Жесткая регламентация

О некоторых итогах реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294–ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294–ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» еще до начала его поэтапной реализации порождал массу вопросов и проблем его применения. Несмотря на вступление в законную силу его основных положений 1 мая 2009 года, а также учитывая многочисленные поправки к нему в 2009 году, до настоящего времени на федеральном уровне не полностью приняты необходимые нормативные правовые акты, направленные на его реализацию.
Отсутствуют Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности, а также Административный регламент осуществления проверок субъектов транспортного комплекса в соответствии с Федеральным законом № 294–ФЗ, который бы разъяснял действия должностных лиц Ространснадзора.
Также не урегулирован вопрос осуществления Федеральной службой по надзору в сфере транспорта контрольно–надзорной деятельности в сфере дорожного хозяйства и электротранспорта, не определены основания и возможность такого контроля. В частности вызывает трудности определение конкретных целей, задач и предмета проверок организаций дорожного комплекса и предприятий пассажирского электротранспорта в связи с отсутствием в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта регламентации полномочий территориальных управлений госавтодорнадзора в данной сфере.
В целях детальной регламентации требований Федерального закона № 294–ФЗ до принятия на федеральном уровне соответствующего Административного регламента в Управлении издан приказ, регламентирующий действия должностных лиц Управления при осуществлении государственного контроля (надзора).
Данным приказом в частности утверждены: 1) Инструкция по осуществлению государственного контроля (надзора); 2) Инструкция по проведению проверок для решения вопроса о выдаче или продлении срока действия удостоверения допуска к международным автомобильным перевозкам, а также для решения вопроса о выдаче дополнительной карточки допуска; 5) Инструкция по проведению административного расследования.
Инструкцией по осуществлению государственного контроля (надзора) установлен порядок подготовки планов проведения плановых проверок в соответствии с установленными приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации и распоряжением Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 08.10.2009 г. № АК–174–р(фс) «О порядке формирования ежегодных планов проведения плановых проверок» требованиями.
Вместе с тем, формирование плана проведения плановых проверок за столь длительный период (предложения в прокуратуру подаются до 1 сентября текущего года на весь следующий год) и указание в нем конкретных дат начала и окончания проверки приводит к тому, что при наступлении срока начала проведения плановой проверки юридическое лицо или индивидуальный предприниматель уже могут прекратить свою деятельность и быть исключены из ЕГРЮЛ или ЕГРИП, либо в данный момент проверку осуществить невозможно по объективным причинам (например, болезнь или командировка индивидуального предпринимателя, письменное ходатайство субъекта о переносе проверки по иным объективным причинам и т.д.). С этой проблемой мы столкнулись уже в этом году – 16 субъектов на момент начала проведения плановой проверки прекратили предпринимательскую деятельность и в период с ноября по декабрь 2010 года были исключены из государственных реестров.
Федеральный закон № 294–ФЗ не регламентирует возможность и порядок переноса проведения плановой проверки после ее утверждения Генеральной прокуратурой Российской Федерации. В связи с этим Управление разрешило данную ситуацию, определив возможность в необходимых случаях переноса сроков проведения плановой проверки субъекта путем издания соответствующего приказа и письменного уведомления об этом Восточно–Сибирской транспортной прокуратуры.
Кроме того, при формировании предложений в план проведения плановых проверок, а также для возможности проведения плановой или внеплановой проверки необходимо знать адрес индивидуального предпринимателя, однако такая информация по запросам территориальных управлений госавтодорнадзора органами Федеральной миграционной службы не предоставляется со ссылкой на их конфиденциальность. Адреса индивидуальных предпринимателей не публикуются и в базе Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, что затрудняет работу органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, т. к. Федеральный закон № 294–ФЗ предусматривает обязательное уведомление проверяемого лица о предстоящей проверке, направление запросов и актов проверки заказным письмом с уведомлением (часть 12 статьи 9, часть 16 статьи 10, часть 4 статьи 11, часть 4 статьи 16).
На практике проявилась ситуация, при которой в нарушение требований приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и распоряжения Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 08.10.2009 г. № АК–174–р(фс) «О порядке формирования ежегодных планов проведения плановых проверок» проекты планов проведения плановых проверок от территориальных управлений госавтодорнадзора требует не только соответствующая транспортная прокуратура, но и прокуратуры субъектов Российской Федерации, а также городские (районные) прокуратуры, причем с обязательным предоставлением в их адрес документов, подтверждающих статус юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, копий актов предыдущих плановых проверок. Исполнение в массовом количестве таких требований практически парализует на длительное время основную деятельность Управления, а также приводит к существенному увеличению затрат бюджетных средств (в частности на канцелярские товары, почтовые расходы, амортизацию офисной техники и т.д.).
Утвержденными инструкциями проведения плановых и внеплановых проверок поэтапно установлены все действия должностных лиц Управления по своевременному направлению копий приказов о предстоящей проверке, запросов о предоставлении для проведения документарной проверки необходимых документов, порядка проведения выездной проверки, составления актов проверок, а также принятия необходимых мер административного воздействия к лицам, допустившим те или иные нарушения, в соответствии с компетенцией Управления, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Также инструкцией установлено, что внеплановые проверки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом № 294–ФЗ, проводятся только в форме документарных. Выездные проверки могут проводиться только в исключительных случаях по мотивированному рапорту начальника соответствующего отдела, должностное лицо которого проводит проверку, на имя начальника Управления. Данное ограничение введено с целью исключения случаев необоснованного проведения выездных проверок, подлежащих в некоторых случаях согласованию с прокуратурой Амурской области.
Представляется необоснованной жесткая регламентация срока проведения документарной проверки (20 рабочих дней), нарушение которого в соответствии с частью 2 статьи 20 Федерального закона № 294–ФЗ относится к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки.
На практике исполнение данного срока является практически нереальным, т.к. в него входят: 1) время на изучение должностным лицом материалов, имеющихся в государственном органе; 2) направление запроса для предоставления документов (срок доставки почтового отправления и возможное уклонение адресата от получения письма могут занимать длительное время); 3) время для предоставления документов по запросу (10 рабочих дней, включая обратный срок доставки почтового отправления и возможное нарушение проверяемым лицом установленного 10–дневного срока для ответа на запрос); 4) изучение и анализ должностным лицом поступивших по запросу документов; 5) направление требования о предоставлении необходимых пояснений по запросу (срок доставки почтового отправления и возможное уклонение адресата от получения письма могут занимать длительное время); 6) время для предоставления пояснений по требованию (10 рабочих дней, включая обратный срок доставки почтового отправления и возможное нарушение проверяемым лицом установленного 10–дневного срока для ответа на требование); 7) изучение и анализ должностным лицом всех представленных документов и материалов; 8) время для составления акта проверки и ознакомления с ним проверяемого лица.
Инструкцией установлено, что в случае невозможности по объективным причинам соблюдения срока проведения документарной проверки подготавливается приказ об отмене проверки, а также приказ о назначении новой проверки с установлением новых сроков ее проведения, что влечет за собой лишнюю трату времени и сил должностного лица Управления, осуществляющего проверочные мероприятия, не приносящие результата.
Итогом вышеизложенного стало существенное снижение числа проверок субъектов по итогам истекшего периода 2010 года по сравнению с соответствующим периодом 2009 года на 20%. А если учесть малочисленность работников Управления и территориальные особенности региона, связанные со значительной удаленностью населенных пунктов как от областных центров, так и центра муниципальных образований, удержать должный уровень контроля практически невозможно, и уже сейчас можно прогнозировать дальнейшее падение показателей эффективности деятельности Управления.
Необходимо также отметить, что положение Федерального закона № 294–ФЗ об обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о предоставлении по запросам копий документов совершенно не способствует защите их прав, как это декларирует сам закон, т.к. на практике организациям и предпринимателям, использующим большое количество автомобилей и имеющим большой штат работников, приходится тратить на подготовку всех документов огромное количество времени, людских и материальных ресурсов. В соответствии с ранее действовавшим Федеральным законом № 134–ФЗ государственному органу достаточно было на месте изучить все требуемые документы и сделать необходимые копии. К тому же приходится изыскивать место под хранение всех приложенных к акту проверки документов, по большей части совершенно ненужных.
В целях сохранения должного уровня контроля деятельности хозяйствующих субъектов Управлением принята практика проведения административных расследований по фактам выявленных нарушений, предусмотренных административным кодексом в соответствии со статьей 28.7 КоАП РФ.
Учитывая, что в соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона № 294–ФЗ его положения не применяются при проведении административного расследования, мероприятия по проверке деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в этих случаях проводятся более оперативно и эффективно.
Таким образом, защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях развития экономики, безусловно, дело благое, но принятие Федерального закона № 294–ФЗ в действующей редакции на сегодняшний день ни в коей мере не повысило эффективность государственного контроля, а значит, и не способствовало повышению уровня качества и безопасности производимых товаров и услуг. Практика работы Управления показывает, что принцип приоритета безопасности над экономическими результатами труда умом и сердцем прочувствовали далеко не все производители транспортных услуг, и недобросовестные перевозчики, как правило, находят своих потребителей, и зачастую цена этому – человеческая жизнь. И, наверное, развивать экономику в сфере перевозок нужно ужесточением государственного контроля, эффективность которого должна определяться качеством и безопасностью транспортных услуг, а в конечном итоге количеством сохраненных жизней.

Владимир ЗЛОБИН,
начальник Управления
госавтодорнадзора
по Амурской области
Благовещенск