Миллиарды в кубышке

Эксперты обсудили деятельность СРО в дорожном хозяйстве.

Президент России Владимир Путин 25 ноября подписал Федеральный закон № 359–ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и статью 1 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», принятый Государственной думой РФ 14 ноября и одобренный Советом Федерации 19 ноября 2014 года.
Закон, внесенный депутатами Госдумы и разработанный совместно с Минстроем России, Ростехнадзором и национальными объединениями СРО в строительстве, проектировании и изысканиях, усиливает контроль со стороны государства за деятельностью саморегулируемых организаций, их национальных объединений и одновременно контроль самих СРО за своими членами.

Нужна реформа

С принятием федеральных законов № 315 от 01.12.2007 г. «О саморегулируемых организациях» и № 148 от 22.07.2008 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» институт саморегулирования получил путевку в жизнь. В декабре 2009 года было образовано Национальное объединение строителей.
Главная цель, которую государство преследовало при создании института саморегулирования, – усиление ответственности подрядных организаций за качество и безопасность строительства. Как показала практика, эти ожидания не оправдались в полной мере. Об этом шла речь на заседании секции дорожного хозяйства Экспертного совета Комитета Госдумы по транспорту, в ходе которого состоялось обсуждение роли саморегулирования в дорожном хозяйстве России и были сформулированы основные тезисы совершенствования действующего законодательства.
Введение института саморегулирования не привело к улучшению качества и безопасности строительных работ. По данным президента Ассоциации дорожных проектно–изыскательных организаций «РОДОС» Олега Скворцова, количество аварий зданий и сооружений за последние два года увеличилось в 2,7 раза, за этот же период травматизм в строительстве вырос в 2,2 раза, в том числе со смертельным исходом – в 2,5 раза.
По словам председателя Комитета ГД по земельным отношениям и строительству Алексея Русских, система саморегулирования в России состоялась, но при этом возникло множество проблем, связанных с коммерциализацией СРО. Поправки в Градостроительный кодекс направлены прежде всего на борьбу именно с коммерциализацией.
Участники экспертного совета отметили, что принятие № 359–ФЗ позволит повысить открытость и прозрачность деятельности саморегулируемых организаций, приведет к повышению качества и безопасности объектов капитального строительства, недопущению на строительный рынок недобросовестных участников, созданию действенных механизмов ответственности участников строительного рынка за выполнение своих обязательств перед потребителями их услуг. Таким образом, вся система СРО будет подвергнута серьезному реформированию.
22 октября 2014 года вступил в действие Федеральный закон № 320 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», в котором речь идет о слиянии Национального объединения проектировщиков (НОП) и Национального объединения изыскателей (НОИЗ) в одно нацобъединение. Алексей Русских выразил надежду, что эти реформы пойдут на пользу строительной отрасли. Создание единого нацобъединения позволит более качественно представлять интересы отрасли, особенно с учетом принятия № 359–ФЗ, согласно которому нацобъединения СРО наделяются дополнительными полномочиями в сфере контроля за своими членами и по праву становятся ключевыми фигурами в принятии решений в области саморегулирования.

Плюсы и минусы

Сегодня в строительном комплексе действуют 508 саморегулируемых организаций, из которых 274 СРО занимаются непосредственно строительством, 194 – подготовкой проектной документации, 40 – проведением инженерных изысканий. В общей сложности СРО объединяют 112 тыс. компаний, в которых работают около 5 млн человек – такие цифры привел председатель Комитета по транспортному строительству Национального объединения строителей НОСТРОЙ, генеральный директор Некоммерческого партнерства «Межрегиональное объединение дорожников «СОЮЗДОРСТРОЙ» (НП «МОД «СОЮЗДОРСТРОЙ») Леонид Хвоинский.
По его словам, пять лет существования института саморегулирования выявили как положительные, так и отрицательные стороны.
Так, строительный комплекс освободился от балласта: количество строительных организаций различных форм собственности сократилось с 250 до 112 тыс. Налажена система повышения квалификации ответственных специалистов организаций, заработала система имущественной ответственности СРО по возмещению вреда третьим лицам за счет средств компенсационного фонда. По его данным, 18 СРО в течение 5 лет возместили 200 млн руб.
Леонид Хвоинский подчеркнул, что приоритетными направлениями деятельности НП «МОД «СОЮЗДОРСТРОЙ» являются: развитие системы технического регулирования в строительстве; совершенствование системы подготовки кадров для строительной отрасли и подтверждения квалификации специалистов; совершенствование законодательства и методологии в сфере саморегулирования.
В сфере технического регулирования создана Система стандартизации, на реализацию которой Национальным объединением строителей и Национальным объединением проектировщиков выделено 650 млн руб. В частности, принят 161 стандарт на правила проведения строительных работ и методы их контроля, 110 стандартов находятся в разработке.
В сфере подготовки кадров внедрена единая система аттестации руководителей и специалистов строительного комплекса. Развивается институт повышения квалификации строительных кадров: по Единой системе аттестации (ЕСА) НОСТРОЙ более 102 тыс. специалистов, работающих в организациях – членах НОСТРОЙ, прошли аттестацию.
Ведется работа по совершенствованию законодательства в строительной сфере.
Вместе с тем рынок наводнили так называемые лицензионные посредники, некие юридические фирмы, которые раньше оказывали строителям услуги по получению лицензий, а сейчас – свидетельств о допуске.
На примере деятельности НП «МОД «СОЮЗДОРСТРОЙ» Леонид Хвоинский рассказал, что за 5 лет партнерством разработаны 48 стандартов в области строительства автомобильных дорог, мостовых сооружений и аэродромов.
В 2014 году данные опроса организаций показали, что эти стандарты применяются на 237 объектах дорожно–транспортного строительства.
Правительство РФ поставило задачу по созданию национальной системы профессиональных стандартов взамен действующих ЕТКС (Единого тарифно–квалификационного справочника) и ЕКС (Единого квалификационного справочника). По предложениям подрядных организаций – членов партнерства по разработке профессиональных стандартов подготовлен перечень из 89 дорожно–строительных рабочих специальностей. В настоящее время разработаны 14 проектов профессиональных стандартов.
Успешная деятельность СРО НП «МОД «СОЮЗДОРСТРОЙ», похоже, не отражает действительное положение вещей в этой сфере. Как считает Олег Скворцов, в основной своей массе СРО не имеют стимула для разработки стандартов. Отсутствие интереса со стороны членов СРО к повышению качества работ и установлению дополнительных требований объясняется тем, что повышение этих требований не дает им преимуществ.
Ввиду того, что на законодательном уровне не определено обязательное формирование саморегулируемых организаций по отраслевому признаку, сложно устанавливать правила для СРО, куда входят субъекты, представляющие различные профессии и виды деятельности.
Несовершенная система определения размеров взносов предприятий в СРО относительно их оборота привела к тому, что для компаний с оборотом в 1 млрд руб. размер взноса составляет около 0,04%, а для предприятий с оборотом в 10 млн руб. – 4%.
«В целом строители и проектировщики существенно увеличили расходы на получение свидетельств о допуске к работам. Это обходится им в десятки раз дороже по сравнению с затратами на получение лицензии при ранее действовавшей системе лицензирования. 80% опрошенных строителей выступают за возврат лицензий, – сказал Олег Скворцов. – Кроме того, наше законодательство не гармонизировано с европейским, в результате чего мы лишились европейского рынка. Саморегулирование привело к увеличению административных процедур».
Эту точку зрения разделяет и заместитель председателя Комитета ГД по транспорту Сергей Тен: «С введением требований об обязательном членстве в СРО многократно возросла финансовая нагрузка, связанная с доступом хозяйствующих субъектов на рынок. В частности, в сфере строительства затраты на вступление в СРО составляют порядка 500 тыс. руб., при этом в отдельных случаях эти затраты могут превышать 10 млн руб.»
Проблема усугубляется еще и тем, что свидетельства о допуске к работам можно купить у многочисленных «коммерческих» СРО, которые в нарушение действующего законодательства выдают их без полной оплаты взносов в компенсационный фонд, а также без должного предъявления требований к квалификации персонала. Тем самым полностью дискредитируется идея института саморегулирования, предполагающая повышение качества и безопасности дорожных работ, на что обратил внимание генеральный директор Ассоциации «РАДОР» Игорь Старыгин.

Где деньги лежат?

Много вопросов вызывает существующая система имущественной ответственности СРО по возмещению вреда третьим лицам за счет средств компенсационного фонда. По оценкам экспертов, совокупный объем средств, внесенных членами СРО в компенсационные фонды, составляет в сфере строительства по разным оценкам от 30 до 70 млрд руб., и те 200 млн руб., выплаченные из компенсационных фондов за пять лет существования института саморегулирования, – капля в море. «Незначительные выплаты из компенсационных фондов СРО не дают оснований говорить об эффективности применения указанного механизма. Чаще всего средства, аккумулированные в компенсационных фондах СРО, фактически оказываются изъятыми из оборота, доходность их размещения зачастую не превышает уровня инфляции, а случаи выплат из указанных фондов в целях возмещения ущерба третьим лицам единичны. Таким образом, взносы в компенсационные фонды СРО, по сути, являются отчуждением финансовых средств у дорожных предприятий в пользу банков за право организаций продолжать свою деятельность», – заявил Сергей Тен.
«Мы запросили территориальные органы управления дорожного хозяйства, как осуществляется взаимодействие между ними и СРО в части претензий по качеству и выплаты из компенсационных фондов. За все время существования СРО не было зафиксировано ни одного случая выплат. Тогда возникает законный вопрос: зачем эти компенсационные фонды нужны? – недо-
умевает Игорь Старыгин. – Все подрядчики жалуются, что не хватает средств на повышение квалификации специалистов, на закупку новой высокопроизводительной техники, на внедрение новых технологий и при этом такие огромные ресурсы аккумулируются непонятно для чего. Может быть, имеет смысл направить эти средства на финансирование особо важных объектов или использовать их под гарантии подрядчиков, когда они выходят на торги, – хоть какая–то польза будет от них. СРО должны нести солидарную ответственность за своих членов в случае, если подрядчик, сделавший объект некачественно, обанкротился, ушел с рынка, чтобы было кому предъявлять претензии».

Закон для них не писан

Ростехнадзор ведет работу по недопущению на рынок недобросовестных СРО, которые изначально преследуют извлечение коммерческой выгоды от продажи допусков. По словам советника отдела государственного строительного надзора и надзора за саморегулируемыми организациями Управления государственного строительного надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Марины Елизарьевой, в 2014 году только 12 из 88 некоммерческих партнерств, подав-
ших заявления о присвоении им статуса СРО, смогли его получить.
В 2014 году было проведено более 200 проверок деятельности саморегулируемых организаций, и практически во всех были выявлены нарушения. Семь организаций вообще не пустили на порог контролирующие органы. В Санкт–Петербурге строительная СРО представила подложные документы, подтверждающие наличие компенсационного фонда, материалы по данному факту направлены в МВД России и прокуратуру. Выявлено более 900 нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности и о саморегулируемых организациях. Вынесено около 30 постановлений о назначении административного наказания за невыполнение саморегулируемой организацией обязанностей по раскрытию информации с уплатой штрафов в размере от пяти до 160 тыс. руб.
За нарушения СРО может быть исключена из реестра, поэтому они всеми силами пытаются оспаривать в судах постановления о наложении штрафов. «Суды идут валом, по одному делу обращаются в четыре судебные инстанции и оспаривают одно постановление, – негодует Марина Елизарьева. – Можно представить, сколько нас ждет судов, когда мы начнем исключать СРО из реестра».
Не случайно в целях разрешения споров по подсудности рассмотрения дел об исключении саморегулируемой организации из государственного реестра СРО № 359–ФЗ определяет, что такие дела рассматриваются по месту нахождения истца – уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Кроме того, появляются дополнительные основания для исключения СРО из государственного реестра, например, предоставление саморегулируемой организацией недостоверных сведений о своем адресе (месте нахождения), что подтверждено актом органа надзора за саморегулируемыми организациями. При этом Ростехнадзор будет иметь право внесудебного исключения саморегулируемой организации из государственного реестра при наличии соответствующего заключения нацобъединения СРО.
Говоря о многомиллиардных суммах, аккумулированных в компенсационных фондах, Марина Елизарьева с сожалением отметила, что посчитать их не может никто: «Мы как орган надзора не имеем доступа к банковской тайне. Нам отказывают как банки, так и ЦБ. Требование о том, что все СРО должны публиковать сведения о своем КФ на сайтах, не выполняется. Более того, закрытой является информация о том, в каких банках находятся эти деньги, не говоря уже об их количестве».
Ростехнадзор собирается выйти с законодательной инициативой в части наделения контролирующего органа полномочиями по запросу банков о средствах компенсационного фонда. В ведомстве считают, что на эту информацию не должно распространяться положение о банковской тайне.

Во главу угла – качество

Председатель совета партнерств «РОДОС» Валерий Ноздрачев остановился на нормативном правовом урегулировании вопросов, касающихся деятельности проектных и изыскательских организаций.
По его мнению, для решения проблемы качества проектной документации необходимо усовершенствовать процесс закупок и систему заключения договоров. В нынешнем виде применяемые заказчиками порядок размещения государственного (муниципального) заказа на архитектурно–строительное проектирование автомобильных дорог и меры по обеспечению выполнения обязательств по соответствующим государственным (муниципальным) контрактам снижают конкурентоспособность проектной документации и инженерных изысканий, препятствуют применению в проектных и изыскательских решениях инноваций и связанных с ними управленческих компетенций.
Система арбитражных судов в случае спорных ситуаций между заказчиками и проектировщиками показала свою неэффективность. Для наиболее оптимального и взаимовыгодного разрешения споров сторон по государственным и муниципальным контрактам в типовые контракты государственных (муниципальных) заказчиков должны быть включены положения о заключении третейского соглашения и (или) третейской оговорки.
Большое количество нареканий со стороны экспертного и профессионального сообщества вызывают качество строительных материалов и качество строительных работ, сообщила заместитель директора Департамента градостроительной деятельности и архитектуры Минстроя России Ольга Дашкова.
Ведомство внесло на рассмотрение Правительства РФ дорожную карту «О совершенствовании технического регулирования, ценообразования, сметного нормирования, саморегулирования в строительной сфере и развитии контрактной системы» с предложением внести изменения в Градостроительный кодекс, направленные на повышение ответственности производителей строительных материалов, подрядных организаций за соблюдение технологии производства, осуществления строительных работ в целях обеспечения соответствия строительных материалов и объектов капитального строительства установленным нормам.
По предложению заместителя председателя Комитета ГД по транспорту Сергея Тена будет сформирована рабочая группа для разработки мер, направленных на оптимизацию работы СРО и совершенствование законодательства в сфере саморегулирования.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»