Показать содержимое по тегу: ГЧП

Им в сегодняшней экономической ситуации является государственно–частное партнерство.

Прошедший в Москве третий Инфраструктурный конгресс, как и все мероприятия в рамках «ГЧП–недели 2016», послужил дополнительным аргументом в признании механизмов ГЧП в современной российской экономике.
На конгрессе отмечалось, что процесс объединения экономических интересов бизнеса и государства происходит на фоне общего снижения государственных вложений в инфраструктуру не менее чем на 10% и сокращения доступа к инвестициям из–за введения санкций в отношении ведущих российских финансовых институтов. В связи с этим ГЧП становится одним из главных инструментов, который позволяет найти баланс интересов частного и публичного партнеров для инвестирования в общественную инфраструктуру за счет внутренних резервов и обеспечивает пусть и небольшой, но рост российской экономики в текущих условиях.
С учетом уже имеющейся практики применения ГЧП, а также непростой ситуации в отечественной экономике сегодня необходимо найти такие точки роста российского рынка проектов ГЧП, которые позволят после стабилизации экономики обеспечить существенное увеличение числа проектов, повышение интереса зарубежных инвесторов и инфраструктурных компаний к российской инфраструктуре.
По мнению специалистов, ключевые направления роста связаны с расширением инструментов финансирования проектов ГЧП за счет облигаций негосударственных пенсионных фондов и встраивания в процесс проектирования средств страховых компаний.
Этот инструмент активно используется в международной практике – 44% всех инфраструктурных проектов в Европе и Северной Америке финансируется за счет средств пенсионных фондов и страховых компаний. В России за счет пенсионных денег финансируется не более двух десятков проектов, а средства страховых компаний в проектах ГЧП сегодня не участвуют.
Регуляторная политика Банка России, направленная на расширение линейки инструментов финансирования проектов ГЧП, поспособствует формированию у нас нового класса –инфраструктурных инвесторов.
Пока же для инвесторов одним из основных препятствий являются недостаточные гарантии возврата вложенных средств. Да, с одной стороны, 68% компаний частного сектора готовы инвестировать в развитие инфраструктуры, естественно, рассчитывая при этом на обеспечение минимального уровня доходности. А с другой стороны, совокупный уровень государственного долга субъектов РФ превышает 2 трлн руб., и это негативно сказывается на их инвестиционной привлекательности.
Одно из возможных решений в этой ситуации – создание специализированного фонда страхования бюджетных обязательств на базе одного из существующих институтов развития, что в перспективе позволит обеспечить стабильность региональных и местных бюджетов для участия в проектах ГЧП.
Развитие ГЧП уже требует корректировки механизмов субсидирования субъектов РФ и муниципальных образований.
Дело в том, что расходование средств бюджета на строительство объектов инфраструктуры традиционно осуществляется в рамках федеральных целевых программ или адресных инвестиционных программ. Таким же образом работает механизм софинансирования обязательств региональных и местных бюджетов из бюджета Российской Федерации – за счет федеральных средств стимулируются региональные бюджетные стройки, а не долгосрочные проекты ГЧП с привлечением частных инвестиций.
Если в ближайшее время будут разработаны порядок и правила субсидирования региональных проектов ГЧП из средств федерального бюджета, это позволит не только запустить ряд отложенных проектов, но и поставить планируемые инфраструктурные проекты на рельсы ГЧП. Тем более что прецедент в российской практике уже есть. Это известное решение о субсидировании региональных проектов ГЧП за счет средств, собранных с грузовых автомобилей массой свыше 12 тонн через систему «Платон».
Анализ данных портала, где размещена информация о проведении торгов, свидетельствует, что в среднем каждую неделю в России объявляются до 20 новых концессионных конкурсов и появляются 3–4 предложения частных компаний о заключении концессионных соглашений в порядке частной инициативы. Таким образом, концессионные проекты, по крайней мере в муниципальных образованиях, поставлены уже на поток. А это, в свою очередь, требует не только оценки эффективности проектов, но и формирования единой базы в сфере ГЧП и подготовки отраслевых методических рекомендаций с четко прописанным алгоритмом реализации проектов.
После вступления в силу федерального закона по ГЧП прошло время, и назрела необходимость разработать подзаконные акты и внести изменения в законодательство на региональном уровне. И это важно, так как к моменту принятия закона 142 проекта ГЧП регионального уровня не могли быть реализованы без корректировки регионального законодательства.
Таким образом, 2016 год – это, возможно, лучшее время для того, чтобы выработать единую позицию рынка по совершенствованию норм федерального закона о ГЧП для реализации соответствующих проектов на основе конкретных региональных примеров, которые будут инициированы в течение года.
Для реализации проектов на принципах ГЧП в настоящее время есть все условия – проработанное правовое поле на федеральном уровне (закон о концессионных соглашениях, закон о ГЧП), соответствующие законы приняты в большинстве субъектов РФ. Есть, наконец, понимание и поддержка этих проектов на местах региональными и местными властями. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП выявил десятку лидеров – Москва, Санкт–Петербург, Самарская, Новосибирская, Нижегородская, Свердловская, Ленинградская, Московская, Ульяновская области, республика Татарстан.
Распределение 873 проектов, по которым на сегодняшний день заключены соглашения, по иерархии выглядит следующим образом: на федеральном уровне – 12 проектов с объемом частных инвестиций 133,7 млрд руб., 104 проекта на региональном уровне с привлечением 408,1 млрд руб. Больше всего проектов заключено на муниципальном уровне – 757 с частным инвестированием 98,5 млрд руб.
При всей положительной динамике объемы задействования частных вложений очень и очень невелики: отношение объема частных инвестиций в инфраструктуру в проектах ГЧП к номинальному ВВП России составляет менее 1%. Для сравнения: в ряде стран со схожей структурой и объемом инвестиций в инфраструктуру на принципах ГЧП процент отношения объема частных инвестиций к номинальному ВВП значительно выше (в Бразилии – около 20%, в Индии – 10%, в Мексике – 6%). Данное отношение, по экспертным оценкам, должно находиться на уровне примерно 4–5%, тогда можно непосредственно говорить о сбалансированном процессе привлечения инфраструктурных инвестиций на принципах ГЧП в экономику России.
В таблице представлены проекты транспортной инфраструктуры с видом транспорта, которые прошли стадию коммерческого закрытия.
Рассматривая транспортные проекты ГЧП, можно выделить следующие тенденции:
– региональные и муниципальные администрации постепенно перенимают опыт структурирования проектов ГЧП федерального уровня в строительстве автомобильных дорог – спрос на модернизацию автодорожной инфраструктуры в российских субъектах по–прежнему высокий;
– запускаются первые проекты–пионеры в отраслях железнодорожного и общественного транспорта;
– одна из наиболее динамично развивающихся отраслей для реализации проектов ГЧП – создание систем контроля безопасности ПДД, весогабаритного контроля и поддержания общественного порядка.
Несмотря на ряд законодательных неопределенностей, многие субъекты РФ готовы реализовывать такие проекты именно по модели ГЧП.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук

19.05.2016

даст основание привлечь для реализации региональных проектов ГЧП федеральные средства.

Очередной семинар Ассоциации «РАДОР», где рассматривалась практика привлечения внебюджетных инвестиций в дорожное хозяйство субъектов РФ, не изменил традиции: обсуждение разных аспектов темы носило дискуссионный характер. Представители регионов, порой вступавшие в полемику с экспертами консалтинговых компаний, стремились таким образом прояснить для себя все стороны обсуждаемого вопроса. И было о чем спорить, ведь инвестиционная деятельность в дорожной отрасли в настоящее время регулируется разными законами. И надо было разобраться, по какому из них лучше структурировать тот или иной региональный проект ГЧП, чтобы он получил федеральную финансовую поддержку.
Региональные законы о ГЧП в 65 субъектах РФ действовали еще до того, как вступил в силу Федеральный закон № 224 о государственно–частном партнерстве, напомнил генеральный директор Российской ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами («РАДОР») Игорь Старыгин. Опираясь на региональное законодательство, и пытались реализовать первые проекты ГЧП некоторые субъекты РФ. К сожалению, эти начинания были не очень успешными. В прошлом году Ассоциация «РАДОР» провела анализ проблем, возникших на пути внедрения ГЧП в дорожной сфере в регионах. В их числе – низкая финансовая обеспеченность региональных бюджетов, высокие риски частных инвесторов, отсутствие долгосрочных дешевых кредитов на финансовом рынке, низкая способность регионов к самостоятельной подготовке проектов для инвесторов, высокая стоимость услуг консалтинговых компаний.
Но ситуация в этой сфере постепенно меняется. В настоящее время на федеральном уровне действуют два закона: ФЗ № 115 о концессионных соглашениях и ФЗ № 224 о государственно–частном партнерстве. Теперь важно понять: в каких случаях и по каким законам лучше структурировать предлагаемые регионами проекты.
Заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Дмитрий Прончатов напомнил, что по итогам заседания Госсовета в Новосибирске идет работа над совершенствованием механизма, согласно которому средства, собираемые в рамках системы взимания платы с большегрузов, можно было бы использовать на софинансирование проектов ГЧП в субъектах РФ, а также на строительство уникальных инженерных сооружений. И хотя в силу известных причин плата за проезд большегрузов по федеральным дорогам оказалась на первом этапе значительно ниже запланированного тарифа, уже сейчас видно, что за год система «Платон» позволит собрать приличную сумму. Эти средства могут быть использованы на строительство региональных объектов.
Смотр проектов ГЧП, претендующих на федеральное софинансирование, Росавтодор проводит с прошлого года на разных площадках. Ряд регионов, включая Новосибирскую, Вологодскую, Томскую области и Хабаровский край, сумели представить экспертам интересные и значимые в социально–экономическом плане проекты, которые находятся в высокой степени готовности.
Дмитрий Прончатов сказал о синергетическом эффекте, который наверняка могут иметь региональные проекты. Помимо федерального финансирования субъекты РФ будут привлекать и инвестиции частных операторов, которые для рационализации дорожно–строительных работ могут применять современные технологии и материалы. Региональные проекты также помогут задействовать ныне простаивающие мощности подрядных организаций.
По каким критериям будут распределяться федеральные субсидии? Как рассказала начальник Управления правового обеспечения и проектов государственно–частного партнерства Федерального дорожного агентства Елена Семенова, их определят готовящиеся к подписанию правила предоставления иных межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства, включая проекты, реализуемые с применением механизмов ГЧП. Важной частью этого документа является методика отбора таких проектов, содержащая, в частности, ряд критериев, которым они должны соответствовать для получения софинансирования за счет сборов системы «Платон».
К рассмотрению будут приняты капиталоемкие проекты стоимостью от 1,5 млрд руб., имеющие высокую степень готовности и положительное заключение по ценовому и технологическому аудиту. Структура проектов должна соответствовать требованиям ФЗ № 115 о концессионных соглашениях, а также учитывать привлечение из внебюджетных источников не менее 15% от общего объема требуемых средств.
Существенный момент: как подчеркнул генеральный директор ООО «Пи–Эм–Эй» Сергей Плотников, правила предоставления иных межбюджетных трансфертов предусматривают финансирование строительства только тех объектов (дорог и искусственных сооружений), которые после ввода будут эксплуатироваться на платной основе.
Претендент на получение федерального софинансирования должен подготовить паспорт инвестпроекта, сообщил Сергей Плотников, а также разработать финансовую модель, которая покажет как коммерческую, так и бюджетную эффективность проекта. Требуется пояснительная записка к проектно–сметной документации, представить которую необходимо в момент получения федеральных средств. Среди обязательных документов – положительное заключение госэкспертизы.
Что касается сроков предоставления федеральных субсидий, то, по словам Елены Семеновой, уже с 2017 года первые проекты, которые будут поданы на рассмотрение Росавтодора до 20 ноября текущего года, могут получить соответствующее финансирование. Многое, конечно, зависит от того, насколько качественно будет подготовлен проект. Ряд примеров показывает, что из–за отсутствия опыта регионы допускают много ошибок в финансовом моделировании, структуре проекта по источникам финансирования, схеме, по которой предполагается реализация проекта. Поэтому надо очень серьезно подойти к выбору команды специалистов, которые будут готовить документы.
По словам главного референта аппарата фракции партии «Единая Россия» в Госдуме РФ Максима Степанова, вступивший в силу с 1 января 2016 года федеральный закон о ГЧП стал неким аналогом закона о концессиях. На этапе разработки ФЗ № 224 у специалистов возникла даже идея объединить его с законом о концессионных соглашениях, и все механизмы, схемы и инструменты ГЧП урегулировать в одном законодательном акте. Это не было сделано потому, что по 115–му закону в сфере дорожного хозяйства реализуются уже много проектов, и полностью пересматривать отношения с концессионерами эксперты посчитали нецелесообразным.
Однако насколько применим в дорожной сфере федеральный закон о ГЧП? Федеральные и региональные дороги (за исключением частных автотрасс) с его использованием, увы, не построить, пояснил Максим Степанов. Тем не менее поле для применения ФЗ № 224 есть, это объекты дорожного сервиса и обустройства автотрасс, включая систему фотовидеофиксации. Ведь на них частная собственность возможна.
Большое подспорье регионам – разработанный Росавтодором методический документ, касающийся структурирования проектов, выбора оптимального инвестиционного механизма их реализации, привлечения внебюджетного финансирования. По словам руководителя практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы VEGAS LEX Дениса Штирбу, методики содержат расширенный перечень инвестиционных механизмов, которые «зашиты» в закон о концессионных соглашениях.
В методиках представлены наиболее типологизированные инвестиционные модели, где соблюден баланс интересов государственной и частной сторон. Методики не являются обязательными для субъекта РФ, пояснил Денис Штирбу. Но в случае если вы планируете взаимодействовать с Росавтодором, использование этих методик позволит сразу перейти на понятный язык в общении со специалистами ФДА. Это сократит сроки их «погружения» в проект. Вобрав в себя существовавший прежде положительный опыт по оценке инвестпроектов, методики позволяют частному инвестору обоснованно и четко продемонстрировать свой интерес в автодорожном проекте ГЧП.
Государственным органам методики дают возможность определиться с инвестиционным механизмом проекта, оценить вопрос принципиально: стоит ли при отсутствии недостающих средств привлекать к реализации проекта частного инвестора или лучше подождать, пока не появится возможность реализовать проект в рамках 44–го закона о контрактной системе, без учета интересов доходности инвестора.
По мнению экспертов, Росавтодор в работе над методиками продвинулся значительно дальше многих других госорганов в формировании методологического, концептуального, системного подхода к оценке и рассмотрению инвестиционных проектов. Методики могут использоваться как индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами – потенциальными концессионерами, так и государственными органами.
Позволяет ли современное законодательство «упаковать» в один проект сразу несколько объектов? Этот вопрос, заданный эксперту генеральным директором Ассоциации «РАДОР» Игорем Старыгиным, важен для тех субъектов РФ, у которых не всегда есть возможность привлечь инвестиции в развитие инфраструктуры. По словам Дениса Штирбу, закон № 115 о концессионных соглашениях позволяет это сделать. Действительно, регионам не всегда нужны крупные, дорогостоящие автодорожные объекты, зато велика потребность в дорогах невысокой технической категории к населенным пунктам, особенно сельским.
Структурировать проект ГЧП на небольшой участок дороги не всегда экономически выгодно, потому что затраты на привлечение частного инвестора в этом случае будут неоправданно высоки, пояснил Денис Штирбу. Но если совместить строительство нескольких участков сельских и региональных дорог, объединив их в один проект, это значительно сократит затраты на этапе его подготовки, позволит консолидировать финансы. Кстати, практика показывает, что банки также охотнее идут на кредитование более крупных проектов. Словом, компановка нескольких дорожных объектов в один проект – перспективное направление, заключил эксперт.
По словам начальника ФКУ «Дороги России» Федерального дорожного агентства Ивана Григоровича, введение ФЗ
№ 115 нормы о частной концессионной инициативе дало возможность ускорить «упаковку» концессионного проекта и сделать ее гораздо дешевле для государства. Речь идет о тех случаях, когда в реализации инфраструктурных проектов заинтересована какая–то строительная компания или финансовый институт, которые так или иначе лоббируют подготовку соответствующих документов. Механизм частной концессионной инициативы позволяет переложить часть расходов по подготовке предпроектных решений, самого соглашения, разработке финансовой модели на частного инвестора, который может структурировать проект с учетом своих интересов. Использование собственных наработок при подготовке проекта концессионного соглашения и обоснование решений, которые частный инвестор может привнести в этот проект, дают возможность для применения инновационных технологий.
Презентация потенциальных проектов, проводимая Росавтодором на различных площадках, показала, что интерес к ним со стороны частных инвесторов, в том числе финансовых институтов, высокий. Это связано с тем, что предлагаемые условия финансирования проекта позволяют 75% планируемых расходов покрыть за счет средств федерального бюджета. Остальные денежные ресурсы в ходе строительно–монтажных работ должен вложить частный инвестор.
Работа на этапе согласования условий концессионного соглашения требует серьезных усилий со стороны экспертов и специалистов, которые должны быть в штате концедента. При отсутствии таковых надо изыскать возможность привлечь для этого профессиональных консультантов, пояснил Иван Григорович. Ибо концессионное соглашение – документ, по которому органу, ответственному за его заключение, придется жить вместе с концессионером большой промежуток времени. И от того, насколько грамотно будут зафиксированы все положения, которыми должны руководствоваться обе стороны при строительстве объекта и после его ввода, будет зависеть очень многое.
Перспективу реализации региональных проектов ГЧП с софинансированием из федерального бюджета партнер компании Herbert Smith Freehills Ольга Ревзина оценивает довольно оптимистично. По ее мнению, для этого есть все необходимые предпосылки. В период экономического кризиса государственно–частное партнерство выходит на первый план. Проекты ГЧП будут развиваться, во–первых, потому, что нет другого выхода и Правительство РФ определило этот инструмент как стратегический. Во–вторых, существующим законодательством предусмотрены различные формы структурирования таких проектов. У регионов есть возможность выбрать ту схему, которая им удобна.
Правда, основной источник финансирования региональных инфраструктурных проектов связан с работой системы «Платон», отдача от которой пока заметно ниже проектной. Если финансовая модель, заложенная в ней изначально, не будет исполняться, средств для поддержки регионов будет намного меньше. Поэтому, считает Ольга Ревзина, экспертам надо активнее работать в регионах, чтобы, исходя из приоритетных направлений их социально–экономического развития, сформировать проекты, важные с точки зрения бюджетной эффективности. Их не должно быть много. Тогда федеральные органы власти смогут включить их в соответствующие целевые программы.
Второй день семинара, проведенного при поддержке Федерального дорожного агентства, был посвящен мастер–классам по инвестиционным проектам в дорожном хозяйстве субъектов РФ на принципах ГЧП. С презентациями выступили заместитель министра транспорта и дорожного хозяйства Удмуртии Александр Соловьев, начальник отдела концессионных соглашений министерства транспорта и дорожного хозяйства Татарстана Людмила Груздева, заместитель министра транспорта и автомобильных дорог Рязанской области Владимир Гуйда, главный советник департамента дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области Михаил Образцов.
Особый интерес вызвал опыт Удмуртии, которая является пионером среди субъектов РФ в успешной реализации концессионных проектов. В сентябре текущего года в регионе планируется ввод в эксплуатацию на платной основе объектов, построенных в рамках такого проекта: мостовых переходов через реки Кама и Буй на автодороге Ижевск – Сарапул – Камбарка – граница Башкортостана. Александр Соловьев поделился опытом подготовки и реализации инвестиционных проектов и советами по оптимизации средств в ходе этой работы. В частности, он отметил необходимость подготовки грамотных специалистов в области применения механизмов ГЧП.
По итогам презентаций территориальных органов управления автодорогами экспертная комиссия проанализировала и оценила представленные проекты, а участники семинара задали интересующие их вопросы для применения опыта коллег на практике в своих регионах.

 Cергей ОЗУН,
 обозреватель «ТР»

ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ
Нужен механизм взаимодействия

Максим ТКАЧЕНКО, исполнительный директор Центра развития ГЧП:

– В иных экономических условиях можно было отказаться от попыток привлечения частных инвестиций, заместив их классическими бюджетными, либо умерить аппетиты по ускоренному развитию транспортной инфраструктуры, но сокращение объемов ввода транспортной инфраструктуры только усилит негативные тренды в экономике, а также не позволит эффективно реализовать значимые для страны проекты, такие как проведение Чемпионата мира по футболу в 2018 году. В такой ситуации единственная возможная стратегия действий – это концентрация федеральных усилий на жизненно важных проектах с одновременным стимулированием региональных автодорожных ГЧП–проектов. То есть смещение акцента на формирование региональных и макрорегиональных транспортных каркасов, тем более если принять во внимание поставленную Президентом России задачу по удвоению объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог регионального и местного значения.
Однако ситуация с региональными проектами тоже непростая, развитие региональной автодорожной инфраструктуры только за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации – практически не реализуемая задача. Стоимость строительства автомобильных дорог регионального значения, крупных мостовых переходов и тоннелей без субсидирования из федерального бюджета – непосильная нагрузка для большинства региональных бюджетов. При этом стоит отметить, что системного механизма взаимодействия Федерации и регионов при реализации автодорожных ГЧП–проектов пока просто нет.
Как строить дорогу в рамках федеральной целевой программы (прямого бюджетного финансирования без всяких частных инвестиций) и получить на это субсидию из федерального бюджета, местным чиновникам понятно, но получить субсидию из федерального бюджета на реализацию концессионного регионального проекта на сегодняшний день невозможно – просто нет соответствующего механизма.

31.03.2016

Практика реализации проектов с использованием механизма ГЧП в транспортной отрасли расширяется.

На фоне замедляющегося роста экономики особые надежды государство возлагает на инфраструктурные проекты, реализуемые по схеме ГЧП. По данным экспертов, вложения в инфраструктуру в краткосрочной перспективе могут дать прибавку ВВП на 1–2%. И хотя возможности для реализации проектов по схемам ГЧП в разных сегментах транспортной отрасли неодинаковы, в целом эксперты ожидают их серьезного развития в ближайшие годы.
Одной из первоочередных задач на среднесрочную перспективу министр транспорта РФ Максим Соколов назвал повышение инвестиционной привлекательности транспортного комплекса России. По его данным, общий потребный объем частных инвестиций на период до 2020 года только в дорожные проекты оценивается на уровне 300 млрд рублей, морские порты – 350 млрд рублей, аэропортовую инфраструктуру – около 200 млрд рублей. Также в развитии инфраструктурных проектов особое значение придается использованию пенсионных средств. «По нашим оценкам, примерно триллион рублей можно использовать в рамках привлеченных средств для развития инфраструктуры по всем отраслям и видам транспорта: это автомобильные, железные дороги, портовые терминальные комплексы, аэропорты, аэровокзалы», – отметил Максим Соколов.

Дорожное хозяйство

Наиболее актуальна практика применения ГЧП в автодорожной отрасли, где законодательная база достаточно развита, правоприменительная практика отработана, а бюджетное финансирование для проектов ГЧП выше, чем в других сегментах транспортной отрасли. «В автодорожной сфере ГЧП–законодательство развивается наиболее интенсивно, что способствует успешной реализации проектов», – подтверждает юрист практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы VEGAS LEX Михаил Корнев. Дело не только в том, что в отношении автодорожной инфраструктуры появилась возможность применять новую форму ГЧП – контракты жизненного цикла, но и в наличии «специализированного» государственного партнера – ГК «Автодор», уточняет юрист.
Специальный правовой статус ГК «Автодор», в частности, позволяет решать проблемы бюджетного финансирования проектов и применять альтернативные формы партнерства, так как ГК «Автодор» может действовать на основе ФЗ № 223, обладающего большим потенциалом и возможностями (для нужд ГЧП), чем действующее законодательство о государственных закупках. Кроме того, государственная компания также уполномочена на осуществление функций концедента в соответствии с ФЗ «О концессионных соглашениях» (в отличие, например, от ОАО «РЖД»). Такое положение позволяет говорить о том, что ГК «Автодор» в настоящий момент может применять самый широкий арсенал из доступных механизмов ГЧП. Эти факты во многом объясняют, почему наиболее успешными являются ГЧП–проекты в автодорожной отрасли.
В целом программа деятельности ГК «Автодор» до 2019 года предполагает привлечь общий объем инвестиций в размере 34 млрд евро, из них лишь 9 млрд – частные инвестиции. Напомним, основные проекты, находящиеся на разных стадиях реализации, это строительство и реконструкция федеральных автомобильных дорог М–1 «Беларусь» (457 км, 2013–2023 годы), М–3 «Украина» (517 км, 2013–2023 годы), М–4 «Дон» (1522 км, 2012–2019 годы), а также скоростная автомобильная дорога Москва – Санкт–Петербург (669 км, 2012–2018 годы) и Центральная кольцевая автомобильная дорога (ЦКАД) в Московской области (521 км, 2015–2022 годы). Все проекты реализуются по схемам концессионного соглашения, контракта жизненного цикла и операторского контракта. К 2030 году согласно планам Автодора протяженность сети скоростных дорог достигнет 12 000 км.
Основные проблемы, с которыми пришлось столкнуться ГК, – это вопросы подготовки территорий, предоставления земельных участков и переустройства коммуникаций, рассказал «ТР» начальник управления концессионных конкурсов и правового сопровождения проектов ГЧП ГК «Автодор» Денис Патрин.
Для дальнейшего успеха ГЧП в дорожной отрасли необходимо совершенствовать как законодательство, так и механизмы привлечения инвестиций в подготовку проектов, уверен партнер Freshfields Bruckhaus Deringer LLP Иннокентий Иванов. В частности, есть потребность в формировании системного подхода в управлении ГЧП–проектами, что подразумевает управление спросом и предложением на рынке, снижение затрат с помощью унификации документации, а также обмен опытом и внедрение апробированных ГЧП–механизмов через профильные структуры.

Железнодорожный транспорт

Необходимость реализации крупных инфраструктурных проектов в железнодорожном транспорте продиктована текущим состоянием отрасли, которое характеризуется накопленными инфраструктурными проблемами монополиста – износом подвижного состава и самой железнодорожной сети. Так, протяженность «узких мест» на сети железных дорог составляет 7,6 тыс. км, то есть 8,9% эксплуатационной длины. У РЖД есть инвестиционная программа, которая в прошлом году 210 млрд из 428 млрд рублей аккумулировала на снятие инфраструктурных ограничений. В этом году правительство одобрило инвестиционную программу РЖД в размере 411,4 млрд рублей, однако приоритеты инвестирования в ней сместились на закупку подвижного состава, а не на строительство, реконструкцию и модернизацию сети железных дорог. В то же время, по данным экспертов ОАО «ИЭРТ», на развитие и обновление инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования в 2012–2020 годах потребуется в общей сложности 3,4 трлн рублей.
Руководство ОАО «РЖД» неоднократно заявляло, что соотношение государственных и внебюджетных источников финансирования железнодорожного транспорта, предусмотренное обновленной Транспортной стратегией, компанию не вполне устраивает. «Если доля государства в финансировании транспортной инфраструктуры составляет порядка 50%, то доля государственного участия в финансировании железных дорог составляет от 12,8% до 26% в зависимости от сценария при сохранении индексации тарифов на грузовые перевозки на уровне инфляции», – отметил глава ОАО «РЖД» Владимир Якунин.
Государство не видит другого пути, кроме как привлечение самих крупных грузоотправителей – нефтяников, угольщиков, металлургов, химиков – к реконструкции и строительству железных дорог общего пользования. Такая практика уже существовала, однако до сих пор была направлена на удовлетворение нужд самого предприятия. Так, Русал построил и эксплуатирует линию до бокситовых месторождений в Республике Коми, Мечел заканчивает строительство железнодорожной линии до Эльгинского месторождения коксующихся углей. Крупным соглашением между РЖД и частным грузоотправителем стал договор монополии с компанией «НоваТЭК». Последняя станет соинвестором (30,5 млрд рублей) в проекте повышения пропускной способности железной дороги от Тобольска до Сургута. Также в числе реализованных проектов – строительство по схеме ГЧП в Забайкальском крае железнодорожной ветки Нарын – Лугокан, ведущей к двум горнорудным месторождениям региона. Свежий пример – строительство железнодорожной линии Кызыл – Курагино в увязке с освоением минерально–сырьевой базы Республики Тыва. Единственным инвестором проекта высказал желание стать бизнесмен Руслан Байсаров.
«Привлечение финансовых ресурсов РЖД на коммерческих условиях возможно только в проекты с приемлемыми сроками окупаемости, а таких немного», – подтвердил руководитель департамента исследований железнодорожного транспорта Института проблем естественных монополий Владимир Савчук. Он привел в пример подходы к портам Санкт–Петербурга и Усть–Луги на Финском заливе и часть линий, рассчитанных на растущие грузопотоки к портам Азово–Черноморского бассейна. Расшивка этих «узких мест» будет возможна только при дополнительной поддержке – со стороны государства или частного бизнеса. Интерес самих предприятий сдерживает «ограниченность общеэкономических горизонтов планирования», то есть колебания спроса на производимую продукцию. По мнению представителей крупнейших компаний–грузоотправителей, подобной работой должно заниматься Минэкономразвития, учитывая при этом пропускные способности транспортной инфраструктуры и закладывая средства на ее модернизацию.
Наиболее перспективным направлением для применения схем ГЧП в железнодорожной отрасли остается развитие вокзальных комплексов, считает гендиректор ОАО «РЖД – Развитие вокзалов» («дочка» ОАО «РЖД») Михаил Грудинин. По его словам, компания разработала концепцию повышения эффективности использования вокзальных комплексов, которые в идеале должны стать интермодальными транспортно–пересадочными узлами. Подобная перспектива может ожидать вокзалы в городах Владивосток, Мурманск, Орел, Иркутск, Екатеринбург, Чита, Астрахань, Краснодар, Волгоград, а также все 5 сочинских вокзалов и 8 вокзалов Москвы. «Политика РЖД в таких проектах – не вкладывать больше 30% от общей стоимости. Некоторые проекты удается реализовать целиком за счет средств частных инвесторов», – уточнил Михаил Грудинин. По его подсчетам, окупаемость таких проектов за счет строительства объектов коммерческой недвижимости составит не более 3,5 лет, рентабельность – 20%.
Уже есть попытки реализации таких инициатив: в 2012 году Пермский край и ОАО «РЖД» подписали соглашение о взаимодействии и сотрудничестве в области железнодорожного транспорта на 2013–2016 годы. На условиях ГЧП в регионе, как планируется, будут построены новая железнодорожная станция в Березниках, железнодорожные линии в рамках реализации проекта «Белкомур», южный железнодорожный обход Перми, а также будет развиваться транспортная инфраструктура Осенцовского промышленного узла. Схема финансирования проекта будет проработана на основании утвержденной проектной документации. Ориентировочная стоимость составляет 9 млрд рублей. По ожиданиям краевых властей, к 2030 году число его пользователей должно превысить 20 млн человек в год.

Морской транспорт

На фоне проблем РЖД морские порты находятся в эпицентре инвестиционной активности. Объем перевалки грузов морскими портами за последние десять лет увеличился в два раза и составляет порядка 550 млн тонн. Совокупный объем частных инвестиций на период до 2020 года оценивается более чем в 350 млрд рублей.
Первым успешным крупномасштабным проектом, реализованным по принципам ГЧП, стал порт Усть–Луга в Балтийском бассейне, где созданы угольный и лесной терминалы, паромный пассажирский комплекс, введен комплекс по накатным грузам (автомобили). Портовые мощности развиваются также на юге, востоке, севере страны. Так, в порту Находка планируется расширение нефтяного и зернового терминалов. Наращивает мощности Мурманский порт. Во Владивостоке реконструируются причалы. В Азово–Черноморском бассейне планируется реконструкция крупнейшего порта Новороссийск, в Туапсе – строительство нового нефтяного терминала мощностью до 7 млн тонн, в Ростове–на–Дону – строительство нового терминала мощностью до 16 млн тонн. В Архангельске проектируется новый глубоководный порт под суда водоизмещением до 150 тыс. тонн. В Санкт–Петербурге запланированы еще один комплекс по накатным грузам и строительство контейнерного терминала. Обсуждается создание еще одного порта, что связано с существующими проектами освоения Ямальского газового месторождения.
Впрочем, старший юрист ООО «ЮФ «Лигал Студио» Анастасия Русинова отметила ряд проблем, которые тормозят развитие ГЧП в этом сегменте. Одна из них в том, что портовые проекты, как правило, комплексные и предполагают не только развитие собственно инфраструктуры порта, но также и создание других инфраструктурных объектов, таких как автомобильные и железнодорожные пути, инженерные сети, сети газо– и энергоснабжения. «То есть одновременно реализуются несколько самостоятельных проектов с различными сроками реализации и окупаемости, источниками, формами и методами финансирования, независимыми денежными потоками, что существенно усложняет процесс и результативность управления инвестиционной деятельностью», – рассказала она.
На практике чаще всего интерес частного инвестора заключается в создании самих морских терминалов, а также причалов и подъездных путей к ним. Важным условием для него становится оформление правового статуса земельного участка и гарантии возврата инвестиций. Поскольку сам объект концессионного соглашения не может служить обеспечением интересов кредиторов (его нельзя ни продать, ни передать в залог), банки, как правило, настаивают на обязательном включении в текст концессионного соглашения положений, которые обеспечивают защиту их интересов. К таким положениям в первую очередь относятся положения о компенсации, выплачиваемой концессионеру в случае досрочного расторжения концессионного соглашения. А такая компенсация, в зависимости от оснований расторжения соглашения, может существенно превышать сметную стоимость строительства. «Государство, заключая концессионное соглашение, берет на себя риск выплаты концессионеру компенсации в случае расторжения соглашения, что может привести к тому, что проект де–факто окажется намного дороже для государственного бюджета, чем в случае его реализации в рамках госзаказа», – пояснила Анастасия Русинова.
По словам юриста, концессионные соглашения в портовой сфере применимы, только когда объект соглашения генерирует какую-то прибыль, удовлетворяющую концессионера, например, за использование этого объекта взимается плата с пользователей, что возможно далеко не для всех объектов портовой инфраструктуры. Кроме того,  чтобы установить размер платы с пользователей, необходимо учитывать конкурентоспособность порта и, следовательно, принять решение о компенсации из бюджета расходов концессионера с тем, чтобы обеспечить доступный для пользователей уровень платы. В законе о концессионных соглашениях для проектов в дорожной сфере с этой целью применяется институт «платы концедента», который позволяет компенсировать 100% затрат концессионера на создание объекта концессии за счет средств концедента. «В портовой сфере этот институт для концессий в настоящее время не применим, что также негативно отражается на возможностях применения ГЧП в данной сфере», – сказала Анастасия Русинова. Она назвала еще одно отличие портовой сферы от дорожной отрасли: в концессионных соглашениях очень сложно рассчитать будущие денежные потоки и адекватно оценить риски, поскольку они зависят в целом от эффективности экономики региона, законов и т. п., что требует высокой квалификации концедента и его консультантов, а также наличия практического опыта, чего в портовой сфере в отличие от дорожной пока не хватает.

Авиация

Необходимость реализации схем ГЧП при возведении объектов аэродромной инфраструктуры продиктована необходимостью модернизации всей сети в целом. Не секрет, что основные технические решения аэродромной сети закладывались почти 50 лет назад. При этом за последние два десятилетия региональные авиаперевозки сократились в четыре, местные – в десять раз, количество действующих аэродромов – в 4 раза. Специфика отрасли в том, что основой наземной инфраструктуры гражданской авиации являются аэропорты, в состав имущества которых входят аэродромы, находящиеся, как правило, в федеральной собственности. Государство направляет значительные инвестиции на их развитие, которых, однако, все равно не хватает. Поэтому на реализацию подпрограммы «Гражданская авиация» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» большая часть всех расходов предусмотрена из внебюджетных источников, а ГЧП определено как один из основных механизмов реализации ФЦП. При этом частные инвестиции направлены на развитие терминалов, государство финансирует плоскостные сооружения – взлетно–посадочные полосы. Как заявил в конце прошлого года министр транспорта РФ Максим Соколов, именно по такой схеме обновляются аэропорты Анапа, Минеральные Воды, Внуково, Шереметьево, Домодедово, Владивосток, Новосибирск, Екатеринбург, Сочи. По данным министерства, совокупный объем частных инвестиций в аэропортовую инфраструктуру до 2020 года оценивается в 195 млрд
рублей.
В то же время эксперты признают, что при реализации инфраструктурных проектов в сфере воздушного транспорта по схеме ГЧП возникает ряд проблем. Аэропорты (аэродромы) – капиталоемкие объекты, и финансирование первоначального этапа требует крупных инвестиций при длительных сроках окупаемости. По мнению начальника управления правового обеспечения и имущественных отношений Росавиации Владимира Мнишко, основными рисками для бизнеса в таких условиях становятся невозможность возврата инвестиций и политическая и «законодательная» нестабильность. «Частный капитал, конечно же, ищет проекты быстро окупаемые, высокодоходные. И здесь велика роль государства, его вложения в инфраструктуру должны иметь мультипликативный эффект – они должны создавать ощущение стабильности в гражданской авиации и повышать интерес к ней различных инвесторов», – уверен эксперт. Перспективным решением существующих проблем в сфере деятельности воздушного транспорта он называет последовательное улучшение ситуации на локальном уровне. В частности, необходимо решить вопросы, связанные с оплатой занимаемых земельных участков (аэропортами и аэродромами), оплатой налога на имущество, проведением планово–предупредительных ремонтов и несением эксплуатационных расходов при сохранении построенных (реконструированных) объектов аэродромов в увязке с тарифным законодательством и стоимостью авиаперевозок.
Пока единственным реализованным успешным примером в этой сфере остается развитие аэропорта Пулково, где возведение нового терминала осуществляется на принципах ГЧП. Планируется, что к 2014 году пропускная способность этого аэропорта вырастет с 7 млн до 13 млн пассажиров в год. Впрочем, уже сегодня основной инвестор проекта – группа ВТБ – главной проблемой называет то, что в России отсутствует система формирования долгосрочных тарифов, которая учитывала бы необходимость возврата крупных инвестиций в инфраструктуру. Как говорится в официальном обращении концессионера, действующая тарифная система Федеральной службы по тарифам предусматривает учет частных инвестиций только при постановке на баланс нового объекта. В результате на момент сдачи проекта тарифы резко увеличиваются. Тарифы Пулково повысить не может, а концессионные платежи в размере 11,5% выручки консорциум «Воздушные ворота Северной столицы» должен платить уже с 2012 года. При этом сам концессионный платеж в пользу региона не включается в базу экономически обоснованных затрат для формирования тарифа. Подобная система тарифообразования не подходит для любой ситуации, когда компания делает значительные инвестиции без привлечения бюджетных средств, считают эксперты.
При этом Пулково остается пока единственным примером. Большинство аэропортов находятся в очень непростом экономическом положении и не имеют необходимых объемов работ, которые могли бы гарантировать привлекательность их бизнеса на перспективу. В целом по воздушному транспорту вопросы развития инфраструктуры требуют решения многих задач, и реализация проектов по схемам ГЧП станет возможной лишь при продуманной, методичной и целенаправленной политике государства.

Мнения экспертов

Юрист практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы VEGAS LEX Михаил Корнев считает, что ГЧП–законодательство не содержит достаточно эффективных механизмов гарантирования возвратности инвестиций, так необходимых банкам.
«В настоящее время основным нормативным актом, регулирующим правоотношения в сфере государственно–частного партнерства, остается Федеральный закон от 21.07.2005 № 115–ФЗ «О концессионных соглашениях», – отметил эксперт. – Активно развивается региональное ГЧП–законодательство. Тем не менее остаются открытыми некоторые принципиальные правовые вопросы, в частности, ограниченность механизмов бюджетного финансирования ГЧП–проектов, легитимность региональных законов о ГЧП, содержащих положения, отличные от положений федерального законодательства (например, предусматривающие дополнительные механизмы государственно–частного партнерства). Эти и иные проблемы могут быть решены принятием федерального закона о государственно–частном партнерстве. В отношении целесообразности его принятия среди специалистов отсутствует единое мнение. Тем не менее Минэкономразвития России уже разработало и представило на согласование в Правительство РФ проект федерального закона «О государственно–частном партнерстве». В 2013 году станет ясно, как его принятие отразится на количестве проектов государственно–частного партнерства и снимет ли закон существующие правовые ограничения.
Проект ФЗ «О государственно–частном партнерстве» объединяет банки и иных лиц, предоставляющих частному партнеру денежные средства и иное имущество в целях реализации проекта государственно–частного партнерства, в единую категорию – финансирующие организации. Так как финансирующие организации не являются сторонами ГЧП–соглашения, по аналогии с концессионным законодательством законопроект предусматривает возможность заключения «прямого соглашения» между государственными, частным партнерами и финансирующей организацией. Прямое соглашение является одним из основных способов регулирования и минимизации рисков финансирующей организации, за исключением кредитного соглашения, заключаемого с частным партнером.
Как и в ФЗ «О концессионных соглашениях», прямое соглашение в соответствии с положениями законопроекта направлено на урегулирование правоотношений при использовании дополнительных механизмов, обеспечивающих интересы финансирующей организации, замене частного партнера в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения частным партнером своих обязательств, а также должно конкретизировать права и обязанности партнеров и финансирующей организации в случае расторжения ГЧП–соглашения.
Законопроект позволяет предусмотреть в прямом соглашении порядок согласования кандидатуры нового частного партнера при замене частного партнера, с которым изначально было подписано соглашение о ГЧП, и порядок определения размера компенсации частному партнеру при досрочном расторжении соглашения и в отличие от ФЗ «О концессионных соглашениях» предусматривает возможность залога объекта ГЧП–соглашения.
Тем не менее законопроект не определяет порядок согласования условий прямого соглашения, что может существенно затруднить процесс его заключения. Регулирование прямого соглашения в законопроекте является более прогрессивным, но не устраняет проблему в целом: ГЧП–законодательство не отвечает требованиям банков и иных инвесторов в части механизмов обеспечения их интересов и в этой части нуждается в доработке.
Однако ГЧП является перспективной формой отношений государства и частного бизнеса. Принимая во внимание активность как публичной власти, так и частных субъектов в реализации ГЧП–проектов, довольно интенсивное развитие законодательства в сфере ГЧП, думается, что партнерство государственного и частного секторов и дальше будет развиваться. Ограниченность бюджетных средств, возможность привлечения частных инвестиций и повышения качества транспортной инфраструктуры являются катализаторами развития ГЧП на транспорте. Транспортная отрасль, как показывает российская и зарубежная практика, была и остается флагманским сектором ГЧП, и нет причин полагать, что на фоне роста числа проектов в других отраслях (в образовании, здравоохранении) число проектов в транспортной сфере будет уменьшаться. Кроме того, новые формы партнерства традиционно испытываются на проектах в транспортной сфере».
Председатель совета директоров компании «ТРАНСПРОЕКТ» Виталий Максимов:
«С точки зрения широты применения схем ГЧП в транспортной отрасли у нас пока не очень большие успехи, но тенденции последних нескольких лет обнадеживают, и в первую очередь это касается автомобильных дорог. Надо понимать, что специфика транспортной сферы заключается в капиталоемкости проектов. Желающих будет больше, как только мы перейдем от знаковых проектов к более компактным и приемлемым для бюджетов регионов, а сроки контрактов будут исчисляться не 30, а хотя бы 10–15 годами, и стоимость проектов будет уменьшена в несколько раз. В целом я оцениваю современные тенденции позитивно. Более того, показательным станет 2013 год: по нашим прогнозам, уже в конце года начнут реализовываться некоторые из региональных автодорожных  проектов, будут объявлены конкурсы по отбору частных партнеров.
В настоящее время, на наш взгляд, наиболее перспективно применение схем ГЧП при реализации проектов в автодорожной отрасли и создании инженерных сооружений. Далее по значимости для бизнеса идет сфера морских и речных портов. Железные дороги в ближайшей перспективе могут быть интересны для частного бизнеса только в увязке с автодорогами, например, в формате путепроводов через железнодорожные пути. Пожалуй, в инфраструктуру аэропортов бизнес придет позднее всего из–за текущей ситуации в отрасли, при которой региональная сеть аэродромов разрушена, а создание малой авиации и вертолетного транспорта пока только обсуждается.
Да, бизнес у нас боязливый. Все стараются посмотреть, как пойдут дела. В этом смысле последовательная политика государства очень важна, особенно в запуске пилотных проектов. Федеральному и региональным правительствам следует максимально подтолкнуть этот процесс. Сейчас время активных чиновников: если власти хотят, они изыщут возможности для реализации проектов в области ГЧП и в рамках существующего законодательства. И это видно на примерах Пермского края, Нижегородской области и Башкортостана. То есть мегабизнесу мегапроекты государство уже презентовало. Теперь надо среднему бизнесу презентовать средние проекты, а малому – малые. И когда заработает вся цепочка, будет очевидна тенденция, что частные инвестиции могут найти свое успешное применение и в сфере транспорта».

Людмила ИЗЪЮРОВА,
обозреватель «ТР»

24.01.2013

Радик Ильясов:
«Развитие транспортной инфраструктуры реализуется
через механизмы ГЧП».

Австралия была первой страной в мире, которая объединила ресурсы государства и бизнеса для реализации социально значимых проектов по принципу государственно–частного партнерства (ГЧП). Однако «законодателем мод» в этой сфере стала Великобритания. Британский опыт использования подобной формы взаимоотношений государства и бизнеса стал в мире образцом для подражания. За двадцать лет на Туманном Альбионе реализовано более 700 проектов в формате ГЧП, из которых 95% считаются успешными.
Институт ГЧП имеет большой потенциал при создании транспортной и инженерной инфраструктуры, социальных объектов. Достаточно сказать, что в РФ запущены более 300 государственно–частных проектов, из которых 12% реализуются на федеральном уровне, 56% – на региональном и 32% – на муниципальном. По некоторым оценкам потенциал российского рынка ГЧП – 8 трлн руб. Уникальность ситуации состоит в том, что фактически ГЧП применяется уже давно, около 60 субъектов Федерации приняли региональное законодательство о государственно–частном партнерстве, однако на федеральном уровне до сих пор не принят федеральный закон, регулирующий отношения в государственно–частном партнерстве, более того, отсутствует единое понимание самого термина «государственно–частное партнерство».
Исследования, проведенные компанией Ernst & Young в России, выделили три препятствия для более активной реализации проектов ГЧП: несовершенство нормативной базы, отсутствие понятной государственной политики в этой сфере и плохая подготовка проектов. По данным исследования, 86% респондентов из частного сектора и 67% представителей государственных органов полагают, что единая государственная политика в области ГЧП отсутствует.
Минэкономразвития России решило восполнить этот пробел и разработало проект федерального закона о государственно–частном партнерстве, который направлен на унификацию и определение единых и понятных «правил игры» для участников проектов ГЧП, устанавливает порядок и условия привлечения частных инвестиций в долгосрочные инфраструктурные проекты – транспорт, объекты ЖКХ и электроэнергетики, больницы, туристические и даже оборонные объекты.
Обсуждение законопроекта о государственно–частном партнерстве ведется разными участниками на различных площадках.
Член Комитета Госдумы по транспорту, кандидат технических наук Радик Ильясов делится своими мыслями о развитии института ГЧП в сфере дорожного строительства.

Ключевая составляющая

Инфраструктура является ключевой составляющей в модернизации и развитии любой экономики. Для России с ее крайне низкой плотностью сети дорог этот принцип становится актуальным вдвойне и должен рассматриваться в качестве доминирующей парадигмы структурных реформ в экономике, в том числе с точки зрения формирования необходимых условий для перехода к инновационной модели развития общества.
На долю автомобильных дорог в мире приходится больше половины инвестиций, вкладываемых в развитие инфраструктуры. От состояния сети автомобильных дорог зависит развитие высокотехнологичных производств и отраслей экономики с высокой добавленной стоимостью, в основном ориентированных на перевозки автомобильным транспортом.
Важнейшей задачей России на ближайшие 10–15 лет является повышение транспортной доступности территорий, создающее необходимые предпосылки для диверсификации экономики, интенсификации экономического роста и развития регионов.
Одним из важнейших условий решения данной задачи является формирование опорной сети магистральных и скоростных автомобильных дорог, призванных обеспечить ускоренное движение грузовых и пассажиропотоков в международном и межрегиональном сообщении.
В пользу этой стратегии говорит хотя бы такой факт: сегодня на долю автотранспорта приходится более половины грузов, перевезенных всеми видами транспорта. А за последние десять лет рост уровня автомобилизации в России в пять раз превышает прирост протяженности автомобильных дорог.
В рамках ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» была утверждена подпрограмма «Развитие экспорта транспортных услуг», охватывающая практически всю территорию России.
Например, в Азово–Черноморском регионе в процессе реализации находятся три масштабных проекта: создание сухогрузного сектора морского порта Тамань, комплексное развитие Новороссийского транспортного узла и создание мультимодального транспортно–логистического узла «Ростовский универсальный порт». Объекты в этих проектах разбиты на две группы, или категории. Первая создается силами государства и его субъектами – это строительство и финансирование. Вторая – частными инвесторами, выдержавшими конкурсные условия. Им передаются функции хозяйственной деятельности и управления проектами. Планируется, что реализация подобных инфраструктурных проектов с привлечением механизмов ГЧП увеличит пропускную способность речных портов в Азово–Донском бассейне до 16 млн тонн грузов в год, обеспечит «переключение» экспортно–импортных грузопотоков из портов Украины и других стран до 6 млн тонн и увеличит объемы контейнерных перевозок на 550 TEU в год.
Не менее перспективен и проект «Волжский транзит», предлагающий создание транспортно–логистического кластера в Ульяновской области, который соединит европейскую часть России с Уралом, Сибирью и Дальним Востоком.
Перспективен также проект строительства Свияжского межрегионального мультимодального логистического центра в Республике Татарстан. Выгодно расположенный на пересечении международных транспортных коридоров Север – Юг и Запад – Восток терминал, окончательный ввод в эксплуатацию которого намечен на 2015 год, может стать крупным перевалочным пунктом экспортно–импортных грузоперевозок для всех регионов Поволжья, а также узловым речным портом для перевозок грузов по международным транспортным коридорам.
По территории Татарстана также будет проходить участок межконтинентальной автомагистрали Западная Европа – Западный Китай, что, на мой взгляд, также придаст динамизм процессу формирования республиканского инфраструктурного кластера.

Не бюджетом единым

Как известно, для реализации программы по созданию сети магистральных и скоростных автомобильных дорог в Российской Федерации в 2009 году была создана Государственная компания «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор»).
В 2010 году распоряжением Правительства Российской Федерации ГК «Автодор» были переданы полномочия по управлению федеральными автомобильными дорогами М–1 «Беларусь» и М–4 «Дон», а в 2011 году передана в доверительное управление автомобильная дорога федерального значения М–3 «Украина».
На первоначальном этапе основным направлением деятельности госкомпании являлось доведение переданных в доверительное управление дорог до параметров первой технической категории (т.е. до параметров скоростной автомобильной дороги).
В долгосрочной перспективе ГК «Автодор» планирует формирование сети, которая свяжет основные промышленные регионы и экономические центры Российской Федерации, а также обеспечит интеграцию национальной сети автодорог в систему европейских и азиатских транспортных коридоров.
Строительство магистральных дорог требует вложения значительных инвестиций. Очевидно, что в рамках существующих бюджетных возможностей данная задача не может быть решена без привлечения внебюджетных источников финансирования, в том числе на основе государственно–частного партнерства.
По данным различных исследований, в мире за период с 1990 по 2008 год доля проектов в сфере автодорожного строительства составила почти 50% всех проектов в транспортной отрасли. Объем инвестиций в строительство автомобильных дорог достиг почти 115 млрд долларов США, при этом реализация многих проектов осуществляется на основе государственно–частного партнерства (ГЧП).
Вместе с тем необходимо понимать, что возложение избыточной тарифной нагрузки на пользователей может привести к негативным экономическим последствиям напряженности и в итоге к снижению социально–экономической эффективности реализуемых инвестиционных проектов.
В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и в статью 16 ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вводится возможность использования так называемого эксплуатационного платежа, когда возврат средств концессионеру обеспечивает государство при обязательном условии соблюдения определенных, закрепленных контрактом параметров содержания и ремонта дороги на протяжении всего срока действия концессии. Что весьма важно и актуально, новая редакция закона создает законодательную базу для использования модели контракта жизненного цикла (КЖЦ). Таким механизмом государство гарантирует инвесторам возврат средств и стимулирует приток внебюджетных, частных инвестиций в инфраструктурные проекты. Для частного инвестора, в свою очередь, эта схема гарантирует ответственность за состояние объекта концессии на протяжении всего срока действия такого контракта/проекта.
Основным и наиболее распространенным в международной практике механизмом реализации проектов ГЧП являются концессии, которые условно можно разделить на два основных типа – концессии с прямым сбором платы и концессии с эксплуатационными платежами, различающиеся механизмом возврата инвестиций.
В России второй концессионный механизм, то есть КЖЦ, предусматривает реализацию исполнителем контракта всего производственного (жизненного) цикла работ – проектирования, строительства и эксплуатации. Сроки таких контрактов обычно составляют 20–30 лет. Объединение в предмете контракта всех этапов жизненного цикла объекта позволяет установить ответственность на всех стадиях проекта, повысить мотивацию подрядных организаций на обеспечение максимального качества работ и снижение уровня издержек, которое также может быть обеспечено и за счет внедрения новых технологий.
Важным преимуществом контрактов жизненного цикла является наличие своеобразного залогового механизма. Вкладывая пусть даже небольшой объем собственных средств, концессионер или подрядчик принимает на себя финансовые риски, поскольку возврат этих инвестиций и их доходность увязываются с качеством построенного объекта. В качестве пилотного проекта для реализации по схеме КЖЦ выбран проект реконструкции федеральной автомобильной дороги М–1 «Беларусь».
В то же время опыт первых пилотных концессий показал, что ключевой проблемой является несовершенство земельного законодательства, откровенно говоря, не до конца адаптированного к реализации масштабных инфраструктурных проектов. Особенно остро эта проблема проявляется при реализации концессионных соглашений, где за государством закреплены обязательства по свое-временному предоставлению земельных участков концессионеру. При существующих процедурах изъятие земли может затягиваться до 3–3,5 лет, что является непозволительной роскошью для страны, так остро нуждающейся в модернизации своей инфраструктуры.
Считаю важным сделать акцент на процедуре прохождения государственной экспертизы. Реализация проектов КЖЦ предполагает, что проектирование будет осуществлять концессионер. В своем сегодняшнем виде процедуры экспертизы проектной документации не адаптированы к проектам, реализуемым на принципах государственно–частного партнерства. Эксперты государственной экспертизы ориентированы исключительно на снижение расходов на этапе строительства. Вместе с тем экономическая логика концессий и других проектов ГЧП ориентирована на снижение затрат на протяжении всего жизненного цикла объектов, что иногда предполагает использование более дорогостоящих, но зато более долговечных технических решений. Поэтому по проектам в формате государственно–частного партнерства либо необходимо переходить к независимой экспертизе проектных решений, как это делается во многих западных странах, либо менять саму организацию работы государственной экспертизы по таким проектам.
Не менее важным является также вопрос о гарантиях исполнения долгосрочных финансовых обязательств со стороны государства. Сегодня бюджетный цикл планирования – три года, в то время как по проектам государственно–частного партнерства обязательства принимаются согласно международной практике на срок до 25–30 лет. Поэтому необходим законодательный механизм, позволяющий фиксировать такие обязательства и автоматически включать их в закон о бюджете в течение всего срока реализации инфраструктурного проекта.
Долгосрочные договоры комплексного типа, ориентированные на достижение нормативных показателей транспортно–эксплуатационного состояния объекта договора, или комплексные долгосрочные контракты могут заключаться в формах договора подряда или концессионного соглашения.
Однако ряд положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21.07.2005. № 94–ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» существенно осложняют возможности внедрения в практику долгосрочных государственных контрактов комплексного типа, включающих все стадии жизненного цикла автодорожного объекта.
Необходимость применения контрактов жизненного цикла для привлечения частных инвестиций в экономику России была впоследствии закреплена в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2011–2013 годах», где контракт жизненного цикла рассматривается как новый подход к реализации инфраструктурных проектов. Министерство экономического развития РФ, составляя Прогноз социально–экономического развития РФ на 2011 и плановый период 2012 и 2013 годов, связало темпы роста инвестиций с внедрением КЖЦ.

Почему тормозим?

Одной из причин медленных темпов повсеместного применения прогрессивных методов и технологий в сфере строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог является отсутствие долгосрочных инвестиционных отношений и механизмов привлечения частных инвестиций, главенство метода закупки и освоения бюджетных средств в сфере дорожного хозяйства. Государственное управление дорожным хозяйством построено на тех же принципах, что и в других отраслях экономики, в частности, размещение госзаказов регулируется № 94–ФЗ, в то время как дорожная отрасль, являясь дотационной, имеет принципиальные отличия.
Особенности дорожной отрасли проявляются и в специ-фике рынка дорожных работ. На этом рынке доминирует единый заказчик – государство в виде различных органов власти федерального, регионального и местного уровней. Заказы негосударственных структур составляют незначительную часть в общем объеме работ, выполняемых предприятиями дорожной отрасли. Поэтому и конструкция дороги, и применяемые материалы, и основные технологии выполнения работ не выбираются подрядчиками, а задаются государственным заказчиком. У подрядчика нет экономических стимулов и оснований применять инновации.
В Российской Федерации строительство автомобильных дорог и инженерных со-оружений транспортной инфраструктуры государственной и муниципальной собственности по действующему в настоящее время законодательству осуществляется через две базовые модели: а) договор подряда на строительство (реконструкцию) объектов инфраструктуры и б) концессионное соглашение.
Одним из преимуществ концессионной схемы является уменьшение единовременной финансовой нагрузки на государство или местные органы власти при создании объектов инфраструктуры. В настоящий момент основной схемой взаимоотношений государственных (муниципальных) заказчиков с подрядчиками при сооружении автомобильных дорог остается модель DBB («проектирование–конкурс–строительство»). С экономической точки зрения сложившаяся система управления дорожным хозяйством в Российской Федерации, идеология принятия решений настроены на получение сиюминутной выгоды для бюджета. Главным критерием планирования работ по строительству, реконструкции, ремонту, содержанию автомобильных дорог, а также показателем размещения государственных заказов является минимальная цена, уменьшение расходов бюджета в текущем плановом году или плановом периоде. Действующие же нормы проектирования в дорожном хозяйстве в большинстве своем основаны на методиках полувековой давности. Соответственно, у проектировщиков нет формальной необходимости закладывать проектирование на прогрессивной инновационной основе.
Главным элементом ГЧП при реализации проектов является разумное распределение сторонами рисков и ответственное управление ими. Так как проекты ГЧП связаны с крупномасштабными инвестициями, имеющими длительный срок окупаемости, и частный сектор не может самостоятельно и эффективно управлять всеми рисками, риски по проекту распределяются между сторонами соответственно возможности управления ими. Государство несет на себе макроэкономические, политические и законодательные риски, а частный партнер принимает на себя технологические, эксплуатационные, финансовые риски. В результате грамотного распределения рисков между сторонами увеличивается эффективность реализации проекта и снижается его стоимость.
Для дорожной отрасли договоры, разработанные по схеме контрактов жизненного цикла, являются комплексными долгосрочными контрактами инвестиционного характера, на основании которых частный подрядчик–инвестор проектирует и строит автомобильную дорогу или другой инфраструктурный объект за счет собственных и (или) привлеченных средств, а затем в течение длительного периода эксплуатации управляет объектом, обеспечивая содержание и необходимый ремонт объекта при заданном в контракте уровне обслуживания.
Возможность и целесо-образность внедрения комплексных долгосрочных контрактов в практику дорожного строительства определяется прежде всего реализуемостью схем финансирования комплексных долгосрочных контрактов как со стороны частных инвесторов и финансовых организаций, представляемых подрядчиком, так и со стороны государственных (муниципальных) заказчиков.
Актуальными для внедрения в практику представляются две схемы финансирования комплексных долгосрочных контрактов (в том числе контрактов жизненного цикла). Обе схемы представляют собой варианты ГЧП с привлечением внебюджетных источников финансирования для реализации инвестиционной части проекта. Первая – это осуществление проектирования и строительства транспортного объекта за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования. Вторая – осуществление проектирования и строительства полностью за счет внебюджетных источников финансирования (собственных и заемных средств подрядчика).
Данные схемы характеризуются разными уровнями риска для потенциальных подрядчиков и разными показателями ожидаемой нормы доходности, платежеспособности и других показателей эффективности.
Сегодня в транспортном хозяйстве РФ заняты порядка 3,3 млн человек, в нем ежегодно создается до 6% ВВП страны. Транспорт представляет собой один из классических секторов, в котором развиваются различные модели государственно–частного партнерства. Использование государственно–частного партнерства в инфраструктурных проектах для государства не самоцель, а средство реализации экономической деятельности и жизни общества.
Осознавая ограниченность существующего законодательства в области ГЧП и необходимость его совершенствования в части предоставления лучшей правовой безопасности для инвесторов, российское правительство вынесло в конце 2011 года эту тему на широкое обсуждение, и ряд путей реформирования законодательства начинает приобретать конкретную направленность.
Обсуждение сфокусировалось на возможности принятия единого закона, рассматривающего все типы ГЧП и превалирующего над многочисленными федеральными законами, потенциально применимыми к этим проектам. Эта инициатива, поддержанная, в частности, Министерством финансов, входит в противоречие с принятием и успешным применением региональных законов о государственно–частном партнерстве.
Другие профессионально ориентированные институты считают достаточным внесение изменений и дополнений в существующее федеральное законодательство. Эти изменения могут коснуться положений закона о концессиях от 2005 года, которые на практике препятствуют успеху проектов государственно–частного партнерства.
Рассматриваются также предложения о внесении дополнений и изменений в федеральный Бюджетный кодекс относительно обязательств партнера, представляющего государство в проектах ГЧП, а также о создании региональных фондов государственного инвестирования для поддержки проектов государственно–частного партнерства.
При учете значительной потребности страны в развитой инфраструктуре представляется вероятным, что российское законодательство в этой области, опираясь на мнение экспертного сообщества, будет двигаться в сторону дальнейшего совершенствования с целью обеспечения нормативной базы, четко распределяющей правоприменение между федеральным центром и регионами и вследствие этого вызывающей большее доверие инвесторов.

09.08.2012

На нынешнем этапе реформирования железнодорожного транспорта в России остро встал вопрос – какой должна быть финансовая модель взаимодействия государства и отрасли?

На нынешнем этапе реформирования железнодорожного транспорта в России остро встал вопрос – какой должна быть финансовая модель взаимодействия государства и отрасли? Эта четко отлаженная система взаимоотношений и взаимных финансовых обязательств, включающая в себя сбалансированные источники вливания средств, необходима для того, чтобы обеспечить устойчивое функционирование и развитие не только железнодорожного транспорта, но и всей экономики страны в целом.

Масштаб ограничений

По данным отчета, подготовленного Всемирным экономическим форумом, по качеству инфраструктуры в целом Россия занимает 100–е место в мире. В частности, по качеству автомобильных дорог – 130–е место, инфраструктуры авиатранспорта – 105–е место, портовой инфраструктуры – 97–е место, электроэнергетики – 84–е место, железнодорожной инфраструктуры – 29–е место. По мнению экспертов, участвующих в подготовке Стратегии социально–экономического развития России до 2020 года, для качественного изменения состояния транспортной инфраструктуры необходимо ежегодно инвестировать около 4,5–5% ВВП, в том числе в железнодорожный транспорт – 1,5%. Фактический уровень инвестиций в транспортный комплекс России в 2 раза ниже. Очевидно, что именно государственные инвестиции в инфраструктуру должны занимать определяющее место, что соответствует международной практике.
Каков же масштаб стоящих сегодня перед железнодорожной отраслью задач, которые необходимо решить для того, чтобы экономика страны не почувствовала ограничивающего воздействия транспортной инфраструктуры на свое развитие? Заместитель генерального директора ОАО «Институт экономики и развития транспорта» Юрий Федоров констатирует, что, согласно исследованиям института, к концу 2010 года так называемые узкие места в железнодорожной инфраструктуре, на которых сеть работает на пределе, составляли 5462 км. В 2011 году картина не улучшилась: дефицит инвестиционной программы ОАО «РЖД» по факту увеличил их до 6145 км. Если оставить ситуацию как она есть и наложить на нее ожидаемый рост объемов перевозок, формируемый развивающейся сырьевой базой регионов, то к 2015 году количество «узких мест» составит 13 316 км.
Какие проекты, направленные на расшивку «узких мест», Российские железные дороги в состоянии финансировать самостоятельно? Начальник департамента инвестиционной деятельности ОАО «РЖД» Дмитрий Мухин сообщает, что инвестиционная программа компании сегодня существенно переработана именно с точки зрения анализа, на какие проекты могут быть реально направлены привлеченные денежные средства. Фактически она разделена на три части: «Кузбасс – Северо–Запад», «Кузбасс – Юг» и «Кузбасс – Дальний Восток». Результатом этого анализа стал достаточно интересный вывод, что за счет собственных средств железнодорожникам целесообразно финансировать только направление «Кузбасс – Северо–Запад», потому что этот проект имеет приемлемый период окупаемости. Исходя из структуры грузов, которые идут в этом направлении, он составляет около 15 лет. У направления «Кузбасс – Юг» дисконтированный срок окупаемости около 20 лет, а перевозки на Дальний Восток, как известно, для компании не окупаемы.
Чем особенно отличается инвестиционная программа в 2012 году? Это первый год, когда на ее реализацию РЖД привлекает достаточно большой объем заемных средств. Он составляет около 100 млрд рублей. К сожалению, сообщает Дмитрий Мухин, пока больше не предвидится проектов, которые осуществлялись бы совместно с инвестиционным фондом, как это было с организацией скоростного движения пассажирских поездов на участке Санкт–Петербург – Бусловская и реконструкцией участка Комсомольск–на–Амуре – Советская Гавань со строительством нового Кузнецовского тоннеля. А между тем инструмент этот достаточно интересный, потому что участие государства в финансировании проектов при помощи инвестиционного фонда позволяет поднять коммерческую эффективность любого направления.

Источник иссяк

Заместитель директора Департамента инвестиционных проектов Министерства регионального развития РФ, занимающегося управлением Инвестиционным фондом РФ, Анна Печенова объясняет сложившуюся ситуацию. Инвестиционный фонд был создан в 2004–2005 годах как фонд поддержки реализации крупных инфраструктурных проектов. Сегодня реализуется 15 общегосударственных инфраструктурных проектов, и два из них – с ОАО «РЖД», в которых компания участвует именно как инвестор. В частности, только в 2011 году на реализацию инвестиционного проекта «Организация скоростного движения пассажирских поездов на участке Санкт–Петербург – Бусловская» ОАО «РЖД» направило 9,5 млрд рублей. А инвестиции компании в реализацию проекта реконструкции участка Комсомольск–на–Амуре – Советская Гавань со строительством нового Кузнецовского тоннеля в прошедшем году составили более 3,4 млрд рублей. При этом общую стоимость первого проекта инвестфонд покрывает в размере 35%, второго – 30%. В этом случае для Российских железных дорог участие в проектах становится выгодным.
Стоит отметить, что инвестфонд – это единственный инструмент реализации проектов государственно–частного партнерства, где при решении о выделении средств применяется инвестиционная оценка. То есть рассчитываются все интегральные показатели, в отличие от остальных имеющихся вариантов, в том числе и ФЦП. Кроме интегральных показателей, рассчитывается также показатель «бюджетная эффективность». Это отношение средств, которые вложены государством в проект, к тем налоговым поступлениям, которые в дальнейшем государство получит за счет его реализации. Вышеназванные два проекта подтверждают бюджетную эффективность, приток налогов составил порядка 2 млрд рублей. А после ввода в эксплуатацию они будут генерировать в среднем 4,5 млрд налоговых поступлений в год.
Таким образом, можно говорить, что действительно инвестфонд – это эффективный инструмент привлечения средств частных инвесторов в строительство инфраструктуры, который одновременно позволяет окупать затраченные средства государства. Почему же тем не менее сейчас нет новых инвестиционных проектов? Вернемся к тому времени, когда инвестфонд создавался. В те годы страна имела постоянный сверхдоход от торговли нефтью, который и стал закрепленным за инвестфондом стабильным источником формирования. Сейчас изменились и параметры бюджета, и экономическая ситуация. Теперь такого «родника» больше нет. Соответственно, нет и новых крупных проектов.

Есть решение

Что же делать в такой ситуации? Ведь пустое выбивание денег при формировании бюджетов уже не срабатывает. И вот родилось достаточно интересное решение, о котором рассказал в ходе встречи с журналистами заместитель министра транспорта РФ Андрей Недосеков. Государственная корпорация «Внешэкономбанк», ОАО «РЖД» и промышленные организации недавно в Кемерове подписали соглашение о развитии инфраструктуры железнодорожного транспорта для обеспечения нужд промышленности.
Соглашение предусматривает обеспечение полного вывоза грузов, предъявляемых грузоотправителями, за счет увеличения пропускных способностей железнодорожных линий. В частности, промышленные организации совместно с ОАО «РЖД» на долгосрочной основе определяют объемы, сроки и направления перевозок грузов. Компания, в свою очередь, определяет потребность в увеличении пропускных способностей железных дорог и оценивает возможную окупаемость данных проектов и способы финансирования.
При окупаемости инвестиций для ОАО «РЖД» заключается договор с грузоотправителем, предусматривающий объемы и сроки осуществления перевозок, долгосрочный уровень тарифа, взаимные гарантии сторон. В частности, в случае предъявления к перевозке меньших объемов грузов промышленные организации компенсируют ОАО «РЖД» перевозку неосвоенных объемов груза. В свою очередь, компания обеспечивает развитие инфраструктуры в необходимом объеме за счет собственных или заемных средств. При этом в целях сдерживания роста тарифов приоритетным является максимальное использование доступного заемного финансирования.
В случае расчетной неокупаемости проектов развития инфраструктуры промышленные организации совместно с ОАО «РЖД» и органами власти субъектов РФ инициируют формирование комплексных инвестиционных проектов по развитию территории, включая железные дороги, и направляют во Внешэкономбанк и профильные ведомства обоснования реализации данных проектов за счет средств государственной поддержки.

Революция, а не эволюция

Такому подходу к государственно–частному партнерству еще предстоит доказать свою эффективность. Надо сказать, что сегодня в транспортной сфере в России в целом реализуются уже несколько схем ГЧП. Были опробованы принципиально разные – концессионные и неконцессионные. Партнер, глава практики в сфере инфраструктуры и транспорта в России Freshfields Bruckhaus Deringer LLP Иннокентий Иванов, анализируя этот вопрос, подчеркивает один важный момент. Вся проблема заключается в том, что главным исполнителем строительства объектов инфраструктуры всегда видят РЖД. Будь то для грузовых, пассажирских перевозок, проведения мероприятий глобального значения, высокоскоростного движения. А главный получатель выгод от этого – и социально–экономических, и коммерческих, когда речь идет о строительстве, например, веток для направления дополнительных грузопотоков в сопредельные страны или в связи с увеличением грузопотока к месторождению полезных ископаемых, – или государство, или вообще третьи лица.
И здесь надо помнить, что РЖД, выполняя социально важные функции, все–таки является коммерческой организацией. Если до сих пор происходила эволюция железных дорог, в том числе и в сфере ГЧП, то теперь относительно инфраструктуры нужна революция. Например, в части использования российского законодательства. Конечно, есть примеры просто–таки идеальные, как в Германии, где Конституцией закреплена обязанность государства финансировать транспортную инфраструктуру. А что же в России?
Эксперты Freshfields Bruckhaus Deringer LLP, сообщает Иннокентий Иванов, анализировали, есть ли такие основы в законодательстве Российской Федерации. Вывод таков: поскольку в ведении Российской Федерации по Конституции находится федеральный транспорт, пути сообщения, нормы, которые гарантируют единство экономического пространства, свободное перемещение товаров и услуг и т. д., а страна подходит к той критической черте, когда эта свобода передвижения будет серьезно ограничена, есть основание говорить, что государство обязано поддерживать инфраструктуру. Однако для этого нужно создать устойчивые договорные формы.
Это и варианты инфраструктурных составляющих в тарифе, и, конечно, активные усилия РЖД как компании по привлечению средств из других источников. Известен успех выпуска еврооблигаций РЖД, которые, в частности, используются и для развития инфраструктуры. Но корпоративные облигации – это не все. Неоднократно обсуждался механизм выпуска государством специальных инфраструктурных облигаций. Приобретать такие облигации могут, прежде всего, институциональные инвесторы: международные банки развития, правительственные инвестиционные агентства, пенсионные фонды.
Руководитель управления природных ресурсов и транспорта инвестиционно–банковского департамента ЗАО «Холдинг ВТБ Капитал» Андрей Бурлинов согласен с Иннокентием Ивановым по поводу необходимости системного решения финансирования железнодорожной инфраструктуры с учетом интересов государства. В качестве довода он приводит международные примеры. Существуют различные модели ценообразования и владения инфраструктурой в мире. Среди них можно выделить европейскую и североамериканскую. В североамериканской модели существуют несколько полностью интегрированных железнодорожных компаний, которые владеют всем – от железнодорожных путей до подвижного состава – и конкурируют между собой. В этом случае и тарифообразование на инфраструктуру является тоже рыночным.
Европейская модель сформирована в условиях государственной монополии на владение железнодорожной инфраструктурой. Здесь можно выделить три ключевых примера: Deutsche Bahn (Германия), SNCF (Франция) и ПроРейл (Голландия). Там существуют долгосрочные системные договоренности между оператором инфраструктуры и управляющей компанией, которые прописывают долгосрочные правила того, как государство софинансирует развитие железнодорожной инфраструктуры.
Поэтому для России системное решение тем более очень важно, без него происходит реактивное реагирование на потребности, ежегодное выбивание из правительства грантов и субсидий, чем, по словам Андрея Бурлинова, РЖД эффективно занимается, что, впрочем, им самим и мешает. Системное решение позволит РЖД гораздо лучше планировать свое развитие, сделает компанию более рыночной, убрав то двоякое положение, в котором она находится: с одной стороны, являясь коммерческой организацией, а с другой стороны – исполнителем некоего госзаказа.

На помощь пригороду

Кроме инфраструктуры, существуют еще два достаточно сложных с точки зрения финансовых вливаний сегмента железнодорожной отрасли, где в той или иной степени требуется участие государства. Это обновление парка локомотивов и пригородные пассажирские перевозки. Износ локомотивов в РФ превышает 70%, при этом иногда их не хватает на наиболее загруженных участках. На обновление парка, по оценкам участников рынка, в ближайшие 10 лет потребуется 60–70 млрд долларов.
Самостоятельная закупка локомотивов РЖД потребует дополнительной индексации железнодорожных тарифов, но она, скорее всего, будет небольшой, сообщил журналистам Андрей Недосеков. По его словам, любой вариант лизинга и приобретения локомотивов в кредит приведет к тому, что это ляжет на инвестбюджет РЖД, на расходы будущих периодов. Соответственно, это, возможно, отра-зится на индексации тарифов. Замглавы Минтранса напомнил, что сейчас РЖД собираются отрабатывать механизм приобретения локомотивов в лизинг, в 2012 году планируют взять небольшую партию, чтобы можно было решать те проблемы, которые обострились в 2011 году, когда не хватало тяги на отдельных направлениях в пик перевозок.
Согласно Целевой модели решить эту проблему Правительство РФ планирует через привлечение частных инвестиций в отрасль за счет ее либерализации (как это ранее было с вагонами). В ходе реформы железнодорожного транспорта после 2013 года независимых владельцев подвижного состава предполагается пустить на локальные маршруты. При этом прорабатываются два возможных варианта: 5–10–летняя монополия выбранного государством перевозчика на 200–700–километровом тупиковом участке преимущественно в регионах (конкуренция «за маршрут») или работа ряда перевозчиков, которые будут бороться за клиентов как между собой, так и с РЖД на отдельных участках и маршрутах (конкуренция «на маршруте»). Географию и условия транспортировки до 2015 года предполагается последовательно развивать на основе пилотных проектов. РЖД же до 2015 года сохранят за собой монопольное право выхода на магистральные пути.
Вместе с тем Андрей Недосеков отметил, что монополия должна будет направлять на обновление тяги и свои дополнительные доходы. Когда у компании появились дополнительные доходы в 2011 году, они были направлены в том числе и на увеличение закупки локомотивов. И в 2012 году, по договоренности с Минтрансом, дополнительные доходы, которые появятся у РЖД, прежде всего будут направлены на закупку локомотивов.
Что касается пригородных перевозок, Министерство транспорта РФ считает, что государству стоит и после 2013 года продолжать поддерживать регионы, выделяя субсидии на услуги по предоставлению железнодорожной инфраструктуры ОАО «Российские железные дороги», заявил Андрей Недосеков. Для сокращения нагрузки на регионы РФ в 2011 и 2012 годах государство выделит из федерального бюджета по 25 млрд рублей в счет оплаты РЖД ее инфраструктурных услуг. До сих пор звучало, что 2012 год должен стать последним, когда эту поддержку необходимо оказывать.
Однако до сих пор существует ряд нормативных недостатков, считает Андрей Недосеков. Пригородные перевозки оказались между взаимоотношениями хозяйствующих субъектов. С одной стороны – РЖД, которые заинтересованы, чтобы как можно больше их подвижного состава работало. С другой стороны – местные пригородные компании, которые в большинстве своем снова подчиняются РЖД. И есть регионы, которые заинтересованы как можно меньше платить за аренду подвижного состава. Это серьезная проблема, которую Минтранс сегодня пытается урегулировать, подчеркнул Андрей Недосеков. До тех пор, пока отсутствует так называемый социальный заказ на перевозку, трудно определить, сколько на самом деле нужно перевозить людей. Пока пригородные компании везут «условного пассажира», проблемы будут продолжаться.

Инга ДМИТРИЕВА,
обозреватель «ТР»

23.02.2012

О некоторых особенностях реализации ГЧП–проектов
в Сибирском федеральном
округе (СФО).

Картина состояния дел с ГЧП в России была бы неполной, если бы в дополнение к анализу дел с государственно–частным партнерством в Центральном и Уральском федеральных округах не были рассмотрены проекты в Сибирском федеральном округе (СФО). Регион большой, потенциал, особенно сырьевой, – громадный, и при этом налицо отставание в развитии транспортной инфраструктуры. Вопрос в другом: а как развиваются проекты на принципах ГЧП на транспорте в регионе? И результаты исследования специалистами НП «Центр развития государственно–частного партнерства», как и выполненные по материалам ЦФО и УФО, это подтверждают.

Сибирский потенциал

Территория СФО составляет 5114,8 тыс. кв. км, или 30% территории России (больше по площади только ДФО).
Население Сибири всего 20,08 млн человек (14,3%). Плотность населения низкая и составляет 3,9 чел. на 1 кв. км, при этом доля городского населения составляет 71,1%.
На территории Сибири сосредоточены: 85% общероссийских запасов свинца и платины, 80% угля и молибдена, 71% никеля, 69% меди, 44% серебра и 40% золота.
Валовой региональный продукт – 715,2 млрд руб., или 11,4% ВРП по России. ВРП на душу населения составляет 34,5 тыс. руб., что ниже аналогичного показателя по России – 43,3 тыс. руб.
Ведущей отраслью экономики является промышленность: развиты топливная промышленность, энергетика, черная и цветная металлургия, машиностроение и металло-обработка, лесная и дерево-обрабатывающая промышленность, работают более 200 научно–исследовательских и опытно–конструкторских центров сибирских отделений РАН, РАМН, РАСХН, министерств и ведомств, оборонно–промышленного комплекса, более 100 вузов. Образовательный комплекс вполне способен полностью обеспечить потребности развивающейся экономики в высококвалифицированных кадрах.
Транссиб является сухопутным транспортным мостом между странами Западной Европы, Северной Америки и Восточной Азии. В перспективе транзитная роль Транссиба существенно вырастет после завершения строительства Северо–Российской евразийской железнодорожной магистрали, которая продолжит БАМ Северо–Сибирской железнодорожной магистралью (Севсиб) в европейскую часть страны и далее железнодорожной магистралью Белое море – Коми – Урал или железной дорогой Баренцево море – Коми – Урал к северным российским портам. Именно таким видится развитие Транссиба как для региона, так и для экономики страны в целом.
В долгосрочной перспективе это обеспечит достойную конкуренцию Китаю, активно восстанавливающему в современных форматах маршруты Великого шелкового пути через Казахстан и Среднюю Азию, и создаст предпосылки не только для сохранения, но и для увеличения объемов сибирского сухопутного транзита. Возможность строительства в более отдаленной перспективе железнодорожной магистрали через Берингов пролив создает совершенно новые, никогда ранее не имевшиеся возможности для торгово–транспортных отношений между Северной Америкой и Евразией и резко поднимает значение Сибири как мирового транзитного региона. При надлежащем развитии инфраструктуры определенную конкуренцию морским маршрутам по Индийскому океану, особенно для Северной Америки и Японии, может составить Северный морской путь. Не имеет альтернативы, с экономической точки зрения, сибирский авиатранзит Азия – Северная Америка.
Сибирь располагает богатыми рекреационными ресурсами, которые представлены уникальными природными комплексами озера Байкал, Телецкого озера, многочисленными и разнообразными источниками минеральных и термальных вод, запасами лечебных грязей в Республике Алтай, Республике Бурятии, Республике Тыве и Республике Хакасии, Алтайском и Забайкальском краях, лесными массивами, развитой гидрографической сетью, многочисленными памятниками истории, археологии и материальной культуры, живописными ландшафтами, разнообразными видами животных и промысловых рыб и т. п. Развитие индустрии отдыха и туризма имеет ярко выраженную социальную направленность и должно стать одной из важнейших региональных точек роста территорий Сибири.
По уровню социально–экономического развития в Сибири выделяются 3 группы субъектов РФ:
Первая группа – регионы с относительно высокой плотностью населения, относительно сбалансированной аграрной и промышленной экономикой, сравнительно высоким уровнем развития инфраструктуры и освоенности территории (Алтайский край, Новосибирская, Омская и Томская области). Здесь сосредоточены основной научно–образовательный и аграрный потенциал, обрабатывающий и перерабатывающий сектор промышленности Сибири. Государственная политика в отношении этих регионов должна быть направлена на ускоренное развитие региональных зон опережающего экономического роста, определенных с учетом конкурентных преимуществ и возможностей экономики субъектов РФ. Это будет выражаться в том, что развитие высокотехнологичных наукоемких отраслей и производств будет происходить в основном в наиболее развитых промышленных и агропромышленных районах Сибири.
Вторая группа – промышленные регионы, характеризующиеся ярко выраженной специализацией, относительно высоким уровнем развития перерабатывающей промышленности и ресурсных отраслей (Иркутская и Кемеровская области, Красноярский край, Республика Хакасия). Государственная политика в отношении этих регионов должна быть направлена на институциональную и финансовую поддержку комплексного развития с целью стабилизации их присутствия на внутреннем и внешнем рынках топливно–сырьевых ресурсов и притока валютных ресурсов.
Третья группа – регионы с относительно низкой плотностью населения и сравнительно низким уровнем социально–экономического развития, к которым можно отнести Республику Алтай, Республику Бурятию, Республику Тыву и Забайкальский край. Стратегическим направлением региональной политики по поддержке этих регионов является адресная государственная поддержка и комбинированное использование элементов ресурсной, инновационной и рекреационной составляющих Сибири. Огромное значение для регионов третьей группы будут иметь крупные инвестиционные проекты, реализация которых благоприятно скажется на социально–экономическом развитии территории и повышении ее инвестиционной привлекательности.
Действенной мерой по развитию регионов Сибири с низким уровнем социально–экономического развития для привлечения инвестиций в создание современных производств станет создание на таких территориях зон с особыми условиями ведения хозяйственной деятельности. Среди них – зоны территориального развития и особые экономические зоны.
Стратегической целью развития Сибири до 2020 года является обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе сбалансированной социально–экономической системы инновационного типа, гарантирующей национальную безопасность, динамичное развитие экономики и реализацию стратегических интересов России в мировом сообществе.

Обязательное условие

Обязательным условием нормальной работы экономики любой страны всегда являлось слаженное взаимодействие государства и частного сектора. На сегодняшний день одним из наиболее перспективных направлений развития экономики является, как известно, государственно–частное партнерство (ГЧП), представляющее собой институциональный и организационный альянс государства и частного сектора для реализации общественно значимых проектов и программ в различных отраслях экономики.
Сравнивая объемы привлекаемых инвестиций в основной капитал по регионам СФО за период с 2008 года по сентябрь 2010 года, можно сказать, что лидирующую позицию занимает Красноярский край (табл. 1).

 Инвестиции в основной капитал по регионам СФО за период 2008–2010 гг.

За ним следуют Кемеровская, Иркутская, Новосибирская и Томская области.
Анализ предоставленной органами власти субъектов СФО информации о существующих региональных инфраструктурных проектах обозначил наиболее перспективные направления для осуществления инвестиционной деятельности в регионах СФО, выявил регионы, лидирующие как в целом по количеству реализуемых проектов, так и по числу проектов ГЧП среди 12 регионов СФО, а также расставил позиции регионов с точки зрения стоимости осуществления проектов (табл. 2).

Инфраструктурные проекты СФО

По количеству реализуемых инфраструктурных проектов на территории региона, согласно данным, предоставленным органами власти субъектов, лидирует Кемеровская область, однако стоимость реализации большинства заявленных регионом проектов составляет менее 500 млн руб.
По числу крупномасштабных капиталоемких проектов лидирует Красноярский край.
Наибольшее число проектов ГЧП реализуется на территории Республики Алтай. Далее в списке по числу региональных проектов ГЧП следуют Красноярский край, Омская и Томская области и Алтайский край.
Лидирующей отраслью по количеству реализуемых инфраструктурных проектов в регионах СФО на сегодняшний день является транспорт (45 проектов). По 28 проектов реализуется в сферах ЖКХ, энергетики и комплексного развития территории. Третье место среди регионов СФО занимает сфера здравоохранения (24 проекта).
В рамках ГЧП наибольшее число проектов реализуется в сфере ЖКХ (22 проекта). С применением механизмов ГЧП осуществляются 19 проектов в области комплексного развития территории и 18 проектов в транспортной отрасли.
Всего, по данным региональных органов власти, на территории СФО в настоящее время уже реализуются 197 инфраструктурных проектов, 106 из которых можно отнести к ГЧП.
В рамках проведения анализа состояния ГЧП в регионах Сибири была рассмотрена законодательная база субъектов СФО, регулирующая правоотношения в данной сфере. На сегодняшний день она включает в себя 6 региональных законов о ГЧП (соответствующие нормативно–правовые акты приняты в Республике Алтай, Республике Тыва, Забайкальском крае, Кемеровской, Омской и Томской областях). В трех регионах ведется или планируется разработка законопроекта о ГЧП (Республика Бурятия, Республика Хакасия, Алтайский край), в трех субъектах (Красноярский край, Иркутская и Новосибирская области) нормативных правовых актов о ГЧП нет, но органами власти этих субъектов ведется работа по принятию таких законов.
На сегодняшний момент в определениях государственно–частного партнерства, как и в случае УрФО, доминирующим является проектный подход, согласно которому ГЧП представляет собой определенный тип отношений между государством и частным инвестором на оговоренных условиях, действующих ограниченный период времени, с разделением рисков, в целях реализации инфраструктурных проектов. Понимание ГЧП среди чиновников становится все более практичным и узким.
Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов Сибирского округа в рамках Российской Федерации представлен в табл. 3.

 Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов СФО

Средний уровень потенциала присвоен Красноярскому краю, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской областям, у остальных потенциал пониженный. Повышенные риски, как правило, законодательные и финансовые.
Для большинства экспертов состояние ГЧП в регионе определяется развитостью законодательной базы, институтов и проектной практики. В целом ситуация с развитием институциональной основы и нормативной базы для реализации инфраструктурных проектов (в том числе на основе ГЧП) в регионах СФО достаточно однородна и может оцениваться как «нулевая» с тенденцией к улучшению. В частности, нет как таковых специализированных структур, координирующих реализацию инфраструктурных проектов – привлечение внебюджетного финансирования, работу с инвесторами и т. п. Проекты попадают в различные профильные ведомства – от департаментов по инвестициям или внешнеэкономической деятельности до отраслевых подразделений. Нередко из–за того, чье ведомство будет курировать тот или иной инфраструктурный проект, разворачиваются внутренние аппаратные войны. Вместе с тем есть тенденция к развитию институтов и формированию региональных «центров компетенций»: формируются межведомственные рабочие группы, создаются центры развития ГЧП при региональных администрациях при участии Центра развития ГЧП (в Новосибирской, Иркутской областях) или же специальными полномочиями наделяются уже существующие государственные учреждения.
Проектная практика в регионах СФО активно начала развиваться только в последние два–три года. Дефицит бюджетных средств, усугубленный кризисным периодом в экономике, подталкивает региональные администрации и муниципалитеты к более активным и смелым действиям, попыткам найти основу и «сложить» проект с частным партнером.
При всех особенностях сибирских территорий и различиях в потребностях в модернизации или создании новых инфраструктурных объектов есть общие условия, характерные для округа в целом. Так, если по количеству реализуемых инфраструктурных проектов традиционно лидирует транспортная отрасль, то с точки зрения актуальности наиболее востребованной можно назвать для всех регионов сферу ЖКХ и для некоторых – туристско–рекреационный комплекс. Не случайно по количеству проектов ГЧП лидирует ЖКХ (сфера водоснабжения и водоочистки, мусоропереработка), затем следует комплексное развитие территорий и на третьем месте – транспорт. Есть основания полагать, что на ближайшие несколько лет эта тенденция сохранится, и на первое место для применения механизмов ГЧП в большинстве регионов выйдет социальная инфраструктура, в частности, ЖКХ, туризм и здравоохранение, а также проекты строительства или реконструкции школ и детских садов.
Как и в Центральном федеральном округе, в Сибирском для реализации инфраструктурных проектов используются инвестиционные соглашения различного типа, арендные отношения, особые экономические зоны, концессии, совместные предприятия.
Что касается используемых источников финансирования проектов, то на первом месте в рейтинге стоят средства федерального и регионального бюджетов, в том числе средства федеральных и региональных целевых программ, затем следуют ресурсы Инвестиционного фонда и банковских структур (кредиты). Упоминались финансовые механизмы госгарантий (в транспортной сфере) и субсидий, а также (единичный случай) выпуск облигационных займов.
Для инвестиционного климата очень важно, какой уровень кредитоспособности имеет каждый регион среди субъектов РФ (табл. 4).

 Интегрированный уровень относительной кредитоспособности субъектов СФО

Определение уровня кредитоспособности – процесс достаточно сложный, и  выполнялся он на основе анализа двух групп критериев:
– критерии, определяющие финансовое состояние региона (по данным отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ);
– критерии, определяющие уровень экономического развития региона в части формирования доходной части бюджета.
В первую группу входят: отношение объема долга к объему доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений; отношение объема доходов без учета безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ к общему объему доходов; объем доходов без учета безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ; отношение дефицита бюджета к доходам бюджета.
Во вторую группу критериев входят: объем производства товаров и услуг на душу населения; отношение задолженности по налогам к объему налоговых платежей; доля прибыльных предприятий в общем количестве зарегистрированных на территории региона; сальдо прибылей и убытков предприятий; денежные доходы населения; инвестиции в основной капитал на душу населения.
Разброс показателей от 12–й позиции Новосибирской области до 79–й позиции в республике Алтай – это свидетельство не только различий в возможностях у регионов по привлечению заемных средств, но и проведения различной кредитно–денежной политики региональных властей.

Жидковато…

Анализ транспортных проектов, реализуемых на принципах ГЧП, в СФО «облегчают» два субъекта: Республика Бурятия и Новосибирская область, – в них ни в настоящее время, ни в обозримой перспективе не планируется транспортных проектов, которые финансировались бы государством и бизнесом. С этими субъектами все понятно: нет объектов – нет проблем с их реализацией. А что у остальных?
В республике Алтай из четырех инфраструктурных проектов два реализуются на принципах ГЧП. Касаются они строительства и реконструкции аэродрома и аэропортового комплекса в Горно–Алтайске. Пока на эти цели требуется 743,6 млн руб., работы ведутся с 2010 года. Задействованы средства федерального и республиканского бюджетов, а также внебюджетные источники. Что касается реконструкции Чуйского тракта и строительства железнодорожной линии Бийск – Горно–Алтайск, то источниками их финансирования, соответственно, будут федеральный бюджет и средства ОАО «РЖД».
В Республике Тыва ни сроки, ни источники финансирования строительства железной дороги Кызыл – Урумчи не определены; строительство железной дороги Кызыл – Курачино в увязке с освоением Улуг–Хемского угольного бассейна вызывает больше уверенности в реализации, так как уже создан консорциум в составе «Евраз группы» и «Северстали», 50% общих расходов, а это 98 млрд руб., берет на себя государство. В Республике Хакасия к проектам, реализуемым на принципах ГЧП, строго говоря, можно отнести только один проект, а именно – реконструкцию аэропортового комплекса в Абакане. С 2011 по 2015 год из федерального, республиканского бюджетов и частных инвестиций 5,5 млрд руб. будут потрачены на реконструкцию покрытий и установку светосигнального оборудования. Что касается проекта строительства автодороги Абакан – Таштагол, то оно предполагается только за счет бюджета, а перегрузочный комплекс в п. Туим будет строиться только за счет частных инвестиций.
В Алтайском крае в процессе реализации находятся два проекта ГЧП по реконструкции аэропорта в г. Бийске, что потребует 2,4 млрд руб., в том числе 1 млрд руб. частных инвестиций, а также реконструкция автодороги Змеиногорск – Рубцовск, где из необходимых 544 млн руб. более половины (310 млн руб.) – это частные инвестиции. Окончание реконструкции – 2014 год.
В Забайкальском крае список транспортных инфраструктурных проектов представительный: реконструкция участков дорог Чита – Хабаровск, Чита – Забайкальск, Могойтуй – Первомайский, строительство дороги Сретенск – Усть–Карск, реконструкция внутренних водных путей в с. Чара. Все эти объекты предполагается, к сожалению, строить за счет средств бюджета. Реконструкция части Забайкальской железной дороги – Карымская – Забайкальская – будет вестись только за счет средств ОАО «РЖД». И лишь один проект может быть номинирован как проект ГЧП – это строительство новой линии железной дороги Нарын 1 – Газимурский завод. До 2012 года необходимо освоить 24,18 млрд руб. средств Инвестфонда и ОАО «ГМК «Норильский никель». Проект успешный – в 2010 году открыто движение на участке в 134 км.
В Красноярском крае только два проекта из семи имеют признаки ГЧП. Первый – строительство автодороги Мотыгино – Широкий Лог. Совместные вложения Инвестфонда, бюджета края и Новоангарского обогатительного комбината в объеме 1 млрд руб. предполагается освоить до 2015 года. Что же касается строительства железной дороги Кызыл – Курагино, то 50% необходимых инвестиций, а это почти 50 млрд руб., выделит ЗАО «Енисейская промышленная компания», остальные средства – из Инвестфонда.
В Кемеровской области в реализации практически всех транспортных проектов рассчитывают только на бюджетные средства. И только в двух случаях к бюджетным средствам добавляются средства ОАО «РЖД» – в проекте строительства вторых железнодорожных мостовых переходов через р. Томь и в реконструкции тоннеля со стороны второго пути на участке Курегеш – Карлык. На это требуется 10 млрд руб. до 2015 года. ГУ «Кузбасспассажиравтотранс» примет участие в строительстве автостанции в пгт Тисуль с финансированием 25 млн руб. до 2012 года.
В Омской области в транспортном комплексе реализуются два очень значимых проекта на принципах ГЧП. В первую очередь – это строительство международного аэропорта Омск–Федоровка с объемом финансирования 7,5 млрд руб., причем из внебюджетных источников предполагается привлечь 90% средств до 2016 года. Второй проект – это Евразийский транспортно–логистический узел, на который потребуется 2,9 млрд руб., в том числе 30% будет вложено частной компанией. Проект будет реализован через 2,5 года после начала финансирования.
В Томской области планируются к реализации всего три проекта в транспортной сфере, но признаками ГЧП обладает только один – реконструкция аэропорта в Томске, на что потребуется 1,6 млрд руб. Половина средств будет обеспечена за счет внебюджетных источников, проект должен быть закрыт до 2016 года. Два других проекта – логистичекий комплекс и строительство и реконструкция дороги Пермь – Ханты–Мансийск – Нижневартовск – Томск – будут реализованы в первом случае только за счет частных средств, во втором – за счет средств бюджета.
Особое место занимает Иркутская область, где намечены два проекта в области транспорта, которые могут быть реализованы на принципах ГЧП, но ни инициаторы проектов, ни объемы инвестиций, ни источники финансирования не определены.
Подводя итог проектам в субъектах СФО в транспортной сфере можно сказать, что большого развития они не получили, за исключением отдельных проектов в Омской области (аэропорт Омск–Федоровка), железнодорожных проектов в Кемеровской области, строительства новой линии железной дороги в Забайкальском крае. Транспортная сфера не стала сферой приложения ГЧП в Сибирском округе, и это несмотря на разработанную нормативную базу, громадный потенциал региона, имеющуюся объективную потребность в развитии инфраструктуры, без которой дальнейшее развитие невозможно. Так что сибирского размаха не получилось…

*  *  *

Не хотелось бы оканчивать разговор об инвестпроектах в Сибири на такой минорной ноте, тем более что основание для оптимизма появилось. Как уже сообщалось, Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев подписал распоряжение «Об инвестиционных уполномоченных в федеральных округах». По Сибирскому федеральному округу эти обязанности возложены на заместителя полномочного представителя Президента РФ в СФО Владимира Псарева. Насколько улучшится инвестиционный климат в результате работы института уполномоченных – покажет время, но то, что административный ресурс ГЧП в регионах укрепится – это точно.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук

№37 (689) 15 Сентября 2011 г.

Почему одни регионы реализуют мегапроекты, а другие строят сельский автовокзал за счет бюджета?

Успех такого перспективного направления, как инфраструктурное проектирование на принципах ГЧП зависит от того, как они понимаются и развиваются в регионах. О ситуации с проектами ГЧП, в том числе и в транспортной сфере, в Центральном федеральном округе наша газета уже рассказывала («ТР» № 27, 2010 г.). Сегодня на повестке дня – положение дел с проектами ГЧП в разных отраслях Уральского федерального округа.
Результаты исследования, выполненного специалистами НП «Центр развития ГЧП» при поддержке Минрегиона и РСПП, честно говоря, обескуражили. Серьезного развития ГЧП в одном из наиболее экономически состоятельных округов России не получило до сих пор. С чем это связано – с пробелами законодательства, отсутствием политической воли, неверием бизнеса в такие проекты? Давайте разберемся вместе.

Без инвесторов не обойтись

В 2010 г. руководством страны задан курс на повышение энергоэффективности и внедрение принципов энергосбережения, восстановление и развитие дорожной сети, модернизацию объектов жилищно–коммунального хозяйства.
Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры и осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в современной России, испытывающей острый недостаток бюджетных средств, с учетом большого количества объектов и колоссального объема необходимых инвестиций, возможны только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП.
Другой рациональной и проверенной в международной практике основы для решения этой проблемы государству не найти.
Мировой опыт показывает, что успешное решение данной проблемы основано на привлечении внебюджетного финансирования для развития и дальнейшего управления общественной инфраструктурой. Следовательно, без ГЧП не обойтись, и инфраструктурные проекты надо оценивать в первую очередь с точки зрения соответствия его принципам.
Для получения представительной картины состояния ГЧП в регионах УФО, взятых для настоящего исследования, как и при анализе ГЧП в Центральном федеральном округе, проекты поделены на инфраструктурные, реализуемые за счет бюджетных средств, и собственно ГЧП–проекты, осуществляемые с привлечением внебюджетного финансирования. Необходимость такого разделения связана с тем, что зачастую представители региональных органов власти понимают под государственно–частным партнерством как все возможные виды взаимодействия органов власти и инвесторов, так и особое партнерство, создаваемое для реализации инфраструктурных проектов. Отсюда и стремление отнести к ГЧП–проектам все значимые инвестиционные проекты в области инфраструктуры. При этом инфраструктурные проекты, реализуемые за счет регионального бюджета, в категорию ГЧП–проектов не попадают.
Инвестиционный климат в субъектах УФО за последние три года представлен показателями табл. 1

Инвестиции в основной капитал по регионам УФО за 2008–2010 гг.

Из сравнения объемов привлекаемых инвестиций в основной капитал по регионам УФО с 2008 г. по сентябрь 2010 г. следует, что лидером является Ханты–Мансийский автономный округ (ХМАО). Общая тенденция – в 2010 г. прослеживается снижение объемов привлеченных инвестиций в основной капитал.
Исключением является Ямало–Ненецкий автономный округ (ЯНАО), в котором темп роста привлекаемых инвестиций в 2010 г. значительно превышал те же показатели в остальных регионах УФО.
Что же касается мест субъектов УФО в рейтинге инвестиционной привлекательности (табл. 2), то здесь выделяются три региона: Челябинская, Свердловская области и ХМАО, входящие в тридцать ведущих по России по инвестиционному риску. От них сильно отстает ЯНАО, Курганская и Тюменская области. Полярные точки по потенциалу занимают Свердловская область (высокий) и Тюменская область (пониженный), у остальных – средний. Среди наибольших инвестиционных рисков на первом месте – экологический. Особо отличилась Свердловская область, для инвестиций в которой эксперты считают самым опасным криминальный риск.

Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов УФО
по оценке РА «Эксперт» в 2009–2010 гг.

По количеству реализуемых инфраструктурных проектов на территории округа согласно данным, предоставленным органам власти субъектов, лидирует Тюменская область, однако стоимость реализации большинства заявленных проектов менее 500 млн руб. (табл. 3).

 Инфраструктурные проекты УФО

По числу крупномасштабных капиталоемких проектов лидируют Ямало–Ненецкий автономный округ и Свердловская область. Наибольшее число проектов ГЧП реализуется на территории Свердловской области. Далее в списке по числу региональных ГЧП–проектов следуют Челябинская область, Ханты–Мансийский автономный округ, Курганская область.
Лидирующими отраслями по количеству реализуемых инфраструктурных проектов в регионах УФО на момент проведения исследования являются области ЖКХ (19 проектов), образование (19 проектов) и транспорт (19 проектов). Большое значение в регионах УФО уделяется также проектам по здравоохранению (12 проектов) и энергетике (15 проектов). Следует отметить и тенденцию увеличения проектов в сфере сельского хозяйства и комплексного развития регионов.
В рамках проведения анализа состояния ГЧП в регионах Урала была рассмотрена законодательная база субъектов УФО, регулирующая правоотношения в данной сфере. На момент проведения исследования она включала в себя пять региональных законов о ГЧП (соответствующие нормативно–правовые акты приняты в Курганской, Челябинской областях, Ханты–Мансийском, Ямало–Ненецком округах, Свердловской области). В Тюменской области разработан законопроект о ГЧП, который находится на стадии согласования с исполнительными органами государственной власти и экспертами. Таким образом, органами власти данных субъектов ведется активная законотворческая работа в данном направлении.
Для эффективной работы механизма ГЧП прежде всего необходимо выявить существующие проблемы в данной области, ограничивающие возможности его применения. Выявление существующих негативных факторов и поиск путей для их устранения и были основными целями первого этапа проводимого исследования.
По мнению представителей региональных органов власти, к наиболее существенным, на их взгляд, факторам, мешающим развитию механизмов ГЧП на территории субъектов УФО, можно отнести:
– несовершенство нормативной правовой базы федерального уровня (отсутствие федерального закона о ГЧП). С таким утверждением согласиться трудно, т. к. в пяти субъектах свои законы о ГЧП уже есть, а в Тюменской области будет принят в ближайшее время. Таким образом, на «земле» правовое поле сформировано, и оно по определению не может противоречить существующим федеральным правовым нормам;
– отсутствие специализированной структуры в области ГЧП на федеральном и региональном уровнях. Возникает законный вопрос – а кто мешает эти структуры в региональных органах власти создавать, тем более что в федеральных структурах такие подразделения есть – и в Минрегионе, и в Минтрансе, и в Минэкономразвития;
– недостаточное финансирование инфраструктурных проектов (недостаточное количество бюджетных средств, выделяемых на реализацию инфраструктурных проектов в регионах), отсутствие инвесторов, желающих вкладывать средства в реализацию инфраструктурных проектов (в связи с высокими рисками, длительными сроками окупаемости проектов, наличием административных барьеров и отсутствием опыта реализации подобных проектов и т. п.). Как видите, на региональном уровне по–прежнему сохраняются иждивенческие настроения в отношении проектов ГЧП, финансированием которых должно заниматься государство;
– дефицит квалифицированных кадров (как в структурах частного бизнеса, так и в государственных органах власти);
– недостаток информационного обеспечения и ряд других факторов.
Согласитесь, что последние две проблемы являются трудностями технического характера и вполне могут быть решены на региональном уровне без каких–либо капвложений.
Решению этих общих проблем, по мнению представителей региональных органов власти, должны способствовать:
– принятие федерального закона о ГЧП;
– создание на федеральном и региональном уровнях специализированных структур (своеобразных центров компетенций), координирующих вопросы ГЧП, задачами которых являлись бы поиск инвесторов, продвижение региональных проектов, консультирование и т. п.;
– выработка единой политики и оптимальной схемы взаимодействия федеральных и региональных органов власти при реализации проектов ГЧП;
– увеличение объема поддержки и гарантий частным инвесторам со стороны государства;
– повышение уровня подготовки специалистов, принимающих участие в реализации ГЧП–проектов;
– восполнение дефицита практической информации и другие.
Согласитесь – направления совершенствования носят декларативный характер, гораздо интереснее итоги опроса представителей региональных органов власти. Итак, на данный момент в определениях государственно–частного партнерства доминирующим является проектный подход, согласно которому ГЧП представляет собой определенный тип отношений между государством и частным инвестором на оговоренных условиях, действующих ограниченный период времени, с разделением рисков, в целях реализации инфраструктурных проектов. Понимание ГЧП среди чиновников становится все более практичным и узким.
Состояние ГЧП в регионе определяется развитостью законодательной базы, институтов и проектной практики – ситуация с развитием институциональной основы и нормативной базы для реализации инфраструктурных проектов  в регионах УФО различается в зависимости от региона. Если в Центральном федеральном округе ситуация в части, касающейся развития институтов ГЧП, оценивается как более однородная: «нулевая» с тенденцией к улучшению, поскольку, как правило, отсутствуют специализированные структуры, координирующие реализацию инфраструктурных проектов, то в УФО в этом направлении некоторые регионы добились большего прогресса. Можно выделить два региона–лидера, Свердловскую область и ХМАО, как наиболее развитые в плане институтов взаимодействия с инвесторами. В Свердловской области созданы особые экономические зоны регионального уровня, ОАО «Корпорация развития Среднего Урала», технопарки и др. В перспективе планируется создание совещательного органа в сфере участия Свердловской области в государственно–частном партнерстве – Совета по государственно–частному партнерству при губернаторе Свердловской области. Также область предприняла попытку создать Инвестиционный фонд Свердловской области, для чего разработан проект регионального закона. В округе создано АУ «Региональный центр инвестиций», который учредил специализированный отдел развития проектов ГЧП. В настоящее время ведется работа по созданию независимого регионального центра ГЧП на базе АУ.
Важным признаком развитости институтов работы с инвесторами в ХМАО является участие в финансировании проектов таких институтов, как ЕБРР.
Вместе с тем прослеживается тенденция к развитию институтов и формированию региональных «центров компетенций»: формируются межведомственные рабочие группы, готовятся к созданию центры развития ГЧП при региональных администрациях при участии Центра развития ГЧП, или же специальными полномочиями наделяются уже существующие государственные учреждения. Так, по инициативе правительства Курганской области в рамках региональной администрации создан так называемый Центр ГЧП, состоящий из отдела ГЧП, Управления инвестиций, внешнеэкономической деятельности и межрегиональных связей правительства Курганской области (рабочий орган) и Совета по ГЧП. До настоящего времени госкомпании или агентства, уполномоченных вести работу с инвесторами на территории региона, в Курганской области нет, но и предлагаемая структура из–за своей сложности вряд ли будет жизнеспособной.
В ЯНАО поступили проще: создали для работы с инвесторами ОАО «Центр развития инвестиционных проектов», в рамках которого действует комиссия по отбору инвестпроектов.
Согласно обобщенным оценкам региональных чиновников средства для реализации инфраструктурных проектов (в том числе ГЧП) в субъектах УФО привлекаются из следующих источников: бюджетные средства разного уровня (региональный, федеральный, ФЦП, региональные целевые программы), инвестфонд (видимо, выделенный еще до кризиса и фактически «замороженный»), специализированные региональные государственные фонды, частные средства компаний, кредитные средства банков, в том числе международных финансовых организаций, таких как ЕБРР, также использовались субсидии. В Свердловской области на момент проведения исследования рассматривался проект закона «Об инвестиционном фонде Свердловской области», привлекая в который в том числе федеральные средства, область хотела финансировать инфраструктурные проекты. Пожалуй, это самое лучшее решение, поскольку фонд будет консолидировать все средства вне зависимости от источника их возникновения.
Таким образом, каждый субъект, входящий в УФО, организует работу по развитию ГЧП по–своему. С одной стороны, это правильно, так как позволяет учесть специ-фику каждой области, каждого субъекта, их потенциал, направление развития. Но, с другой, должна, на мой взгляд, более отчетливо присутствовать общефедеральная точка зрения на развитие инфраструктуры с помощью механизма ГЧП. И в этом, как мне кажется, основная проблема недостаточного развития ГЧП в УФО, что и подтверждает анализ инфраструктурного проектирования в отраслевом разрезе.

Забота государственная?

Согласитесь, что ситуация в УФО вокруг проектов, которые потенциально могли бы быть реализованы на принципах ГЧП, сложилась неоднозначная. А между тем регион по определению мог бы стать испытательным полигоном для внедрения инфраструктурных проектов с совместным участием бизнеса и государства.
Уральский регион – один из самых богатых минерально–сырьевых регионов России. В Ханты–Мансийском и Ямало–Ненецком автономных округах разведаны и осваиваются нефтяные и газовые месторождения, относящиеся к Западно–Сибирской нефтегазоносной провинции, в которой сосредоточены 66,7% отечественных запасов нефти (6% – мировых) и 77,8% запасов газа (26% – мировых).
УФО в настоящий период занимает одно из ведущих мест в экономике страны. По данным за 2010 г., при доле в Российской Федерации по численности занятых в экономике на уровне 9%, в нем производится около 14% суммарного по всем субъектам Российской Федерации валового регионального продукта. На долю УФО приходится более 21% всех финансовых поступлений в бюджетную систему страны и почти 35% платежей в федеральный бюджет, более половины всего экспорта России с учетом экспортных поставок углеводородов, добываемых на территории округа.
Главные перспективы развития экономики УФО связаны с двумя мегакластерами.
На севере (Западно–Сибирская часть территории) это топливно–энергетичес-кий комплекс, обеспеченный ресурсной базой мирового значения, уникальной системой трубопроводного транспорта и обеспечивающий до 50% экспорта Российской Федерации, развитие электроэнергетики, неф-тегазопереработки и нефтегазохимии; на юге (промышленный Урал) – базовый для страны центр обрабатывающей промышленности, прежде всего машиностроения и металлургии, ядро оборонно–промышленного комплекса, в том числе ведущие предприятия, развивающие самые современные технологии (ядерные, ракетостроения и др.), комплекс научно–исследовательских и образовательных центров. Консолидировать эти ключевые кластеры призван межрегиональный комплексный инвестиционный проект «Урал Промышленный – Урал Полярный». Проект преду-сматривает строительство транспортной и энергетичес-
кой инфраструктуры, введение в хозяйственный оборот комплекса твердых полезных ископаемых, расположенных на восточных склонах Уральских гор.
Транспортный комплекс округа представлен всеми видами транспорта: трубопроводным, железнодорожным, водным, воздушным и автомобильным. Свердловская железная дорога по грузо-обороту занимает второе место в России, а по пассажирообороту – третье. В округе находятся 79 аэропортов гражданской авиации, четыре из которых – международные, а крупнейший из них, Кольцово, занимает 5–6–е место в стране по объему перевозок.
И вместе с тем без дальнейшего развития инфраструктуры, в первую очередь транспортной, богатейшая ресурсная база не может быть освоена, а производственный потенциал – использоваться. Это хорошо понимают в Свердловской области, где в стадии реализации находятся два крупных транспортных инфраструктурных проекта, которые имеют все признаки ГЧП. Это развитие транспортного узла в Екатеринбурге и реконструкция аэропорта Кольцово. Первый проект рассчитан на пять лет, до 2013 г., предполагает привлечение 12,3 млрд руб. инвестиций из всех возможных источников – собственных средств организаций, бюджетов всех уровней, а также частных средств. Реконструкция аэропорта рассчитана на 20 лет, до 2030 г., потребует 32 млрд руб., задействуя средства бюджета и бизнеса.
В Челябинской области модернизация трамвайного хозяйства в г. Златоусте оценивается в 37 млн руб., и что очень важно – большую часть средств (30 млн руб.) выделит частное предприятие.
Лучше всего проекты ГЧП в транспортной сфере развиваются в ХМАО. Прежде всего речь идет о реконструкции трех аэропортов в Нижневартовске, Урае и Ханты–Мансийске со сроком реализации до 2013 г., на что потребуется около 900 млн руб. из федерального и окружного бюджетов, а также внебюджетных средств. Далее предполагается строительство авторечвокзалов в п. Березово и Сургуте с привлечением почти 670 млн руб. из бюджета округа и программы «Сотрудничество». До 2013 г. 440 млн руб. потребует реконструкция железнодорожных вокзалов в Сургуте, Пыть–яхе и Нягане за счет средств программы «Сотрудничество»  (2011–2013 гг.). И наконец, за счет бюджетных и внебюджетных средств предполагается до 2016 г. построить мостовой переход в Сургуте, а это 22 млрд руб. Инфраструктурные проекты ХМАО затрагивают все виды транспорта и отвечают всем признакам ГЧП, что не может не радовать.
В ЯНАО к проектам в транспортной сфере на принципах ГЧП относится проект строительства  железнодорожной линии Салехард – Надым. 65,2 млрд руб. на эти цели выделяет ОАО «Ямальская железнодорожная компания» и ОАО «Севтюменьтранспуть». Проект рассчитан до 2014 г.
Особо хотелось бы остановиться на положении в Тюменской области. Из пяти транспортных проектов четыре проекта – это строительство автовокзалов в с. Викулово, с. Нижняя Тавда, с. Б. Сороки и реконструкция автовокзала в Тюмени. Минимальная цена вопроса – 38 млн руб., максимальная – 160  млн руб. Предусматривается только бюджетное финансирование (!). На строительство транспортной развязки в самой Тюмени, начиная с 2011 г., потребуется 10,7 млрд руб., и тоже только за счет средств бюджета.
Анализируя положение дел с инфраструктурными проектами в Тюменской области, начинаешь понимать, что транспорт – забота государственная, но это почему–то не радует…

*  *  *

Вот и получается, что на территории одного округа одним субъектам хватает законов, политической воли, желания и умения развивать инфраструктуру, находятся средства, и немалые, у частных инвесторов, а другие предпочитают строить сельский автовокзал за счет бюджета.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук