Опыт первопроходцев,

или Как не наступать на одни
и те же грабли.

Несмотря на то, что сейчас много говорится о государственно–частном партнерстве, в России пока нет завершенных ГЧП–проектов в транспортной отрасли. Однако процесс идет: одной из первых компаний, которая начала осваивать эту форму сотрудничества государства и бизнеса, стала ГК «Автодор». В этом смысле опыт первопроходцев тем интереснее, чем сложнее их проекты. О специфике ГЧП в транспортной отрасли и о том, как не сделать «хождение по граблям» основным подходом в их реализации, мы беседуем с начальником управления концессионных конкурсов и правового сопровождения проектов ГЧП Государственной компании «Автодор» кандидатом юридических наук Денисом ПАТРИНЫМ.
– Денис Александрович, ГК «Автодор» в настоящее время реализует три проекта в форме концессионного соглашения: участок км 15 – км 58 автомобильной дороги М–11; обход г. Одинцово на трассе М–1 и подъезд к Санкт–Петербургу по М–11. Как вы можете оценить ход их реализации? Не мешало ли то, что в России до последнего времени не существовало единой государственной политики по развитию ГЧП?
– Сразу надо уточнить, что первые два проекта начинались еще в рамках Федерального дорожного агентства и его подведомственной организации ФГУ «Дороги России». Госкомпания была создана позднее. Проект обхода города Одинцово на трассе М–1 меньше по объемам, и в ходе его реализации не возникало таких жестких общественно–политических и экологических вопросов, как на участке км 15 – км 58 автомобильной дороги М–11, так что он сейчас чуть ближе к завершению. Но если вы ездили в Шереметьево, то видели, что и первый проект – строительство головного участка автомобильной дороги Москва – Санкт–Петербург на участке км 15 – км 58 с определенными коррективами идет по графику. По первому и второму проектам пройдена стадия финансового закрытия, осуществляется государственное софинансирование строительства и полным ходом ведутся строительные работы.
Третий проект – строительство автомобильной дороги Москва – Санкт–Петербург на участке км 646 – км 684 – находится в начале пути. Правительство РФ приняло решение о проведении концессионного конкурса, и в настоящее время государственной компанией подготавливаются конкурсная документация, проведение роуд–шоу проекта и запуск, собственно, концессионного конкурса.
Безусловно, в ходе реализации первых концессионных проектов возникает огромное количество проблем как технических, юридических, так и финансовых. Вообще, многие полагают, что подобные проекты – это некий статичный набор схем и действий, в действительности это всегда динамическая система, в которой по ходу всегда что–то меняется. И главной сложностью становится как раз преодоление статичности, необходимость в динамике реагировать на появляющиеся вызовы, адаптировать всю техническую, юридическую, финансовую «обвязку» того или иного проекта к условиям его реализации.
– Каковы основные из обозначенных вами проблем?
– Ключевая проблема, с которой пришлось столкнуться при реализации этих проектов, – это вопросы подготовки территорий и предоставления земельных участков. Масштабный проект по строительству линейно протяженного объекта затрагивает интересы широкого круга лиц, особенно если реализуется вблизи крупной агломерации. Поэтому изъятие земли – это всегда вопрос денег и сроков, а в условиях российской действительности еще и преодоления большого числа бюрократических процедур.
Мы столкнулись со всем классическим набором проблем, связанных с изъятием земли и переустройством сетей инженерного обеспечения. Необходимо было провести множество согласований, обеспечить получение технических условий, которые в разное время утрачивали силу. Поскольку проектирование было осуществлено до проведения концессионного конкурса и заключения концессионного соглашения, технические условия устарели, появились новые коммуникации, сметы также требовали пересчета и т. д. Каждая из этих бюрократических процедур запускала еще одну, что в итоге было похоже на круги ада.
Следует учитывать, что в проектах государственно–частного партнерства выполнение всех этих процедур отягощается тем, что частный партнер, планируя свою деятельность, берет заемное финансирование. И любая сдвижка сроков негативно влияет на экономику проекта в целом, доходность частного партнера и вызывает вал негативных экономических последствий уже для концедента.
– В чем причина таких проволочек – в позиции собственников земельных участков или длительности процедурных вопросов?
– И то, и другое. По реализуемым проектам процесс предоставления земельных участков под строительство проходил несколько стадий. Сначала разрабатывалась проектная документация, согласовывалось место расположения будущего объекта капитального строительства. Затем проводились кадастровые работы, принималось решение об изъятии земли для государственных нужд. При этом возникают вопросы с оценкой земельных участков, их добровольным выкупом или принудительным изъятием. Если собственник не согласен с размером компенсаций, то изъятие возможно только по решению суда. При этом обратиться в суд можно не ранее чем через год после решения об изъятии. Но и изъятие в государственную собственность – это не конец процедуры. Для размещения на земельном участке автомобильной дороги он должен быть переведен в категорию земель промышленности, транспорта и связи, а также вид его разрешенного использования должен предусматривать возможность размещения на нем соответствующей автомобильной дороги.
Перевод земли из одной категории в другую – это самостоятельный круг принятия решений и согласований. Особую сложность вызывают переводы земель лесного фонда, часть таких решений принимает только Правительство РФ. В частности, это и произошло на участке км 15 – км 58, после этого последовал очередной круг судебных разбирательств, связанных с оспариванием этого решения. И только после изъятия земли и перевода ее из одной категории в другую ее можно использовать для размещения на ней автомобильной дороги. Таким образом, в оптимистическом сценарии запуск проекта занимает 2–2,5 года, пессимистическом – до трех и более лет.
Впрочем, зачастую мешает и позиция самого собственника, который пытается затягивать процесс в надежде на то, что сможет «отжать» у государства компенсацию побольше.
– Что еще тормозит реализацию ГЧП–проектов, кроме земельных вопросов?
– Еще один аспект – это переустройство коммуникаций. Это всегда связано с техническими решениями, и проблема в том, что если проектная документация разрабатывалась государством до конкурса, то концессионер оказывается зажат в жесткие технические рамки, потому что применяемые решения уже не удовлетворяют концессионера и финансирующие его банки по параметрам эффективности. Одним из существенных ограничений, которые накладываются на возможность «оптимизации» ранее разработанных проектных решений концессионером, является необходимость оставаться в полосе отвода, иначе из–за длительности и неопределенности сроков предоставления земли проект полностью утрачивает свою инвестиционную и кредитную привлекательность.
Если по отношению к основному ходу автомобильной дороги у концессионера еще остается какая–то вариативность в применяемых технических решениях (например, пересмотреть конструкцию дорожных одежд, оптимизировать технологии и организацию сбора платы, сервиса), то по отношению к архитектурным, конструктивным решениям, в частности, по развязкам, ситуация более критичная. К примеру: при прохождении государственной экспертизы в целях сокращения сметной стоимости строительства вместо более сложных развязок предлагается использовать развязки типа «клеверный лист». Однако концессионер понимает, что существующие типовые и примененные проектные решения по разгонным характеристикам автомобильного транспорта запроектированы, условно говоря, под грузовики 60–х годов, а не по современным требованиям интенсивности движения, и будут тормозить поток. Соответственно, он предлагает либо пересмотреть примененное решение, либо изменить его, но сталкивается с тем, что ограничен полосой отвода уже существующего проекта.
Выходом из этой ситуации может быть то, что при проектировании необходимо закладывать вариативность в части технических решений. Более того, эту вариативность стоит учитывать при перспективном планировании и формировании полосы отвода. Пока же, если концессионеру необходимо обустроить небольшую разгонную полосу, пусть и в пределах полосы отвода, оказывается, что на этом этапе ранее запроектированную коммуникацию внести невозможно. Это означает, что необходимо опять выходить на новый уровень согласований технических условий, и эта небольшая коммуникация тормозит весь проект.
– Можно ли учесть все эти проблемы, или они всплывают «по ходу»?
– Полностью от таких проблем уйти нельзя, это нормальный ход строительства. Но их целесообразно решать в правовом и практическом поле, при наличии прозрачного, быстрого и эффективного механизма решения этих проблем, желательно до выхода на площадку. Для минимизации подобных проблем необходимо, чтобы частный партнер включался в вопросы проектирования как можно раньше.
В этом смысле отсутствие государственной политики по развитию ГЧП – не самое страшное. В этой сфере идет поступательное развитие. Наверное, правильнее говорить о необходимости комплексного подхода к реализации государственно значимых инфраструктурных проектов. Такой подход в России только формируется. Госкомпания, что называется, «на собственной шкуре» ощутила все проблемы, с которыми в той или иной мере сталкивается любой инвестор при реализации инфраструктурных проектов, и выступает заинтересованным лицом в этом процессе. Поэтому мы подготовили целый ряд поправок в законодательство, связанных с ускорением процедур предоставления и изъятия земельных участков, выступили с инициативой внедрения контрактов КЖЦ, чтобы привлекать частного партнера к проектированию, а также занимаемся совершенствованием специального законодательства в области ГЧП. Я полагаю, необходима единая государственная политика в области инвестиционной деятельности и инфраструктурной деятельности в РФ. Ведь те же самые проблемы существуют и в государственных контрактах. Другое дело, что в проектах ГЧП государство несет обязательства перед другим партнером, поэтому эти проблемы становятся более заметными.
– Решает ли основные задачи в дорожной отрасли Закон «О концессионных соглашениях» и, в частности, введение понятия контрактов жизненного цикла?
– Сам по себе закон как правовой акт, инструмент ничего не решает. Решают общественные отношения и общественное сознание, практика правоприменения закона. Главная заслуга закона о концессионных соглашениях состоит в том, что он создал правовую основу для реализации проектов ГЧП в России. До этого в дорожной сфере, за некоторыми исключениями, не было ничего, кроме государственного заказа. Конечно, этот закон не идеален хотя бы потому, что изначально он планировался как рамочный и либеральный, а сейчас повторяет общую тенденцию развития законодательства, условно говоря, по легистской модели, когда текстом нормативного акта мы пытаемся зарегулировать все отношения, каждый шаг участника процесса. Да, иногда такой подход применим, но вообще инвестиционная деятельность предполагает вариативность и адаптацию к условиям реализации конкретного проекта, а это процесс творческий.
Так или иначе, введение понятия КЖЦ – это большой шаг вперед, в сторону сближения российской нормативно–правовой практики с зарубежной. Это открывает большие возможности для реализации проектов ГЧП не только в дорожной, но и во всей транспортной отрасли, а также в области социальной инфраструктуры. В целом этот закон решил главную задачу – позволил реализовывать проекты ГЧП в тех сферах, в которых частная инициатива ранее была просто невозможна. Тем не менее полагаю, что этот закон еще ждут доработки и уточнения.
– В России еще нет опыта проектирования платных дорог. Из–за этого, как вы уже упомянули, часто качество проектов, предложенных на концессионных конкурсах, не устраивает концессионеров. Каким может быть выход из этой ситуации?
– Опыт проектирования платных дорог в России постепенно появляется. В этом случае именно форма КЖЦ становится очень эффективной, поскольку частный партнер лучше понимает условия проектов, знает, где и на каких этапах может правильно применить те или иные технические решения, где можно сэкономить без ущерба для проекта. Напротив, существующая практика сводится к тому, что стоимость проекта снижается на этапе строительства, где ее легко показать и за нее легко отчитаться, тогда как в действительности его нужно оценивать с учетом дальнейших затрат на содержание и эксплуатацию. Концессионер способен учесть и то, и другое. К примеру, ради снижения стоимости строительства автомобильной дороги государственный заказчик предлагает «выкинуть» из проекта некоторые развязки. Однако по логике концессионера эти развязки в будущем могут генерировать дополнительный транспортный поток, идущий с близлежащих агломераций. Более того, эти районы будут развиваться, поэтому необходимо строить не одну, а несколько развязок.
Автодору также пришлось столкнуться с практикой (в том числе в концессионных проектах), где в основе лежала проектная документация, разработанная на основании госзаказа. При этом на уже существующих концессионных конкурсах концессионеры предложили свои оптимизации, так произошло, к примеру, и с проектом автомобильной дороги М–1 на участке обхода г. Одинцово, и с проектом дороги Москва – Санкт–Петербург на участке км 15 – км 58. В проекте обхода г. Одинцово подобные оптимизации потребовали получения специальных технических условий. В обоих случаях это опять же повлекло дополнительные бюрократические процедуры. Выходом из этой ситуации я вижу применение проектов КЖЦ, когда проектирование изначально будет осуществлять концессионер.
Впрочем, на пути внедрения КЖЦ возникают сложности. Дело в том, что согласно существующей практике изъятие земельных участков осуществляется на основании разработанной и получившей положительное заключение госэкспертизы проектной документации. Изъятие земли на основе проекта планировки территории в дорожной сфере еще не заработало, несмотря на изменения в Градостроительном кодексе. Это означает, что после проектирования концессионер должен ждать три–пять лет, прежде чем начинать строительство. Ни один банк или кредитная организация не сможет профинансировать проект с таким уровнем неопределенности. Поэтому в государственной компании сейчас прорабатывается проект, в котором в пилотном варианте будет проходить «обкатка» новых схем и процедур изъятия земельных участков на основании проекта планировки территории.
В подобных проектах возможна и другая схема: стадия проектирования и планирования выделяется в самостоятельный инвестиционный проект, в котором частный инвестор разрабатывает проектную, финансово–экономическую документацию за собственные средства и обязуется своей специальной проектной компанией участвовать в конкурсе наравне с другими. То есть его наработки тестируются рынком. А государство разрабатывает конкурсную документацию и проводит конкурс. В случае если проводится концессионный конкурс и его выигрывает другой участник, то он возмещает те расходы, которые были понесены первым инвестором на этапе подготовки проекта. Инвестиционные проекты по такой схеме запущены государственной компанией и будут, что называется, опробоваться практикой.
– Процесс синхронизации российских и немецких норм, который идет сейчас в Автодоре, также объясняется необходимостью изменить сложившуюся практику проектирования?
– На мой взгляд, многое сводится к профессионализму самого проектировщика, который должен творчески, а не механистически искать оптимальный баланс между наработанными типовыми техническими решениями и новыми, учитывая при этом общую экономику проекта. То есть думать о дороге не только как о техническом сооружении, но и как об общественном, социально значимом проекте. В принципе, российское законодательство этому не препятствует.
Другое дело, что на практике проектировщику, условно говоря, проще применить типовую развязку «клеверный лист». Да, она, скорее всего, приведет к пробке. Зато не вызовет вопросов ни у Госэкспертизы, ни у госзаказчика. Никакие немецкие нормы в данном случае не помогут. Потому что немецкая норма также будет предполагать и типовые решения, и возможность ее вариативного использования. Просто отечественный проектировщик должен более ответственно подходить к собственной деятельности.
– А что ему сейчас мешает творчески подойти к своей работе? Только ли прохождение экспертизы?
– России в наследство от СССР, а тому от дореволюционной России достались, с одной стороны, высокая школа проектирования, а с другой – извечное русское авось. Всегда полезно посмотреть на свой проект не только взглядом проектировщика, но и с точки зрения конечного пользователя. В любом случае процесс, запущенный государственной компанией по проекту синхронизации российских и немецких норм, полезен, потому что расширяет кругозор самих проектировщиков и остальных сотрудников компании, чтобы они понимали, как устроен проект за рубежом.
– Есть ли необходимость в смене технологий дорожного строительства, учитывая применение КЖЦ, при котором срок реализации проектов растягивается на 30 лет?
– Инновационность не нужна только ради инновационности. Зачем менять техническое решение, если оно хорошо себя зарекомендовало? С другой стороны, если появляется новое, более эффективное решение, то его и следует применять. В целом необходим взвешенный подход, ведь чтобы применить новое техническое решение, в ряде случаев нужно перестроить многие технологические цепочки, обучить людей его применять, а это время и деньги. При этом нужно удержаться от использования примитивного представления об эффективности, а то может получиться по аналогии с покупкой автомобиля: наиболее эффективным было бы приобрести вазовскую классику, потому что она дешево стоит и абсолютно ремонтопригодна, хотя при этом будут проблемы с безопасностью и комфортом.
– Если говорить об этапе эксплуатации. Какие выводы можно сделать об уже наработанной практике ГК «Автодор» в этом вопросе? В частности, операторской работе ООО «Объединенные системы сбора платы» (ОССП), которое осуществляет содержание, ремонт и эксплуатацию участка дороги М–4 «Дон» с 225–го по 633–й км.
– Цыплят по осени считают. Неверно было бы делать далеко идущие выводы на основе эксплуатации, которая осуществлялась с апреля по август текущего года. Правильнее подождать истечения срока годичной эксплуатации участка, когда будут видны все пики интенсивности движения. На данный момент можно сказать, что компания ОССП обеспечила бесперебойность движения. Что уже хорошо, поскольку это наложилось по времени на деятельность государственной компании по установке безостановочных, электронных систем сбора оплаты. Содержание участка дороги также поддерживается на должном уровне. В этом смысле предварительные итоги успешные.
При этом надо учитывать, что ОССП не строило эту дорогу, поэтому качество стройки мы оценить не можем, а качество систем сбора оплаты можно сравнить только с практикой самой государственной компании. А вот как будут эксплуатироваться после строительства новые пункты взимания платы, мы увидим по ходу реализации операторского соглашения.
– Как в целом вы можете охарактеризовать практику подготовки инвестиционных и концессионных проектов со стороны государства?
– Практика подготовки ГЧП–проектов со стороны государства весьма неоднородна и зависит от подготовки кадров на местах. На федеральном уровне получше. На региональном многое зависит от того, насколько субъект включен в соответствующий процесс. Могу сказать, к примеру, что Санкт–Петербург на сегодня обладает сильной командой, которая умеет реализовывать ГЧП–проекты. Начинают подтягиваться и другие регионы: Екатеринбург, Пермский край, Татарстан. В целом качество подготовки проектов повышается, но резерв для его улучшения остается значительным.
Что касается практики государственной компании в этом вопросе, то наш опыт, конечно, не является всеобъемлющим, так как в России вообще нет ни одного завершенного проекта ГЧП. Наш подход – постоянный поиск наиболее адекватного и взвешенного решения в условиях неопределенности. В этом смысле мы похожи на испытателя, который идет нехоженой дорогой, убирает с пути все «камни» и при этом пытается не наступать на те «грабли», которые были в предыдущих проектах.
– Но при этом Россия может воспользоваться и мировым опытом?
– Безусловно. Но нельзя просто скопировать опыт, к примеру, Великобритании. Для этого мы должны импортировать в Россию и правовую систему этой страны, и общественное сознание, что невозможно. Мы не англичане. У нас свой путь, своя формирующаяся на местных условиях школа ГЧП, как со стороны государственного сектора, так и со стороны частного. Сравнить хотя бы площади территорий, плотность населения и экономику европейских стран и России, пусть даже ее европейской части. Не вполне сравнимые условия. Поэтому и механизмы, на которых реализуются ГЧП–проекты, будут немного разными.
– Самая больная тема в вопросах ГЧП – распределение рисков. Первоначально их делили частный инвестор, государство, а теперь еще и банки. Есть ли у законодателя понимание, каким должно быть идеальное соотношение распределения этих рисков?
– Это самая обсуждаемая тема при разговоре с частым инвестором. В целом у сторон есть понимание, что за риски должна отвечать та сторона, которая ими умеет эффективнее управлять. На практике же всегда идут долгие споры. Государственный партнер обычно ответственен за предоставление государственного финансирования, согласования, а также за предоставление земли и подготовку территории строительства.
Однако сама формулировка вопроса немного отдает тем самым легизмом, о котором я говорил в самом начале. Когда законодательно устанавливается жесткая структура, она предполагает, что мы точно знаем, как надо и как не надо. То есть для всех жизненных ситуаций уже «семь раз отмеряли и один раз отрезали». На сегодня создать единую модель, которая не подвергалась бы изменениям, весьма сложно. И такой подход не является наиболее эффективным, особенно в сфере развития инфраструктуры. Поэтому я не уверен, что надо на законодательном уровне закреплять жесткую структуру распределения рисков. Это предмет обсуждения и договоренностей сторон в каждом конкретном проекте и с учетом его особенностей.
– Насколько в принципе применимы долгосрочные концессионные проекты в России (в частности, в дорожной отрасли), где политическую и экономическую ситуацию только условно можно назвать устойчивой?
– Они уже применяются. Одним из самых позитивных вкладов, в том числе в политическую стабильность страны, является само заключение подобных контрактов. Это означает, что российские и иностранные инвесторы верят в стабильность России как таковой. Да, экономика всегда сопровождается периодами спадов и подъемов, случаются и кризисы, но это не означает, что невозможно реализовывать долгосрочные проекты. Другое дело, что в определенных случаях эти проекты должны обладать внутри себя определенной гибкостью и устойчивостью одновременно, чтобы выдерживать удары кризисов. А что касается политических аспектов, существует множество механизмов, в том числе правовых, защиты инвесторов, и российская правовая система отвечает всем этим требованиям. В целом ГЧП уже самим фактом своего существования задает позитивный тренд в экономике и оздоравливающе влияет на общественную ситуацию в стране в целом.

Беседу вела Людмила ИЗЪЮРОВА,
обозреватель «ТР»

13.09.2012