатам обследования, то есть перевозчики преднамеренно уменьшали свои доходы. Если в интервью для СМИ перевозчики утверждали, что заработная плата водителей составляет 15 тыс. руб., то в представленных документах – всего 7 тыс. руб. Какая же она на самом деле – известно только одним водителям.
Очевидно, что внедрение электронных технологий позволяет вывести из тени финансовые потоки, поднять на новый уровень систему управления городским транспортом, сделать ее понятной и прозрачной. Например, в Новокузнецке частные перевозчики выразили готовность перейти на безналичный расчет. В выигрыше будут все: и транспортники, чьи доходы могут увеличиться на 15–30%, и местный бюджет, экономия которого за счет точного учета льготников может составить 30–40%.
Итак, отсутствие единого подхода к определению и установлению тарифов на пассажирские перевозки автомобильным городским наземным транспортом общего пользования позволяет устанавливать величину тарифа, исходя из конъюнктурных соображений, а не руководствуясь экономической целесообразностью.
Сегодня Методические рекомендации по расчету экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования, разработанные Минтрансом России, не являются обязательными для органов исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при расчете тарифов.
Обнадеживает то, что сейчас в министерстве проходит процедуру внутреннего согласования законопроект, предусматривающий наделение Минтранса России полномочиями по утверждению методических рекомендаций в виде обязательных требований.

Индексы тарифов на услуги пассажирского
транспорта в сентябре 2013 года

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

27.03.2014