Экономику страны вытянет дорожное хозяйство

Экспертное сообщество обсудило вопросы нормативно–правового и финансового обеспечения развития сети автомобильных дорог.

Состояние дорог в России традиционно является одной из наиболее болезненных проблем. Однако опросы общественного мнения показывают, что впервые за последние 20 с лишним лет более 40% опрошенных граждан отмечают улучшение качества региональных автомобильных дорог.

Задача – удвоить объемы

Президент Российской Федерации Владимир Путин, выступая 8 октября 2014 года на заседании президиума Госсовета по вопросу совершенствования сети автомобильных дорог в целях комплексного освоения и развития территории страны, напомнил, что в предстоящее десятилетие перед дорожной отраслью стоит задача удвоения объемов строительства и реконструкции дорог. Ее успешное решение невозможно без изменения подходов к совершенствованию нормативной базы и финансированию строительства, реконструкции, содержанию сети автомобильных дорог общего пользования.
По итогам заседания президиума Госсовета был подготовлен перечень поручений Президента Российской Федерации, в связи с чем Комитет Государственной думы по земельным отношениям и строительству провел парламентские слушания, посвященные нормативно–правовому и финансовому обеспечению развития сети автомобильных дорог. В них приняли участие депутаты Государственной думы, представители Минтранса, Минстроя, Минфина России, Росавтодора, ГК «Автодор», члены отраслевого бизнес–сообщества.
В ходе дискуссии эксперты рассмотрели шаги, связанные с изменением законодательства, технического нормирования и финансирования строительства, реконструкции автомобильных дорог, призванные улучшить состояние автомобильной дорожной сети и способствовать выполнению поставленной Президентом Российской Федерации задачи по удвоению объема строительства и реконструкции автомобильных дорог.
Открывая заседание, председатель Комитета ГД по земельным отношениям и строительству Алексей Русских отметил, что ситуация с федеральными дорогами постепенно улучшается. Для приведения к 2019 году транспортно–эксплуатационного состояния федеральных автомобильных дорог в соответствие с требованиями нормативных документов финансирование ремонта и содержания федеральных автомобильных дорог начиная с 2014 года осуществляется исходя из нормативов денежных затрат, установленных постановлением Правительства РФ от 23 августа 2007 года № 539.
Заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Григорий Прокуронов сообщил, что объем ассигнований Федерального дорожного фонда на содержание, ремонт и капитальный ремонт автомобильных дорог возрастет с 219,8 млрд руб. в 2015 году до 250 млрд руб. в 2017 году. На эти средства в 2015 году будут капитально отремонтированы 1,7 тыс. км, в 2016 году – более 1,8 тыс. км, в 2017 году – порядка 1,9 тыс. км. В течение трех лет будет производиться текущий ремонт федеральных дорог – от 8 до 8,5 тыс. км ежегодно. С точки зрения содержания сети в 2015 году будут приведены в соответствие эксплуатационным требованиям около 62% федеральных автомобильных дорог, в 2016 году – 71%, в 2017 году – порядка 80%.
В 2015 году будут построены 530 км, в 2016–м – 260 км, в 2017–м – более 340 км дорог федерального значения. На эти цели в 2015 году будут выделены почти 129 млрд руб., к 2017 году финансирование составит почти 142 млрд руб.
В связи с предстоящим Чемпионатом мира по футболу к 2017 году при непосредственном участии семи субъектов Федерации дополнительно будут введены в эксплуатацию 32 км автомобильных дорог.

Все проблемы – в регионах

Однако проблемы дорожной отрасли связаны в первую очередь с недостаточным финансированием дорог на региональном и местном уровнях. По словам Алексея Русских, 62% региональной дорожной сети не соответствуют нормативным требованиям по транспортно–эксплуатационным показателям, ремонт и содержание этих дорог обеспечены финансовыми ресурсами только на 15% от утвержденных субъектами Российской Федерации финансовых нормативов. Статистические данные о состоянии муниципальной сети вообще отсутствуют. «В этих условиях мы считаем необходимым в приоритетном порядке рассматривать законодательные инициативы, направленные на развитие региональных и местных дорог, повышение качества строительства автомобильных дорог, усиление контроля за расходованием денежных средств и оптимизацию стоимости дорожных объектов», – заявил Алексей Русских.
Заместитель министра транспорта РФ Олег Белозеров подчеркнул, что наметившиеся в дорожном хозяйстве страны положительные сдвиги – рост объемов и темпов строительства, реконструкции автомобильных дорог, приведение объемов финансирования, ремонта и содержания дорог федерального значения в соответствие с нормативами, развитие сети сельских дорог, внедрение механизмов государственно–частного партнерства – произошли благодаря сформированной законодательной базе. И работа эта продолжается: в настоящее время идет процесс согласования и доработки законопроектов, направленных на совершенствование процедур изъятия земельных участков и решение проблемы переноса коммуникаций.
Говоря о финансировании региональных дорожных фондов, Олег Белозеров отметил, что ряд регионов, используя лазейки в законодательстве и формально его не нарушая, не в полном объеме направляют средства от получаемых акцизов на дорожную деятельность, в связи с чем Минтранс России несколько раз выходил с предложением закрыть эту брешь в законодательстве.
Замминистра обратился к депутатам с просьбой изучить ситуацию с расходованием средств дорожных фондов в своих регионах, а также проконтролировать, как на региональном уровне исполняются обязательства по финансированию сельских дорог. Как известно, не менее 5% от общего объема бюджетных ассигнований дорожных фондов субъектов РФ должны направляться на предоставление субсидий местным бюджетам на проектирование и строительство (реконструкцию) автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием до сельских населенных пунктов. В денежном выражении это приличная сумма – 20 млрд руб., но они не в полном объеме направляются на строительство сельских дорог.
Олег Белозеров подчеркнул, что все предложения по реализации поручений Президента РФ должны быть подготовлены не позднее 2015 года. Для комплексного освоения и развития территорий РФ, удвоения объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования необходимо:
– повысить эффективность расходов на развитие сети автомобильных дорог общего пользования;
– обеспечить сохранность автомобильных дорог;
– совершенствовать систему финансирования дорожной деятельности;
– развивать сеть скоростных автомобильных дорог в РФ.
«Сегодня настал такой момент, когда дорожное хозяйство «тащит» за собой экономику. Нам нужно правильно этим воспользоваться, чтобы сделать очередной очень серьезный рывок», – заключил заместитель министра.
Директор Департамента бюджетной политики в сфере транспорта, дорожного хозяйства, природопользования и агропромышленного комплекса Министерства финансов РФ Игорь Кузин рассказал о предстоящих изменениях, связанных с формированием дорожных фондов. Он напомнил, что в целях компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, которые прогнозировались вследствие налогового маневра, были предусмотрены межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации: в 2015 году – 91 млрд руб., в 2016–м – 69,3 млрд руб., в 2017–м – почти 145 млрд руб.
Но с учетом решений, принятых на президиуме Госсовета 8 октября, Государственной думой 14 ноября 2014 года был принят закон о внесении изменений в Налоговый кодекс, предусматривающий увеличение ставок акцизов на автомобильный бензин и дизельное топливо, что позволило увеличить прогнозные поступления соответствующих видов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 году на 72,3 млрд руб., в 2016–м – на 89,8 млрд руб., в 2017–м – на 94,6 млрд руб. Таким образом, дорожные фонды субъектов Российской Федерации в течение трех лет должны пополниться на 256,7 млрд руб.
Также принято решение о реструктуризации «дорожных кредитов», выданных ранее бюджетам субъектов Российской Федерации. Объем средств, подлежащих реструктуризации, составит в 2015 году 46,6 млрд руб., в 2016–м – 31,7 млрд руб.
Заместитель председателя Комитета ГД по транспорту Сергей Тен убежден, что для выполнения субъектами РФ задачи по увеличению объемов строительства автомобильных дорог, а также восстановления и поддержания региональной дорожной сети в нормативном состоянии объемы региональных дорожных фондов должны быть увеличены в два раза.
Серьезные опасения у депутата вызывают ошибочные, на его взгляд, оценки объемов реализации ГСМ по классам, что влечет за собой недополучение средств в региональные дорожные фонды. «Региональные дорожные фонды в 2012 году недополучили 25 млрд руб., в 2013–м – более 50 млрд руб. За 9 месяцев 2014 года ожидаемое недопоступление доходов от акцизов нефтепродуктов в бюджеты субъектов РФ составит 76,9 млрд руб., что на 22,2% меньше планового объема», – заявил Сергей Тен.

Изъять нельзя перенести

Первый заместитель председателя Комитета Госдумы по земельным отношениям и строительству Мартин Шаккум обратил внимание на то, что сегодня серьезными сдерживающими факторами в дорожном строительстве являются процедура изъятия земель для государственных и муниципальных нужд и перенос коммуникаций.
В Госдуме подготовлен законопроект, направленный на совершенствование процедуры изъятия земель. «В нем будут прописаны все процедуры, начиная от выявления правообладателей и заканчивая заключением соглашения об изъятии либо изъятии в судебном порядке. При этом соглашение об изъятии участка по рыночной цене можно будет заключить в течение 90 дней с момента принятия решения об изъятии», – пояснил Мартин Шаккум.
Что касается принятия закона, регламентирующего перенос коммуникаций, то здесь нужна поддержка правительства. «Есть определенное лобби, которое серьезно противодействует принятию этого законопроекта», – заметил депутат.
Профессиональное сообщество ждет принятия закона «Об основах государственно–частного партнерства, муниципально–частного партнерства в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятого Госдумой в первом чтении в апреле 2013 года. Надо сказать, что значительные шаги в сторону совершенствования механизмов государственно–частного партнерства уже сделаны. Благодаря принятию Федерального закона № 265 «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» государство может не проводить конкурс, если с инициативой о заключении соглашения выступает частная сторона. Разрешено участие на стороне концедента нескольких частных компаний, что позволит создавать в рамках концессионного соглашения крупные линейные объекты, часто расположенные на территории нескольких публично–правовых образований.
В условиях экономических санкций развитие инфраструктуры и в первую очередь дорожного строительства является действенной мерой, способной вывести экономику из кризиса, выразил уверенность Мартин Шаккум.
Заместитель председателя правления по правовым вопросам ГК «Автодор» Константин Попов рассказал о планах госкомпании инициировать ряд крупных инвестиционных и концессионных конкурсов. В частности, речь идет о таких концессионных соглашениях, как реконструкция автомобильной дороги М–1 «Беларусь», строительство обходов Балашихи и Ногинска, завершение строительства автомобильной дороги Москва – Санкт–Петербург, которая должна быть введена в 2018 году.
Константин Попов также отметил важность скорейшего принятия закона, регулирующего процедуру изъятия земельных участков при строительстве автомобильных дорог.
По данным президента Ассоциации дорожных проектноизыскательских организаций «Родос» Олега Скворцова, в ГК «Автодор» по 19 законченным объектам строительства до сих пор не оформлен землеотвод и, соответственно, не оформлен ввод. Не лучше обстоят дела с проектными организациями: практически 80% проектов идут со срывом сроков, и основная причина – неурегулированность земельных отношений.
В настоящее время в Госдуме подготовлен во втором и третьем чтениях законопроект, направленный на совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Однако, по мнению Олега Скворцова, нужно говорить о системном сбое, так как три федеральных закона, затрагивающих земельные вопросы, – Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон «Об автомобильных дорогах», Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности» – не согласуются, а в отдельных случаях противоречат друг другу. Эксперт предложил создать рабочую группу, которая бы критически оценила действующие законы и внесла конкретные предложения по устранению противоречий.
Не менее болезненный вопрос – перенос коммуникаций. Действующее законодательство предусматривает регулирование процесса прокладки и переноса инженерных коммуникаций в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог только в том случае, если такие действия выполняются по инициативе владельца инженерных коммуникаций. При этом законодательство не содержит порядка взаимодействия владельцев автомобильных дорог и владельцев инженерных коммуникаций, если инициатива о переносе коммуникаций принадлежит владельцам дорог. Основные противоречия между хозяйствующими субъектами возникают из–за невозможности договориться об условиях переноса коммуникаций и порядке возмещения убытков их владельцам. Это очень часто становится существенным, а порой непреодолимым препятствием для строительства автомобильной дороги, пояснил Константин Попов.
Напомним, что законопроект, направленный на решение проблемы переноса коммуникаций при строительстве автомобильных дорог, в декабре 2012 года прошел процедуру первого чтения.
По итогам парламентских слушаний приняты рекомендации, в которых, в частности, предлагается провести комплекс мер, направленный на применение в дорожном хозяйстве инновационных технологий, материалов и конструкций, что потребует пересмотра существующих норм проектирования и строительства дорог. Предложено рассмотреть возможность введения самостоятельного государственного стандарта по направлению «Транспортное строительство» и включения в номенклатуру специальностей высшего профессионального образования специальности «мосты и транспортные тоннели», а также увеличить набор студентов на специальности, по которым ведется подготовка инженерно–технических кадров для дорожной отрасли.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»
Фото Владимира БУРНОВА

ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ

Куда идут деньги?
Генеральный директор Ассоциации «Радор» Игорь Старыгин:
– Дорожные фонды субъектов РФ начали функционировать с 2012 года, их финансирование ежегодно увеличивалось за счет того, что в течение трех лет акцизы повышались на один рубль в литре стоимости ГСМ. В 2012 году объем региональных дорожных фондов составил 341 млрд руб., в 2013 – 395,8 млрд руб., в 2014 – 396,8 млрд руб. Но куда идут эти деньги? Упреки в адрес регионов в том, что они не доводят в полном объеме до муниципальных дорожных фондов средства на строительство дорог в сельской местности, совершенно справедливы, в муниципалитетах катастрофически не хватает денег на ремонт и содержание муниципальных дорог. Тем не менее общий объем средств, идущий с регионального уровня на муниципальный, превышает 70 млрд руб., а это почти четверть дорожных фондов субъектов Российской Федерации.
Кроме того, субъекты вынуждены часть средств направлять на погашение кредитов, ранее выданных из федерального бюджета. В итоге непосредственно на региональные дороги направляется лишь четверть средств региональных дорожных фондов. Обеспеченность финансовыми ресурсами по содержанию дорог составляет порядка 36%, по ремонту – 27%, работы по капремонту практически не проводятся. Можно ли в таких условиях говорить о приведении региональной сети дорог в нормативное состояние? Считаю, что для решения задачи по удвоению объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования необходимо наращивать объемы работ не менее чем на 14–15% ежегодно.

22.01.2015