Ответственность лежит на регионах

Как заставить регионы–доноры выделять средства на пригородный комплекс и кто будет оплачивать убытки от организации пригородного сообщения в дотационных регионах?
Об этом мы сегодня беседуем с генеральным директором ИПЕМ Юрием СААКЯНОМ.

Одним из результатов реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте является создание пригородных пассажирских компаний (ППК) с целью обособления самостоятельного бизнеса, повышения его эффективности и инвестиционной привлекательности. При этом планируется, что институт частных перевозчиков в пригородном сообщении, как и любой другой вид коммерческой деятельности, будет основан на условиях безубыточности.
Однако проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что в среднесрочной перспективе продолжает наблюдаться тенденция роста убытков от пригородных перевозок. Суммарный дефицит на период с 2010 по 2012 год составит по подсчетам специалистов порядка 108 млрд рублей.
Мировая практика регулирования деятельности социально значимых секторов знает всего два возможных способа субсидирования убыточного вида деятельности – прямое субсидирование со стороны государства или перекрестное субсидирование. Последнее в рамках программы реформирования должно поэтапно сокращаться и в перспективе прекратиться совсем. Что касается прямого субсидирования убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, то в России основная доля ответственности за это ложится на региональные власти.
Таким образом, основная проблема дальнейшего функционирования и развития пригородного комплекса фактически сводится к двум составляющим: как заставить регионы–доноры выделять средства на пригородный комплекс и кто будет оплачивать убытки от организации пригородного сообщения в дотационных регионах?
Об этом мы сегодня беседуем с генеральным директором Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Юрием СААКЯНОМ.
– Юрий Завенович, а не потеряем ли мы в результате реформы на железнодорожном транспорте сегмент пригородных пассажирских перевозок из–за неспособности и нежелания регионов субсидировать убыточный бизнес? За примерами далеко ходить не надо.  В Приморском крае, Костромской и Ульяновской областях уже в 2010 году перевозчики, оставленные наедине со своими финансовыми проблемами, были вынуждены снизить вагоно–километровые показатели работы более чем на 30%. При этом рост регулируемых тарифов составил 20% и выше, что также не способствовало популярности данного вида транспорта у населения.
– Пассажирские перевозки убыточны во всем мире. Нет ни одной страны, где бы пассажирские перевозки давали прибыль. Просто ввиду того, что само содержание железнодорожной инфраструктуры очень дорого, ни одно государство не может позволить себе разрешить устанавливать цены на билеты на уровне экономически обоснованных. Именно поэтому государство, как правило, устанавливает тарифы на перевозки пассажиров, а вот дальше механизм субсидирования этих выпадающих доходов или убытков везде разный, но в большинстве стран это делает государство.
В России пригородные перевозки железнодорожным транспортом – вещь слишком необходимая, для того чтобы просто так от нее отказаться. В некоторых регионах железные дороги являются, по сути, единственным видом транспорта, который круглогодично обеспечивает связь отдельных городов и поселков с «внешним миром». В других регионах (и Москва с Подмосковьем – наиболее яркий тому пример) электрички позволяют существенно разгрузить автомобильные дороги. Данные свидетельствуют, что из 73 субъектов РФ, в которых налажено пригородное сообщение, в 52 на долю железнодорожного транспорта приходится более 20%. А в 20 субъектах эта доля превышает 50%. Кроме того, электрички более экономичны и экологичны, чем, например, колонна автобусов.
Так что на практике чаще всего альтернативы железным дорогам просто нет, как в плане транспортных связей, так и в плане достаточной провозной способности. Поэтому игнорирование вопроса организации пригородных железнодорожных перево-зок региональными властями действительно может привести к крайне пагубным для населения последствиям.
– Как вы считаете, готовы ли регионы переложить на свои плечи всю полноту ответственности за деятельность пригородного пассажирского транспорта?
– Некоторые регионы все еще пытаются откреститься от проблем с железнодорожными перевозками пассажиров. И тому есть объяснение. Традиционно руководство на местах занималось в основном альтернативными железнодорожным автобусными и кое–где речными перевозками. Им это ближе, понятнее, а потому присутствует желание переложить ответственность за, прямо скажем, непростой участок пригородных железнодорожных перевозок на компании–перевозчики, на ОАО «РЖД», на федеральные власти… Короче говоря, на кого угодно, только чтобы не заниматься этим самим.
Причем некоторые регионы даже юридически самоустранились от участия в работе пригородных пассажирских компаний. Например, в состав акционеров Северо–Западной ППК (СЗППК) входят ОАО «РЖД» и администрация г. Санкт–Петербурга. Вместе с тем помимо Санкт–Петербурга СЗППК работает в Ленинградской и Новгородской областях, будет работать в Карелии, Мурманской, Псковской областях. Получается, что интересы жителей этих регионов в управлении компанией никем не представлены, а значит, вряд ли будут соблюдены. И подобная ситуация достаточно типична.
Этот подход в корне не верный. Региональные министерства и департаменты транспорта должны вплотную заняться проблематикой пассажирского железнодорожного транспорта. Кому, как не им, должно быть известно, какие именно перевозки реально необходимы для качественного транспортного обслуживания населения? Если есть альтернативное автобусное сообщение и оно обходится региону дешевле – пожалуйста, можете отвести пригородным железнодорожным перевозкам вспомогательную роль. Но ответственность за такое решение все равно придется взять на себя.
– Насколько полно и подробно в нашем законодательстве прописаны требования к регионам в вопросах регулирования работы пригородного железнодорожного транспорта?
– К сожалению, мы наблюдаем отсутствие урегулированной обязанности региона заниматься пригородными перевозками железнодорожным транспортом. На сегодняшний день принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ». Он относит «организацию транспортного обслуживания населения в пригородном и межмуниципальном сообщении» всеми видами транспорта, в том числе и железнодорожным, к «полномочиям» региональных властей.
Кроме того, есть постановление Правительства РФ об «участии» региональных властей в регулировании тарифов на услуги естественных монополий, которое говорит о том, что региональные органы «участвуют» в регулировании и контроле деятельности субъектов естественной монополии в пригородных железнодорожных перевозках.
Таким образом нормативно–правовая база, с одной стороны, предусматривает регулирование тарифов на пригородные перевозки субъектами РФ, но при этом не обязывает их регулировать тарифы и не устанавливает никакой ответственности за бездействие.
Механизм компенсации убытков в пригородном сообщении в законодательстве также детально не прописан. В законе, например, отсутствуют последствия как для федеральной, так и для региональной власти в случае отказа от выделения субсидий или выделения не в полном объеме. Регион по разным причинам может не изыскать средства для субсидирования или федеральный центр по каким–то причинам может отказать в предоставлении субсидий дотационным регионам. Если такое случится, скажем, в силу сложившейся экономической ситуации, крайними, скорее всего, окажутся пассажиры.
– Каким вам видится механизм регулирования тарифов пригородного пассажирского железнодорожного транспорта со стороны государства и, соответственно, субсидирования выпадающей прибыли компаниям–перевозчикам?
– На мой взгляд, изучив потребности населения в пригородных железнодорожных перевозках, региональные власти должны сформулировать четкий государственный заказ и оформить его в виде договора с перевозчиком. Госзаказ должен включать в себя все существенные параметры перевозок: маршруты, количество поездов, расписание, вагоно–километры и т. д.
Исходя из установленных регионом тарифов и параметров госзаказа, заранее должна быть рассчитана и сумма компенсации (субсидии из бюджета), представляющая собой разницу между тарифом за проезд, установленным для пассажира, и фактической стоимостью его перевозки. Эта сумма включается в договор и не подлежит изменению ни в сторону увеличения, ни в сторону уменьшения.
К слову сказать, заключение договоров с прилагающимся расписанием является общемировой практикой и уже применяется в ряде российских регионов.
– В соответствии с классической формулой монтера Мечникова «согласие есть продукт при полном непротивлении сторон». Скажите, какие практически выгоды несет договор сторонам, заинтересованным в организации пригородных пассажирских перевозок?
– Подробные параметры госзаказа, приложенные к договору на транспортное обслуживание населения, позволят четко зафиксировать и упорядочить обоюдную ответственность, как перевозчика, так и региона.
При этом регион получает эффективный инструмент контроля за действиями перевозчика. Власти, в частности, смогут следить за выполнением расписания и количеством вагонов в поездах, исключив произвол пригородных перевозчиков в данных вопросах, а также за качеством перевозок, включая состояние подвижного состава.
Пригородные перевозочные компании со своей стороны станут отвечать только за то, что зафиксировано в договоре. То есть за четкое и неукоснительное выполнение государственного заказа. Для них это комфортный инструмент ограничения ответственности. Теперь с них никто не спросит за отмену каких–нибудь двух электричек просто потому, что они были в расписании все прошлые годы. Были «по традиции», которая ничем не подкреплена, в том числе и реальными потребностями населения. А кроме того, они получат гарантированную оплату оказанных услуг.
– В России целый ряд регионов являются дотационными. Там просто может не оказаться денег на поддержку пригородного транспорта. Как быть в этом случае?
– Давайте начнем с того, что регионы располагают широкими возможностями по снижению убыточности пригородного сообщения, куда входят совершенствование контроля безбилетного проезда, заказ подвижного состава с оптимальными для данного региона требованиями по уровню комфорта и техническим характеристикам, индивидуальная составность поездов по различным направлениям, календарным периодам и т. д.
Но в любом случае для дотационных регионов было бы целесообразно предусмотреть механизм софинансирования пригородных перевозок за счет федерального бюджета. Например, поскольку тарифы на услуги инфраструктуры устанавливаются ФСТ России, можно рассмотреть вопрос о компенсации инфраструктурной составляющей за счет федеральных средств.
Если же говорить о размерах компенсации убытков, то в большинстве регионов это не превышает 1% от регионального бюджета. Однако есть регионы, где положение действительно сложное. Так, например, общий бюджет Псковской области должен быть увеличен на 3%, что, конечно, без финансовой помощи федерального центра реализовано быть не может.
– Какая ситуация с организацией договорной деятельности складывается на сегодняшний день?
– Ситуация, прямо скажем, пока далека от желаемой. Есть еще регионы, которые принципиально отказываются заключать договоры. В 11 регионах вообще не запланировали в бюджетах какие–либо компенсации выпадающих доходов перевозчикам.
Только единичные договоры предусматривают полную компенсацию выпадающих доходов перевозчиков, с оговоркой, что в случае превышения заложенных в бюджете средств должны быть изысканы дополнительные.
Большинство же договоров предусматривают фиксированную сумму субсидий, которая не зависит от фактического объема работы и фактических убытков. Так, 16 регионов приняли решение компенсировать не более 5% выпадающих доходов перевозчика.
В масштабе всей страны субсидии покрывают только около 10% прогнозируемых убытков на год. В будущем году такая ситуация представляется недопустимой.

Беседу вел Сергей СИНЮТИН,
обозреватель «ТР»