Реформа «по Дарвину»

Интеграция или разделение: ключевой вопрос современности в очередной раз остро встал перед железнодорожниками.

Железнодорожная отрасль сейчас проходит четвертый, заключительный этап реформирования. Ключевой вопрос этого периода: следует ли проводить отделение железнодорожной инфраструктуры от перевозочной деятельности? Его обсуждение состоялось на заседании Комиссии РСПП по транспорту и транспортной инфраструктуре, а также в рамках VIII Международного железнодорожного бизнес–форума «Стратегическое партнерство 1520».

Плюс на минус

Существует мнение, что отделение инфраструктуры от перевозочной деятельности – один из возможных инструментов повышения эффективности работы железных дорог. Подобная система успешно функционирует в США, где железные дороги изначально были частными. С другой стороны, неудачный эксперимент по разделению был проведен в Великобритании в 90–е годы прошлого века: за десять лет отрасль пришла в упадок, и государство вынуждено было пересмотреть итоги реформы и вернуться к вертикально интегрированной структуре. А недавно и правительство Франции приняло решение об обратной интеграции инфраструктуры и перевозочного процесса.
Насколько же совпадают интересы частного бизнеса и отрасли в целом, и каким образом следует реструктурировать работу железнодорожного монополиста, чтобы удовлетворить потребности грузоотправителей и выполнять социально значимые функции, которые лежат на компании? Чтобы разобраться в этом вопросе, необходимо оценить результаты, достигнутые за годы реформы.
К 2012 году в России было завершено формирование конкурентного рынка оперирования грузовыми вагонами и контейнерами, в том числе посредством передачи вагонов инвентарного парка ОАО «РЖД» дочерним обществам и последующей продажи акций части из этих обществ. Приток частных инвестиций обеспечил существенный рост парка грузовых вагонов: к концу 2012 года он достиг более 1 млн 150 тыс. единиц, 80% из них составили приватные вагоны собственников, независящих от ОАО «РЖД».
Заместитель министра транспорта РФ Алексей Цыденов констатировал, что задача, которая была поставлена при начале реформирования отрасли в 2001 году, была выполнена. Удалось выйти из кризиса 90–х годов и обновить пришедший тогда в упадок парк подвижного состава. Однако, по его словам, с увеличением парка и замещением инвентарных вагонов частными произошла сегментация рынка, ухудшились эксплуатационные характеристики. Не происходит обновление модельного ряда подвижного состава, собственники по–прежнему приобретают старые, более дешевые модели.
Действительно, рост парка грузовых вагонов в совокупности с наличием большого числа собственников вагонов обусловили возникновение проблем технологической оптимизации перевозочного процесса в масштабах страны. Кроме того, обострилась проблема невывоза низкодоходных и мелких партий грузов из–за отсутствия заинтересованности частных операторов в предоставлении грузоотправителям принадлежащих им вагонов.
Для ликвидации возникших проблем на рынке обеспечения грузовыми вагонами Правительство РФ поддержало предложения ОАО «РЖД» по консолидации части парка полувагонов под управлением компании. В соответствии с поручением Правительства РФ между ОАО «РЖД» и ОАО «ФГК» (ранее – ОАО «ВГК») в январе 2012 года был заключен договор о привлечении в аренду 105 тыс. полувагонов (парк ВСП). Создание данного парка позволило решить проблему дефицита подвижного состава на рынке оперирования грузовыми вагонами и обеспечения потребности экономики страны в железнодорожных перевозках. В соответствии с решением правительства РФ функционирование парка ВСП продлено до конца 2013 года.
Наряду с этим одной из главных задач стала отработка эффективной технологии управления вагонным парком в рамках новой конфигурации рынка. Был разработан и принят Единый сетевой технологический процесс железнодорожных грузовых перевозок (ЕСТП), направленный на упорядочение взаимодействия всех участников перевозочного процесса.
В 2012 году была проведена большая работа по совершенствованию тарифного регулирования железнодорожного транспорта. С 1 ноября вступил в действие приказ ФСТ России по унификации тарифов на порожний пробег грузовых вагонов независимо от рода и класса ранее перевозимого груза, что позволило повысить технологическую эффективность работы вагонов и снизить нагрузку на инфраструктуру.
Завершена унификация тарифов на перевозку грузов по видам сообщений. С января 2013 года перевозки грузов во всех видах сообщения (кроме транзита) осуществляются в соответствии с единой методологией построения тарифов (раздел 2 Прейскуранта № 10–01), обеспечивающей равные условия перевозок в вагонах различной принадлежности.
Кроме того, начиная с 2013 года ОАО «РЖД» наделено правом самостоятельно менять тарифы на грузоперевозки в рамках определенного ценового коридора в течение года. Это должно стимулировать конкурентоспособность железнодорожного транспорта, создать для его развития благоприятные условия, привлечь новые грузопотоки.
Еще одной актуальной задачей стало определение целесообразности, эффективных границ и сроков внедрения эксперимента по созданию института локальных перевозчиков. Поскольку правительственная комиссия по транспорту и связи в ноябре 2011 года приняла решение отложить создание частных перевозчиков на более поздний срок, ОАО «РЖД» в 2012 году совместно с консалтинговыми компаниями «А.Т.Керни» и АНО «ИПЕМ» провело исследование по оценке модели деятельности локальных перевозчиков. А также анализ последствий и возможных рисков их создания.
Алексей Цыденов, комментируя этот вопрос, заявил, что в результате появления частных перевозчиков страна может разделиться на тарифные зоны, при этом некоторые участки станут нерентабельными. Кроме того, локомотив – это не вагон, это целый комплекс, который может развиваться только интегрированно.
Результаты исследования, выявившие ряд негативных последствий появления частных перевозчиков, были рассмотрены на совещаниях в Правительстве РФ, причастных федеральных органах исполнительной власти, а также на заседании Комиссии РСПП по транспорту и транспортной инфраструктуре. На заседаниях межведомственной рабочей группы по вопросам развития железнодорожного транспорта под руководством заместителя Председателя Правительства Аркадия Дворковича принято решение о необходимости дополнительного обсуждения данного вопроса.
Приоритетные направления реформирования отрасли в 2013 году таковы. Это полномасштабное внедрение эффективной технологии управления вагонным парком в условиях множественности операторов и создание нормативных правовых условий для ее обеспечения. Оптимизация условий работы с привлеченным парком вагонов (ВСП) и обеспечение его конкурентоспособности на рынке. Совершенствование нормативно–правовых и экономических условий функционирования операторов грузовых вагонов. Реализация мероприятий по разработке и внедрению регуляторного (сетевого) контракта на эксплуатацию и развитие инфраструктурного комплекса ОАО «РЖД».
Также предстоит дальнейшее обсуждение вопроса о целесообразных границах проведения эксперимента и участие в формировании сбалансированных условий реализации пилотных проектов по созданию института локальных перевозчиков по модели конкуренции «за маршрут» и «на маршруте».
Среди первоочередных задач – создание механизма государственного заказа на пассажирские перевозки, обеспечение безубыточной работы пассажирского комплекса; дальнейшее совершенствование государственного тарифного регулирования на железнодорожном транспорте; продажа пакетов акций ДЗО ОАО «РЖД» в соответствии с утвержденными планами.

Разделяй и…

Председатель комиссии РСПП по транспорту и транспортной инфраструктуре, президент ОАО «РЖД» Владимир Якунин заявил, что Целевая модель рынка грузовых железнодорожных перевозок предусматривает сохранение интеграции инфраструктуры железнодорожного транспорта и перевозочной деятельности до 2015 года. Но уже в ближайшее время вопрос об определении целевой структуры отрасли, в том числе о степени интеграции владельца инфраструктуры и перевозчика, снова приобретет былую актуальность, особенно в контексте активного обсуждения этой темы европейцами.
По его словам, вопросы экономической целесообразности и построения эффективного технологического взаимодействия владельца инфраструктуры и перевозчика интересуют не только Россию. За последние 15 лет были выполнены более 25 исследований, прямо или косвенно рассматривающих вопрос целесообразности разделения инфраструктуры железнодорожного транспорта и перевозочной деятельности. География проведенных исследований охватывает практически весь мир – в указанных работах рассматривались железнодорожные системы стран Европы, Северной Америки, Японии, Австралии, ЮАР.
В этой связи показательными являются результаты европейского исследования «Экономические эффекты вертикального разделения в железнодорожном секторе», выполненного в 2012 году по заказу Сообщества европейских железнодорожных и инфраструктурных компаний. Исследование подготовлено независимой группой экспертов из Голландии (консалтинговая компания Inno–V, Университет VU), Великобритании (Университет Leeds), Японии (Университет KOBE) и Германии (Civity Management Consultants) по заказу Европейского сообщества железных дорог и предприятий инфраструктуры (The Community of European Railway and Infrastructure Companies).
Целью исследования была оценка результатов реформирования железных дорог стран Евросоюза, потенциального влияния различных форм организации железнодорожного рынка на расходы и долю железнодорожного транспорта среди видов сообщения, а также оценка предпочтительности той или иной модели рынка (с учетом значительных национальных различий). Исследование основано на анализе результатов деятельности 33 железнодорожных систем стран Европы и Японии.
В качестве альтернативных организационных моделей рынка в исследовании приняты модель вертикальной интеграции (холдинговая модель) и модель вертикального разделения. Модель вертикальной интеграции считалась исходной, а модель вертикального разделения – целевой в ходе реформирования. Холдинговая модель признается компромиссной, сочетающей преимущества моделей вертикальной интеграции и вертикального разделения. Основными целями реформирования были повышение эффективности и увеличение объемов железнодорожных перевозок.
Данное исследование не подтвердило наличия положительной взаимосвязи между отделением перевозочной деятельности от инфраструктуры (вертикальным разделением) и ожидаемыми полезными эффектами: развитием конкуренции, ростом грузовых перевозок и доли железных дорог на транспортном рынке.
Вертикальное разделение в некоторых обстоятельствах может препятствовать росту перевозок по железным дорогам. То же относится и к механизмам развития конкуренции. В исследовании указано на отсутствие очевидных фактов, подтверждающих то, что развитие конкуренции в грузовом бизнесе приводит к росту объемов перевозок и доли железнодорожного транспорта на рынке.

Актуально для России

Можно выделить следующие основные выводы исследования, актуальные в российских условиях.
Высокий уровень загруженности сети существенно усиливает риски негативных последствий внедрения модели вертикального разделения, в частности, ведет к росту расходов на перевозку. Этот эффект выявлен для загруженных сетей в целом, но может усиливаться за счет концентрации основных грузопотоков на отдельных важнейших линиях. Отрицательный эффект организационного отделения инфраструктуры от перевозок будет особенно сильным в российских условиях, где загруженность сети существенно превосходит европейские показатели и значительная их часть сосредоточена на отдельных, наиболее грузонапряженных линиях.
По оценке авторов исследования для конкретных условий европейских стран, где вертикальное разделение еще не проведено (Австрия, Бельгия, Швейцария, Германия, Венгрия, Ирландия, Италия, Латвия, Люксембург, Польша), его осуществление приведет к дополнительному ежегодному росту расходов железнодорожного транспорта в размере от 6 до 15 млрд евро. На основании данной оценки авторы считают неприемлемой реализацию политики, требующей проведения вертикального разделения во всех железнодорожных системах Евросоюза.
При значительной доле грузовых перевозок в структуре перевозок по сети вертикальное разделение, как правило, ведет к увеличению расходов. Это связано со значительно более сложной технологией организации и регулирования данных перевозок на системном уровне (в отличие от пассажирских перевозок, организуемых на основе регулярных расписаний).
Для железнодорожного транспорта Российской Федерации, где объем грузовых перевозок существенно превосходит пассажирские, вероятно еще более сильное негативное воздействие данного эффекта в случае отделения перевозочной деятельности от инфраструктуры по сравнению со странами Евросоюза, где пассажирские перевозки являются основным видом деятельности железных дорог.
Либерализация рынка перевозок не приводит к росту конкурентоспособности железнодорожного транспорта. Тезис об ухудшающихся рыночных позициях железных дорог из–за недостаточного развития внутриотраслевой конкуренции, которым в значительной степени обосновывалось проведение преобразований в железнодорожной отрасли в странах Евросоюза, не находит убедительного подтверждения по итогам 10 лет активного реформирования.
Актуальный вывод для российских условий состоит в том, что конкурентоспособность отрасли на внутреннем и мировом транспортном рынках в меньшей степени зависит от организационной структуры рынка по сравнению с другими факторами (техническое развитие, географический охват сети, рыночная стратегия, поддержка государства и т. д.).
Модель вертикального разделения не дает значимых преимуществ с точки зрения внедрения эффективных конкурентных отношений. Гораздо более ощутимый эффект дает развитие интермодальной и внутривидовой конкуренции. Так, на железных дорогах Японии после 1987 года конкуренция была внедрена, главным образом, посредством интермодальной конкуренции (автобусы дальнего следования, авиация), приватизации и конкурентного регулирования (сравнительная конкуренция по показателям качества между классами железных дорог).
Действие интермодальной и внутривидовой конкуренции на рынке российских железнодорожных грузовых перевозок, которое уже в настоящее время позволяет перейти к более гибкому государственному регулированию в ряде секторов рынка, будет в дальнейшем усиливаться по мере интеграции железнодорожного транспорта стран ЕЭП и в целом интеграции российских железных дорог в мировую транспортную систему.
Не выявлено однозначной взаимосвязи между внедрением конкуренции в сфере пассажирских и грузовых перевозок и уровнем цен на услуги железнодорожного транспорта. Существенно более эффективными могут оказаться иные формы организационных преобразований, такие как горизонтальное разделение (организационное обособление пассажирских перевозок от грузовых). В данном исследовании этот эффект рассматривается как чрезвычайно сильный. Вероятно, что он связан с повышением прозрачности и коммерческой оптимизацией каждого из разделенных бизнесов.
В процессе вертикального разделения перевозочной деятельности и инфраструктуры помимо транзакционных издержек появляются также расходы от несогласованности деятельности обособленных организаций железнодорожного транспорта (оператора железнодорожной инфраструктуры и перевозочных компаний).
В соответствии с данным выводом современные исследования прогнозируют рост дополнительных затрат, возникающих в результате проведения такого разделения. Типичным проявлением подобной несогласованности является ситуация, в которой один участник несет большую часть расходов, в то время как другой получает непропорционально большую часть доходов от общего бизнеса, затрагивающего в той или иной степени все звенья цепочки железнодорожной перевозки. Аналогичная ситуация возникла на российском рынке при отделении операторской деятельности от перевозочной. Вследствие опережающего роста стоимости услуг в нерегулируемом операторском сегменте доля частных операторов в конечной стоимости перевозок массовых грузов стабильно возрастала на протяжении 2010–2012 годов, а рентабельность операторских компаний составила 25–45% по сравнению с рентабельностью грузовых перевозок ОАО «РЖД» на уровне 5,5–15%.
Авторы проводят тщательное исследование подобного рассогласования интересов на опыте конкретных железных дорог в рамках четырех временных горизонтов, соотносящихся с основными этапами планирования деятельности железнодорожного транспорта:
– долгосрочное планирование, связанное с инвестиционными процессами (инвестиционный цикл на железнодорожном транспорте достигает 30–40 лет);
– среднесрочное планирование, которое связано с внедрением в практику конкретных технологий и моделей обслуживания клиентов;
– краткосрочное планирование, реализуемое в формате графиков движения поездов (обычно один год);
– оперативное планирование: корректировки в режиме реального времени (непредвиденные обстоятельства, сбои и т. д.)
Конфликты интересов оператора железнодорожной инфраструктуры и перевозочных компаний в рамках каждого из этих периодов приводят к появлению специфических негативных эффектов, когда оптимизация решения для каждого из субъектов (т. е. перевозочных компаний и инфраструктурного оператора) ведет к неоптимальному решению для отрасли в целом.
На основании разбора конкретных проблемных ситуаций, выявленных на железных дорогах Евросоюза, можно сделать вывод, что модель вертикальной интеграции в условиях эффективного регулирования позволяет существенно снизить издержки от несогласованности интересов и деятельности организаций железнодорожного транспорта. При этом отмечается, что для того, чтобы механизм согласования работал в рамках холдинговой модели, операторы, входящие в холдинг, должны удерживать в своих руках существенную долю рынка перевозок в рамках всей системы.
На железных дорогах Российской Федерации за последние два года проявились подобные негативные эффекты в сфере несогласованных стимулов деятельности перевозчика и частных операторов вагонных парков и привели к существенному падению эффективности использования имеющегося парка грузовых вагонов при его численном росте и к ухудшению условий работы инфраструктурного комплекса.
Установление правил доступа к инфраструктуре и платы за доступ является основным методом регулирования рыночного механизма договорных отношений перевозочных компаний и инфраструктурных операторов в странах Евросоюза. Однако, как показывают исследования, данный механизм не позволяет разрешить проблемы несогласованности стимулов и деятельности этих субъектов. В настоящее время различные страны работают над созданием механизмов дополнительного согласования управленческих решений инфраструктурного оператора и перевозочных компаний, причем большинство из них склоняется к построению гибридной модели
кооперативной деятельности по сравнению с простыми рыночными механизмами договорных отношений.
В связи с этим обсуждение вопроса о внедрении подобного разделения на российских железных дорогах целесообразно отложить до появления положительного опыта внедрения новых моделей взаимодействия.
Во всех странах Евросоюза, где внедрена модель вертикального разделения, развитие и модернизация железнодорожной инфраструктуры осуществляются при активной государственной поддержке. Это происходит как в силу объективной ограниченности инвестиционных возможностей операторов инфраструктуры, так и по причине отсутствия у них мотивации к «правильным» инвестициям из собственных средств.
В силу значительной длительности инвестиционного цикла в сфере железнодорожной инфраструктуры в случае вертикального разделения инвестиционные риски оператора инфраструктуры существенно возрастают, поскольку инвестиции становятся безвозвратными при отсутствии альтернативного использования и в условиях сильной зависимости от деятельности перевозочных компаний. Поэтому на практике большая часть европейских инфраструктурных операторов находится в государственной собственности и частично финансируется государством. На примере европейских железных дорог можно сделать вывод о том, что государственное финансирование инфраструктуры является необходимым компонентом модели даже частичного вертикального разделения и соответствующие мероприятия по внедрению элементов данной модели в российских условиях должны сопровождаться бюджетной поддержкой в целях минимизации возможных негативных последствий для транспортной системы страны.

Старые грабли

Стоит отметить, что российские эксперты уже давно предлагают не наступать на те же грабли, что уже «опробовали» многие европейские коллеги. Генеральный директор Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Юрий Саакян напомнил, что еще в 2009 году институт выполнил работу «Теоретическая оценка целесообразности отделения перевозочной деятельности от инфраструктуры в рамках третьего этапа структурной реформы на железнодорожном транспорте». Согласно этому исследованию при реализации мероприятия по разделению инфраструктуры и перевозочной деятельности в России негативные последствия наступят неизбежно, в то время как появление положительных последствий носит вероятностный характер и они будут слабее выражены даже при самом оптимистическом сценарии. Основным негативным последствием является предполагаемый рост затрат на перевозки грузов по сети железных дорог России.
Тогда многие участники рынка транспортных услуг отнеслись к этому исследованию весьма скептически и требовали вернуться к изначальным планам реформирования. Прошли годы… Нынешние выводы ИПЕМ таковы.
Эффективность каждой структурной модели зависит от условий функционирования железнодорожного транспорта в каждом конкретном государстве. Не существует практических доказательств того, что вертикальное разделение приводит к повышению производительности и эффективности работы железнодорожного транспорта.
Основные недостатки вертикального разделения: отсутствие единого центра ответственности, возникновение несогласованности стимулов инфраструктурной и перевозочной компаний, проблема распределения функций и ответственности между инфраструктурной и перевозочной компаниями в областях технологического, эксплуатационного и экономического взаимодействия.
Чем больше интенсивность использования крупнейшим перевозчиком инфраструктуры железнодорожного транспорта и больше доля рынка такого перевозчика, тем более благоприятна интеграция перевозчика с инфраструктурной компанией и тем больший эффект можно получить от такой интеграции.
Независимая инфраструктурная компания более уязвима к кризисным явлениям в экономике и может потребовать больших размеров государственных субсидий, чем единый хозяйствующий субъект. Поиск источников покрытия постоянных издержек инфраструктурной компании является слабым местом модели полного вертикального разделения.
Руководитель транспортного сектора региона Европы и Центральной Азии Всемирного банка Хуан Гавирия в ходе дискуссии привел слова Чарльза Дарвина о том, что в природе выживает не самый сильный, самый умный, а тот, кто лучше адаптируется к изменяющимся условиям. Хуан Гавирия поздравил ОАО «РЖД» с тем, что до сих пор компании удавалось существовать «по Дарвину», и выразил надежду, что и в отношении дальнейшей судьбы реформы железнодорожники будут проявлять максимальную гибкость.

Инга ДМИТРИЕВА,
обозреватель «ТР»

25.07.2013