Разорвать «порочный круг»

Как складывается в стране рынок услуг по перевозке пассажиров пригородным железнодорожным транспортом?

В России формирование рынка пригородных пассажирских перевозок вступает в заключительную стадию. Уже с 2011 года согласно условиям структурной реформы железнодорожного транспорта такого рода перевозки будут осуществляться исключительно пригородными пассажирскими компаниями. На сегодняшний день на просторах страны хозяйственную деятельность ведут двадцать две таких компании. В 2011 году, по информации ОАО «РЖД», будут созданы еще пять. В соответствии с существующими планами данные компании будут обслуживать все 73 субъекта РФ, где существует пригородное железнодорожное сообщение.
Между тем и по сей день в повестке дня остаются вопросы, которые требуют осмысления и последующего решения с целью повышения безопасности, удобства и комфорта для пассажиров. О том, как складывается ситуация в области осуществления пригородного железнодорожного сообщения, мы беседуем с директором Института социальной политики и социально–экономических программ НИУ ВШЭ, доктором экономических наук Сергеем Смирновым.
– Сергей Николаевич, ваш институт завершил работу по теме «Исследования состояния и перспектив развития системы пригородных пассажирских перевозок в России в условиях проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте». Насколько известно, с железнодорожной тематикой вашему коллективу раньше вплотную сталкиваться не приходилось. Насколько вы были готовы к решению этой задачи, насколько сложной и интересной оказалась работа?
– Наш институт в составе Высшей школы экономики действует с 1995 года. За это время был разработан целый комплекс оригинальных и универсальных подходов, методик, которые позволяют нам теперь успешно применять их при изучении самых различных предметных областей. Скажем, в проводимых исследованиях всегда присутствует раздел регионального анализа. Большой методический аппарат наработан по оценке, рейтингованию разного рода программ, в том числе федеральных и региональных целевых программ. Есть опыт анализа отраслевых и ведомственных программ.
При этом нам нравится погружаться в новую предметную область, досконально разбираться, как там все устроено и хорошо ли работает. Железнодорожный транспорт с этой точки зрения оказался очень интересным объектом исследования. Во–первых, потому, что в его работе наблюдается большая дифференциация показателей по регионам, а во–вторых, многие вопросы, например те же самые межбюджетные отношения, оказались для института уже знакомой «территорией». Мы на протяжении нескольких лет занимались исследованиями в интересах регионов в части оценки эффективности реализуемых программ и конкретных управленческих решений. Смотрели, насколько эффективно потрачены бюджетные средства, какой получен результат и можно ли было достичь его меньшими силами и средствами? В том числе выявляли узкие места и наиболее перспективные решения в деятельности транспортного комплекса. В первую очередь, в сфере разграничения полномочий и выстраивания отношений между федеральным центром, перевозчиками, региональными центрами и, собственно, пассажирами, у которых также есть права и обязанности при пользовании общественным транспортом – теми же электричками. Так что мы полностью погрузились в проблематику деятельности пригородного пассажирского железнодорожного транспорта и действительно получили некий новый срез проблемы.
– И каков же общий вывод?
– При наличии общих успехов ситуация складывается весьма непростая. В данной сфере деятельности остается немало серьезных проблем, которые требуют скорейшего разрешения. Например, от региона к региону мы имеем целый калейдоскоп управленческих подходов к решению главного вопроса – финансирования деятельности пригородных пассажирских компаний (ППК). В целом по стране пока не сформировано единого эффективного и прозрачного рыночного механизма.
Главная проблема состоит в том, что пригородные перевозки всегда были убыточными: и в советское время, и сегодня. Так, в 2008 году доходы от пригородных пассажирских перевозок по сети составили 34,3 млрд рублей, а расходы – 69,7 млрд рублей. То есть мы имеем чистый убыток в сумме 35,4 млрд рублей. В 2009–м ситуация повторилась и убыток от пригородных перевозок составил около 35 млрд рублей. И в 2010 году цифры остались примерно на том же уровне, а в 2011 году, по прогнозам, вырастут и достигнут 40 млрд рублей.
В прежние времена деятельность ППК поддерживалась за счет доходов ОАО «РЖД» от других, более прибыльных видов деятельности. Теперь содержание пригородных компаний фактически переложили на бюджет, поскольку сделать прибыльными пригородные перевозки в обозримом будущем вряд ли получится. Даже в более обеспеченной и законопослушной Европе этот вид перево-зок далеко не везде приносит прибыль. Поэтому покрываться убытки российских пригородных пассажирских компаний будут за счет субсидий и компенсаций из федерального и региональных бюджетов. Проблема в том, что в стране регионов–доноров, что называется, наперечет. У большинства же подчас просто недостает средств на полноценное финансирование пригородного железнодорожного транспорта. Таким образом, вся схема фактически держится на помощи из федерального центра.
При формировании федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов Минфин и Минтранс предусмотрели бюджетные ассигнования на поддержку данного вида деятельности. Дотации будут распределяться между регионами, исходя из выпадающих доходов перевозчиков, определяемых как разница между доходами от продажи билетов пассажирам и реальной себестоимостью перевозки. Но если финансирование из «центра» вдруг по каким–то причинам прекратится или просто станет недостаточным, вся система может стать нежизнеспособной.
– Какой вам видится выход из положения?
– Я считаю, что альтернативы выстраиванию нормальных рыночных отношений у нас нет. Схема уже разработана и в некоторых регионах успешно функционирует. В общих словах суть ее такова. Есть региональная администрация, которая в целом отвечает за организацию перевозок на подконтрольной ей территории. Руководителям известны потребности населения в этом виде услуги: обследования пассажиропотока с целью выяснения, сколько нужно пар поездов, по каким направлениям и в какое время, проводятся регулярно.
Остается дело за малым – сформировать региональный заказ на пассажирские перевозки. А затем согласовать с местной транспортной компанией несколько принципиальных вопросов: «Какова себестоимость перевозок? Каким будет реальный тариф для населения? Какие в этом случае прогнозируются убытки ППК? И каков механизм их погашения из регионального бюджета?» Все вроде просто. Но есть загвоздка. Дело в том, что абсолютное большинство регионов, как я уже говорил, объективно к этому не готовы. Их бюджеты и без того убыточны, так что необходимых средств попросту нет.
Мы провели анализ и пришли к любопытным выводам. Если обязанность компенсации убытков ППК полностью возложить на региональные бюджеты, то 7 регионов перейдут из разряда профицитных в дефицитные. Это касается Алтайского и Забайкальского краев, Брянской, Владимирской, Курганской, Оренбургской и Ульяновской областей. Учитывая, что в стране на сегодняшний день насчитывается всего–то полтора десятка профицитных регионов, их количество в результате такой реформы сократится примерно в два раза. Но это еще не все. Еще в 13 и без того депрессивных регионах дефицит бюджета вырастет более чем на 20%, что может быть чревато серьезными социальными потрясениями и новыми проблемами как для транспортников, так и для региона. Такая ситуация характерна для Амурской, Челябинской, Орловской, Псковской и целого ряда других областей страны.
– Уточните, что вы имеете в виду?
– Если проблема с компенсацией выпадающих доходов не будет решена, то с высокой долей вероятности произойдет то, что мы называем «порочным кругом» деятельности ППК. Некомпенсированные доходы от регулирования тарифов являются для пригородных компаний чистым убытком. С целью выживания им неизбежно придется пойти на радикальные и, как говорят, непопулярные меры. А другого пути, кроме как сократить количество курсирующих поездов, чтобы снизить расходы на амортизацию, у них просто нет. В результате в регионе возникает рост социальной напряженности. Население начнет бомбардировать администрацию требованиями принять экстренные меры. И региональная администрация в ответ станет выкручивать руки компании–перевозчику, заставляя восстановить график движения. Электрички под нажимом вновь начнут курсировать. Социальная напряженность спадет. А потом, поскольку проблема не решена, ситуация пойдет по второму кругу. И так до тех пор, пока между администрацией и компанией–перевозчиком не будут установлены цивилизованные договорные отношения, предусматривающие объем оказываемых услуг и порядок их оплаты.
– Как к такой перспективе относятся руководители регионов?
– По–разному. Приблизительно в 1/3 регионов налажено тесное и конструктивное взаимодействие с пригородными перевозчиками, приблизительно в 40% – отношение нейтральное, если не сказать пассивное. А примерно в четверти регионов администрация всячески уклоняется от решения данной проблемы.
Алтайский край, Тюменская и Кемеровская области, скажем, уже практически полностью взяли на себя компенсацию выпадающих доходов ППК. Положительная динамика отмечена в Красноярском крае, Кировской и Сахалинской областях. При этом в Тюменской области, Красноярском крае и на Сахалине тарифы в 2010 году не поднимались, фактически оставшись на уровне 2009 года.
С другой стороны, в 27 регионах по той или иной причине стараются уйти от решения данных вопросов. В их числе – Краснодарский и Приморский края, Новосибирская, Курганская, Ленинградская, Орловская, Ростовская области, Удмуртская Республика.
В Калининградской области руководители вообще заявили, что планируют основной пассажиропоток на свои курорты – в Зеленоградск, Светлогорск, на Куршскую косу – переориентировать на автомобильный транспорт. При этом электрички у них пока еще туда ходят. Однако я лично с трудом представляю, какая ситуация при реализации такого решения сложится на областных автодорогах. Ведь многие из них – двухполосные, построенные еще немцами в начале прошлого века. Обсаженные столетними деревьями, проходящие по плотно застроенным районам, они вряд ли имеют большие перспективы к увеличению пропускной способности. Тем более что планов таких, похоже, еще и в проекте нет. Да они просто превратятся в одну сплошную пробку даже при незначительном увеличении пассажиропотока. Так что меня лично удивляет такая позиция.
– И как к подобным маниловским планам относятся руководители ППК?
– Достаточно спокойно. Они, к слову сказать, не настаивают на развитии именно железнодорожных перевозок. Генеральный директор ОАО «Центральная пригородная пассажирская компания» Александр Кузьмин даже высказался как–то в том духе, что если будет какая–то замена, которая позволит компании сократить уровень своих убытков, то он будет это только приветствовать. А уж если и людям так будет удобнее – то тем более.
– А есть ли расчеты, насколько востребован данный вид транспорта населением?
– Электрички, конечно, представляют собой не магистральный, а локальный транспорт. Но в то же время они выполняют две важных функции. Во–первых, экономическую, связанную с трудовой миграцией. Специально для описания подобного явления социологи ввели термин «маятниковая миграция». Каждое утро жители области с методичностью маятника движутся в Москву, покидая ее вечером такой же организованной волной. Маятниковая миграция является результатом несоответствия размещения производств и прочих мест приложения труда и расселения людей. Особенно развито это явление в пригородных зонах крупных городов, городских агломерациях, мегаполисах.
Мы посчитали, что в Подмосковье примерно 15% жителей зависят от доходов, получаемых ими или членами их семьи в Москве. То есть если электрички перестанут ходить, то каждый шестой житель Подмосковья столкнется с серьезными проблемами. В других регионах, как, например, Санкт–Петербург, данная роль пригородного железнодорожного транспорта не столь актуальна.
При этом электрички играют еще и социальную роль. Имеется в виду доставка людей к местам летнего отдыха, на садовые участки и дачи. Если посмотреть на московские электрички в выходные дни, они сильно заполнены, особенно в летний период. Далеко не все передвигаются на собственном авто. Во–первых, пробки, а у кого–то просто нет автомобиля или прав на его вождение. Эта социальная роль, на мой взгляд, даже более значима или, по крайней мере, охватывает гораздо большее число людей, нежели экономическая.
– Если вернуться к ситуации в регионах, то можно ли говорить о каком–то положительном влиянии в связи с формированием ППК?
– Если в финансовом плане от реформирования РЖД регионы получили сплошные расходы и головную боль, то в организационном, управленческом плане мы можем наблюдать определенную положительную динамику. Все–таки за комплексное развитие территории отвечает не перевозчик, а администрация региона. Раньше, пока все было хорошо, вопросы поддержки транспортной инфраструктуры не требовали пристального внимания и дополнительных усилий. В результате транспортный комплекс не получал стимулов к развитию. Реформа же явилась неким катализатором, она подтолкнула руководителей к тому, чтобы посмотреть на регион комплексно. Выяснить, какие у них есть транспортные узлы. Как можно осуществить сопряжение различных видов транспорта, согласовать расписание? Существует ли возможность более эффективного расходования средств? Обратить внимание на множество других вопросов, которые прежде выпадали из поля зрения.
И вот этот–то пласт управленческих решений очень интересен для исследователя. Ведь цели и задачи у регионов получаются общими, но проблемы, а значит, и подходы к их решению у каждого будут свои. Скажем, в Москве, да и в Московской области на сегодняшний день пропускная способность железнодорожного транспорта находится на пределе. По многим направлениям региону остро не хватает железнодорожных путей, в связи с чем для повышения пропускной способности единственным решением является строительство дополнительных железнодорожных линий. Особенно острая ситуация на Ярославской и Казанской дорогах. При этом в Санкт–Петербурге такой проблемы нет. Там существующие железнодорожные пути развитие транспорта не сдерживают. Остаются резервы для увеличения пассажиро– и грузопотока.
А есть в стране регионы, где на определенных маршрутах количество курсирующих составов является избыточным. Существуют прецеденты, когда вместо восьмивагонной электрички были закуплены и теперь успешно эксплуатируются рельсовые автобусы. Например, на участке Голутвин – Озеры Московской железной дороги произошла замена подвижного состава. Там теперь вместо устаревших тепловозов со старенькими вагонами пассажиров возит современный рельсовый автобус. Выпущенный Мытищинским ЗАО «Метровагонмаш», он способнен развивать скорость до 100 км/ч. В комфортабельном салоне вагона расположены 68 мягких кресел, а всего он может принять до 120 пассажиров. И этого оказалось вполне достаточно. В результате перевозчик получает серьезную экономию и на ремонте, и на обслуживании.
К слову, на Московской железной дороге есть еще несколько похожих малодеятельных участков, так что в перспективе рельсовые автобусы вполне могут начать работать и там. А в ближайшем будущем не исключается использование рельсовых автобусов также на Северо–Кавказской, Юго–Восточной, Южно–Уральской, Куйбышевской и Горьковской железнодорожных магистралях.
– А есть ли у перевозчиков хоть какие–то перспективы стать прибыльными?
– На сегодняшний день ППК в большинстве случаев представляют собой некое эфемерное образование – они есть и работают, но у них ничего нет. Электрички им не принадлежат. Подвижной состав, как и инфраструктуру, они арендуют у РЖД. Ведутся разговоры о передаче пригородным пассажирским компаниям части перронов, каких–то участков земли на привокзальной территории и вдоль пути следования, чтобы они могли сдавать их в аренду и хоть так зарабатывать. Но тема эта пока является дискуссионной. Думаю, не в последнюю очередь как раз потому, что все без исключения компании имеют очень высокий уровень убыточности. И наделение их ликвидным имуществом может повлечь за собой цепь проблем, связанных с процедурой банкротства. В результате мы не улучшим, а только ухудшим положение дел на данном виде транспорта. Так что при принятии подобных решений необходимо быть очень осторожным и предусмотрительным. Главным должен стать принцип Гиппократа: «Не навреди!».
– Насколько, на ваш взгляд, оправдана была реформа РЖД с выделением пригородных пассажирских перевозок в самостоятельное коммерческое направление?
– По–другому быть не могло. Если бы пригородные перевозки не выделили, то грузовые, за счет прибыли которых прежде оплачивались долги пригородных компаний, были бы сегодня еще дороже. Это в свою очередь снизило бы рентабельность производственного сектора и, соответственно, его конкурентоспособность на внутреннем и международном рынках. Такое развитие ситуации шло вразрез с планами по модернизации экономики России.
А то, что на данном рынке транспортных услуг есть пока определенные проблемы, так это временно. Это то, что называется «болезнью роста». Постепенно и здесь сформируются элементы прозрачного цивилизованного рынка. Руководители привыкнут к формированию заказа на пригородные перевозки.
Это – как одноколейная железная дорога: мы можем двигаться вперед к рыночным отношениям, а можем пятиться назад, к распределительной экономической системе. Другого пути у нас нет.

Сергей СИНЮТИН,
обозреватель «ТР»