Русская рулетка

Что нужно сделать, чтобы сводки
о дорожно–транспортных происшествиях на российских дорогах не напоминали сводки
с поля боя.

«В 2011 г. на российских дорогах были зарегистрированы около 200 тысяч дорожно–транспортных происшествий, ранения получили более 250 тысяч человек, погибли – 28 тысяч», – такие цифры привел Александр Чекалин, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, открывая «круглый стол» «Обеспечение безопасности дорожного движения: правовой и технологический аспекты». Данное мероприятие состоялось 14 февраля в рамках прошедшего в Москве XVII Международного форума «Технологии безопасности» с участием законодателей, специалистов Минтранса России, сотрудников МВД и других ведомств, отвечающих за безопасность дорожного движения.

У семи нянек…

Сухие цифры статистики свидетельствуют: в расчете на 100 тысяч жителей России за год в дорожно–транспортных происшествиях погибают в среднем в четыре раза больше людей, чем в странах Западной Европы, и приблизительно в два раза больше по сравнению с государствами Центральной Европы и США.
За последние 5 лет в России произошли более 1 миллиона ДТП, в которых погибли около 144 тысяч человек и более 1 миллиона 300 тысяч получили ранения.
Безопасность дорожного движения зависит от многих факторов. Один из основополагающих – нормативное правовое регулирование в сфере дорожного движения.
В нашей стране вопросы обеспечения безопасности дорожного движения регулируются 34 федеральными нормативными правовыми актами, и в целом действующая нормативная правовая база позволяет организовывать и осуществлять безопасное движение, но ряд важнейших положений федеральных законов не в полной мере согласуются между собой и трансформируются в подзаконные акты.
Вот лишь несколько примеров. Федеральный закон от 10.12.1995 г. № 196–ФЗ «О безопасности дорожного движения» предусматривает, что безопасность дорожного движения должны обеспечивать все уровни исполнительной власти (федеральные, региональные, местного самоуправления), однако ответственность за обеспечение безопасности дорожного движения на органы исполнительной власти и органы самоуправления не возложена. Ст. 31 лишь декларирует, что нарушение законодательства РФ о безопасности дорожного движения влечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность. В реальной жизни ответственность несут только участники дорожного движения и организации – владельцы транспортных средств.
Федеральный закон «О полиции» определяет, что одним из основных направлений деятельности полиции является обеспечение безопасности дорожного движения, поэтому полиция регулирует дорожное движение, оформляет документы о ДТП, ведет государственный учет основных показателей состояния безопасности дорожного движения, регистрирует транспортные средства, выполняет еще много других функций. Но в Положении о Министерстве внутренних дел РФ среди основных задач министерства не указана задача обеспечения безопасности дорожного движения. Говоря проще, полномочия МВД России в области обеспечения безопасности дорожного движения определены, а задачи – нет.
Дальше – больше. В структуре МВД России на Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения (ГУ ОБДД), название которого говорит само за себя, возложены пять направлений деятельности, но среди них обеспечение безопасности дорожного движения отсутствует. Руководитель ГУ ОБДД является главным государственным инспектором безопасности дорожного движения РФ (в 2008 году статус управления повышен до уровня министерства), а вверенное ему структурное подразделение является федеральным органом управления – Госавтоинспекцией, имеющей разветвленную систему органов управления в субъектах РФ и подразделений в городах и муниципальных образованиях. На Госавтоинспекцию возложены обязанности по выполнению 23 задач, но среди них нет ответственности за обеспечение безопасного движения всего автомототранспорта и пешеходов на дорогах страны. На ГУ ОБДД такая ответственность возложена только за проезд автомобилей специального назначения, чем занимается Центр специального назначения в области обеспечения безопасности дорожного движения МВД РФ (ЦНС БДД).
Надо сказать, что 1 сентября 2009 г. были введены в действие два важных нормативных акта в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: «Административный регламент МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» и «Наставление по организации деятельности дорожно–патрульной службы МВД РФ».
Регламент регулирует порядок действий сотрудников Госавтоинспекции по исполнению 27 административных процедур, однако многие из них неправомерно расширяют полномочия сотрудников и создают предпосылки для коррупционного поведения. Например, сотрудник Госавтоинспекции имеет право досмотреть автомобиль без участия водителя, функции по контролю и надзору за безопасностью дорожного движения возложены также и на участковых полицейских (ст. 4), но при этом не указано, что исполнение ими таких функций возможно только в сельской местности, где отсутствуют службы Госавтоинспекции. Положительным моментом является то, что в Регламенте делается попытка уравнять в выполнении правил дорожного движения всех его участников, независимо от занимаемых должностей (ст. 227–236). Однако это противоречит действующему законодательству, согласно которому для судей, прокуроров, депутатов действуют особые условия привлечения их к ответственности.
Регламент содержит 272 статьи, перегружен многочисленными ссылками на другие нормативные акты, дублирует их нормы, содержит расплывчатые определения, что дает сотрудникам Госавтоинспекции возможность для субъективного их толкования.
Единственным документом, в котором основной задачей ДПС считается обеспечение соблюдения участниками дорожного движения ПДД, безопасного и бесперебойного движения автотранспорта, является Наставление, но эти задачи только продекларированы. Дорожно–патрульная служба также перегружена выполнением не свойственных ей функций. Например, она осуществляет контроль за состоянием улично–дорожной сети и условиями проведения ремонтно–строительных работ, хотя по логике вещей это – прерогатива дорожных служб.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) играет особую роль в обеспечении безопасности дорожного движения. Практика применения норм КоАП к нарушителям ПДД показывает, что чем жестче санкции, тем меньше нарушений. По сравнению с наиболее развитыми европейскими странами российское сверхлиберальное административное законодательство приучило наших граждан массово нарушать правила дорожного движения, а все вопросы решать по принципу: «Командир, может, договоримся?».
Вот показательные цифры: когда штраф за управление автомобилем водителем, не пристегнутым ремнем безопасности, составлял 50 рублей, то ремнями безопасности пользовались не более 20% водителей, сейчас, когда сумма штрафа выросла до 500 рублей, более 90% водителей стали пристегиваться. С 1 января автолюбители стали останавливаться на запрещающий сигнал светофора на перекрестках строго перед стоп–линией, видимо, штраф в размере 800 рублей подействовал на них отрезвляюще, а ведь раньше за пересечение стоп–линии при запрещающем сигнале светофора вообще не было предусмотрено никакого наказания.
Немного статистики: количество нарушителей ПДД в России в 2011 г. составило более 42 миллионов человек (+2% к 2010 г.). Из них водители – 37,6 миллиона человек, пешеходы – 4,4 миллиона человек, пассажиры – 105,8 тысячи человек, должностные лица предприятий и организаций – 166 тысяч человек. Количество автомототранспортных средств (без прицепов) в 2011 г. составило 45,3 миллиона единиц (+4,5% к 2010 г.). Получается, что практически каждый водитель в 2011 г. хотя бы раз нарушил правила дорожного движения. В 2010–2011 гг. количество молодых водителей увеличилось на 4,3 миллиона человек, именно они наиболее опасны на дорогах и чаще нарушают ПДД.
С 1 января 2012 года вступил в силу Федеральный закон от 01.07.2011 г. № 170–ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств…», в котором ключевая роль в организации и проведении ТО принадлежит Российскому союзу автостраховщиков (РСА), а функции по проведению ТО переходят от ГИБДД к коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям. При этом установлен переходный период (до 1 января 2014 года), в течение которого ТО может проводиться и на пунктах технического осмотра, принадлежащих Госавтоинспекции. Таким образом, талон ТО стал обязательным документом при заключении договора ОСАГО, причем действует принцип: «вечером – талон ТО, утром – полис ОСАГО». Вроде бы все хорошо, страховые компании должны быть заинтересованы в том, чтобы водитель в обязательном порядке прошел техосмотр, но наша российская действительность вносит свои коррективы. Появились сообщения, что страховщики оформляют полис ОСАГО без талона ТО, лишь бы заключить договор, или превращают техосмотр в пустую формальность, при этом вопросы безопасности их волнуют меньше всего. Да и по закону требования к оборудованию ТО принципиально снижены. Остается непонятным, как можно в таких условиях вести разговор об обеспечении безопасности дорожного движения.
В текущем году завершается выполнение Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 гг.». В результате реализации мероприятий программы в 2011 г. количество людей, погибших в ДТП, уменьшилось на 6,5 тысячи человек (–19% к 2004 г.), согласитесь, цифры не очень впечатляют, есть к чему стремиться.
Сейчас ведется работа над проектом новой федеральной целевой программы по безопасности дорожного движения, рассчитанной на 2012–2020 гг. Основные усилия разработчиков направлены на устранение причин и условий, при которых вероятность гибели людей в ДТП наиболее велика, – это управление водителем транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения, нарушение скоростного режима, выезд на полосу встречного движения, непропуск пешеходов на пешеходных переходах, игнорирование ремней безопасности и детских автомобильных кресел.
Еще одно приоритетное направление в обеспечении безопасности дорожного движения – внедрение технических средств организации и контроля дорожного движения, работающих в автоматическом режиме и фиксирующих правонарушения. Показания таких приборов фото– и видеофиксации являются доказательством в деле привлечения автовладельцев к ответственности.

Минтранс предлагает

Леонид Липсиц, директор Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России, особо подчеркнул, что из почти 200 тысяч дорожно–транспортных происшествий, зафиксированных в 2011 г., 24 тысячи совершены на автомобильных дорогах федерального значения (+ 6% к 2010 г.).
Основной причиной ДТП является нарушение водителями ПДД, но существует ряд сопутствующих факторов: нарушение водителями режимов труда и отдыха; отклонение движения транспортных средств от установленных маршрутов следования (в части перевозок пассажиров, опасных, тяжеловесных и крупногабаритных грузов); неисправность транспортных средств; недостаточное нормативное и правовое регулирование вопросов безопасности движения при перевозках пассажиров автомобильным транспортом на предприятиях; отсутствие четкого распределения полномочий и правовые пробелы в сфере организации дорожного движения.
Минтранс России проводит работу по усовершенствованию нормативно–правовой базы в сфере перевозок пассажиров и грузов по нескольким направлениям.
Так, издан приказ Минтранса России от 14.12.2011 г. № 319, определяющий порядок оснащения транспортных средств, находящихся в эксплуатации, тахографами, и приказ Минтранса России от 17.01.2012 г. № 7, определяющий требования к программам подготовки технического персонала, осуществляющего установку, проверку, техническое обслуживание и ремонт данных контрольных устройств. Кроме того, на сайте министерства вывешен постоянно обновляемый перечень мастерских по ремонту тахографов.
Минтранс России предлагает также внести изменения в ФЗ от 10.12.1995 г. № 196–ФЗ «О безопасности дорожного движения» в части обязательного оснащения автотранспортных средств тахографами и определения соответствующих органов контроля, а также в КОАП в части установления ответственности за перевозку пассажиров и грузов на транспортном средстве, не оборудованном тахографом.
С 1 января 2012 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 27.09.2011 г. № 790 «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 30.10.2006 г. № 637, в котором одним из условий выдачи лицензии является обязательная оснащенность транспортных средств лицензиата, оборудованных для перевозки более 8 человек, навигационной аппаратурой системы ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS.
Минтранс России предлагает в этой сфере принять законопроект «О внесении изменений в статьи 4, 7, 12 ФЗ от 14.02.2009 г. № 22–ФЗ «О навигационной деятельности», определяющий, что транспортные средства, осуществляющие перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, подлежат оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС, а также законопроект «О внесении изменений в КоАП РФ», предусматривающий административную ответственность за осуществление перевозки пассажиров, опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов на транспортном средстве, не оборудованном спутниковой навигационной аппаратурой системы ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS. В настоящее время эти инициативы находятся на рассмотрении в Правительстве РФ.
Минтранс России разработал Правила по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, но в настоящее время они не утверждены. Транспортники просят закрепить за ними полномочия по установлению данных правил, а также требований по обеспечению безопасности перевозок для организаций, осуществляющих такие перевозки (внести изменения в ст. 20 ФЗ от 10.12.1995 г. № 196–ФЗ «О безопасности дорожного движения»).
В сфере контроля за перевозками грузов действует постановление Правительства РФ от 15.04.2011 г. № 272 «Об утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом». В развитие этой темы Минтранс России предлагает внести изменения в Правила перевозок грузов автомобильным транспортом в части упрощения порядка оформления транспортной накладной, а также введения норм обеспечения безопасности перевозок и крепления грузов при перевозках.
«В сфере организации дорожного движения Министерство транспорта разработало концепцию проекта ФЗ «Об организации дорожного движения и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», предусматривающего создание правовых условий для организации эффективного и бесперебойного осуществления процесса дорожного движения на территории РФ как неотъемлемого условия обеспечения устойчивого функционирования транспортной системы РФ, – сообщил Леонид Липсиц. – Принятие данного законопроекта позволит, в частности, создать единую законодательную основу правового регулирования всех базовых вопросов, связанных с организацией дорожного движения и территориальным транспортным планированием, в том числе вытекающих из международных обязательств РФ; установит основные правила и обязанности всех участников дорожного движения и ответственность государства перед гражданами и обществом за обеспечение организации безопасного и беспрепятственного дорожного движения, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере организации дорожного движения и территориально–транспортного планирования».
Концепция законопроекта «Об организации дорожного движения» вывешена на официальном сайте министерства с целью привлечения к его обсуждению всех заинтересованных лиц.
«Будущий закон «Об организации дорожного движения» должен стать фундаментом, объединяющим всю систему нормативно–правовых актов. Он устранит пробелы в российском законодательстве в сфере организации дорожного движения, создаст необходимую правовую основу для последующего повышения эффективности и безопасности дорожного движения», – подчеркнул Леонид Липсиц.

Загружен и очень опасен

Алексей Войтенков, начальник управления Департамента ОБДД МВД России, остановился на положении дел с безопасностью дорожного движения при перевозках грузов автомобильным транспортом и пассажиров автобусами.
В течение последних 10 лет наблюдается устойчивая тенденция к увеличению количества автобусов и грузовых автомобилей в частных руках, сопровождающаяся ростом аварийности на транспорте, принадлежащем физическим лицам. Часто причиной ДТП является невыполнение юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями обязанностей, возложенных на владельцев транспортных средств. Этому способствует и то, что ФЗ «О безопасности дорожного движения» определяет эти обязанности лишь в общем виде, а наличие у юридического лица либо индивидуального предпринимателя лицензии на перевозку пассажиров в большинстве случаев является достаточным условием для разрешения этого вида деятельности.
Кстати, за последние 10 лет парк грузовых автомобилей увеличился на 23,6% и составляет 5,4 миллиона единиц. Количество грузовых автомобилей, находящихся в собственности физических лиц, за этот период увеличилось в 1,8 раза. Доля таких автомобилей в общем количестве превышает 50%.
В 2011 г. водители грузовых автомобилей совершили более 12 тысяч ДТП, в результате которых погибли более 2 тысяч человек и получили ранения более 15 тысяч человек. 70% аварий произошли по вине водителей грузовиков, находящихся в частной собственности.
«В целом в области нормативно–правового регулирования перевозок грузов автомобильным транспортом сложилось критичное положение, – заявил Алексей Войтенков. – Применявшийся ранее Устав автомобильного транспорта РСФСР 1969 г. определял круг обязанностей, права и ответственность любых организаций, имеющих автомобили, а также граждан, пользующихся автомобильным транспортом. Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, принятый в 2007 г., имеет принципиально иную область применения, поскольку носит исключительно гражданско–правовой характер и регламентирует отношения, возникающие между перевозчиком и пользователем его услуги. В результате право перевозки грузов автомобильным транспортом распространяется только на те перевозки, которые осуществляются в порядке оказания услуг. В случае если перевозка грузов осуществляется юридическими лицами на собственном транспорте, договорные отношения не возникают и, следовательно, на них не распространяются требования правил перевозки опасных грузов.
Установленные предельно допустимые габариты транспортных средств не соответствуют по аналогичным параметрам требованиям, содержащимся в ПДД РФ. В настоящее время в стране отсутствуют нормативные акты, регламентирующие требования к креплению грузов на транспортном средстве. ПДД возлагают на водителя обязанности перед началом движения контролировать размещение груза во избежание его падения и создания помех для движения. Однако конкретного указания относительно способов размещения, а также необходимых средств крепления в кузове транспортного средства не разработаны. В итоге на трех из каждых восьми проверяемых автомобилей груз не закреплен правильно, и его перевозка опасна для других участников движения».
Алексей Войтенков особо подчеркнул, что единственным нормативно–правовым актом, который регулирует лишь отдельные вопросы в сфере автобусных пассажирских перевозок, является Положение по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденное Минтрансом России еще в 1997 году. Значительная часть владельцев автобусов не рассматривает мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения в качестве неотъемлемой части технологии перевозки пассажиров и не имеет ресурсов для их осуществления. В результате не проводится регулярное техническое обслуживание автотранспорта, не осуществляется контроль за его исправностью, не соблюдается режим труда и отдыха водителей, зачастую водители распоряжаются автобусом по собственному усмотрению.
Кстати, за последние 10 лет автобусный парк вырос на 37% и составляет 894 тысячи единиц. Доля автобусов, находящихся в частной собственности, приближается к 50%. В 2011 г. водители автобусов совершили более 4 тысяч ДТП, в результате которых погибли 375 человек и получили ранения более 7 тысяч человек. Каждое второе ДТП допущено водителями регулярных рейсов. 57% аварий произошло по вине водителей автобусов, находящихся в частной собственности.
Высокая востребованность водителей автобусов приводит к массовому привлечению к работе плохо подготовленных кадров. Применение системы оплаты труда водителей автобусов, находящейся в прямой зависимости от числа перевезенных пассажиров, является осознанным нарушением требований безопасности дорожного движения. В то же время предложения об участии представителей Госавтоинспекции в работе комиссий по допуску юрлиц и индивидуальных предпринимателей к работе на автобусных маршрутах не находят поддержки. В настоящее время на федеральном уровне необходимо установить общие принципы организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного автобусного сообщения, считает Алексей Войтенков.
Итак, выводы неутешительные: перераспределение формы собственности автобусов и грузовых автомобилей из государственной в частную привело к тому, что для новых работодателей приоритетом прежде всего являются экономические показатели хозяйственной деятельности, а меры по предупреждению ДТП отходят на второй план. В результате владельцы транспортных средств не выполняют возложенных на них обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.

*  *  *

«Круглый стол» «Обеспечение безопасности дорожного движения: правовой и технологический аспекты» обозначил целый комплекс проблем в сфере безопасности дорожного движения. Обсуждались и такие вопросы, как оказание медицинской помощи пострадавшим в дорожно–транспортных происшествиях, особенности использования светоотражающих материалов на транспорте и пешеходами. По итогам результатов обсуждения будут приняты рекомендации, направленные на сокращение гибели и травматизма людей на российских дорогах. Эта общенациональная задача требует от всех заинтересованных сторон постоянного внимания и создания такой системы взаимоотношений между законодателями, транспортниками, органами внутренних дел, дорожными службами, службами оказания помощи пострадавшим в ДТП, при которой повышение уровня безопасности дорожного движения стало бы реальностью, а езда по российским дорогам перестала бы напоминать игру в русскую рулетку.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

01.03.2012