На нынешнем этапе реформирования железнодорожного транспорта в России остро встал вопрос – какой должна быть финансовая модель взаимодействия государства и отрасли?

На нынешнем этапе реформирования железнодорожного транспорта в России остро встал вопрос – какой должна быть финансовая модель взаимодействия государства и отрасли? Эта четко отлаженная система взаимоотношений и взаимных финансовых обязательств, включающая в себя сбалансированные источники вливания средств, необходима для того, чтобы обеспечить устойчивое функционирование и развитие не только железнодорожного транспорта, но и всей экономики страны в целом.

Масштаб ограничений

По данным отчета, подготовленного Всемирным экономическим форумом, по качеству инфраструктуры в целом Россия занимает 100–е место в мире. В частности, по качеству автомобильных дорог – 130–е место, инфраструктуры авиатранспорта – 105–е место, портовой инфраструктуры – 97–е место, электроэнергетики – 84–е место, железнодорожной инфраструктуры – 29–е место. По мнению экспертов, участвующих в подготовке Стратегии социально–экономического развития России до 2020 года, для качественного изменения состояния транспортной инфраструктуры необходимо ежегодно инвестировать около 4,5–5% ВВП, в том числе в железнодорожный транспорт – 1,5%. Фактический уровень инвестиций в транспортный комплекс России в 2 раза ниже. Очевидно, что именно государственные инвестиции в инфраструктуру должны занимать определяющее место, что соответствует международной практике.
Каков же масштаб стоящих сегодня перед железнодорожной отраслью задач, которые необходимо решить для того, чтобы экономика страны не почувствовала ограничивающего воздействия транспортной инфраструктуры на свое развитие? Заместитель генерального директора ОАО «Институт экономики и развития транспорта» Юрий Федоров констатирует, что, согласно исследованиям института, к концу 2010 года так называемые узкие места в железнодорожной инфраструктуре, на которых сеть работает на пределе, составляли 5462 км. В 2011 году картина не улучшилась: дефицит инвестиционной программы ОАО «РЖД» по факту увеличил их до 6145 км. Если оставить ситуацию как она есть и наложить на нее ожидаемый рост объемов перевозок, формируемый развивающейся сырьевой базой регионов, то к 2015 году количество «узких мест» составит 13 316 км.
Какие проекты, направленные на расшивку «узких мест», Российские железные дороги в состоянии финансировать самостоятельно? Начальник департамента инвестиционной деятельности ОАО «РЖД» Дмитрий Мухин сообщает, что инвестиционная программа компании сегодня существенно переработана именно с точки зрения анализа, на какие проекты могут быть реально направлены привлеченные денежные средства. Фактически она разделена на три части: «Кузбасс – Северо–Запад», «Кузбасс – Юг» и «Кузбасс – Дальний Восток». Результатом этого анализа стал достаточно интересный вывод, что за счет собственных средств железнодорожникам целесообразно финансировать только направление «Кузбасс – Северо–Запад», потому что этот проект имеет приемлемый период окупаемости. Исходя из структуры грузов, которые идут в этом направлении, он составляет около 15 лет. У направления «Кузбасс – Юг» дисконтированный срок окупаемости около 20 лет, а перевозки на Дальний Восток, как известно, для компании не окупаемы.
Чем особенно отличается инвестиционная программа в 2012 году? Это первый год, когда на ее реализацию РЖД привлекает достаточно большой объем заемных средств. Он составляет около 100 млрд рублей. К сожалению, сообщает Дмитрий Мухин, пока больше не предвидится проектов, которые осуществлялись бы совместно с инвестиционным фондом, как это было с организацией скоростного движения пассажирских поездов на участке Санкт–Петербург – Бусловская и реконструкцией участка Комсомольск–на–Амуре – Советская Гавань со строительством нового Кузнецовского тоннеля. А между тем инструмент этот достаточно интересный, потому что участие государства в финансировании проектов при помощи инвестиционного фонда позволяет поднять коммерческую эффективность любого направления.

Источник иссяк

Заместитель директора Департамента инвестиционных проектов Министерства регионального развития РФ, занимающегося управлением Инвестиционным фондом РФ, Анна Печенова объясняет сложившуюся ситуацию. Инвестиционный фонд был создан в 2004–2005 годах как фонд поддержки реализации крупных инфраструктурных проектов. Сегодня реализуется 15 общегосударственных инфраструктурных проектов, и два из них – с ОАО «РЖД», в которых компания участвует именно как инвестор. В частности, только в 2011 году на реализацию инвестиционного проекта «Организация скоростного движения пассажирских поездов на участке Санкт–Петербург – Бусловская» ОАО «РЖД» направило 9,5 млрд рублей. А инвестиции компании в реализацию проекта реконструкции участка Комсомольск–на–Амуре – Советская Гавань со строительством нового Кузнецовского тоннеля в прошедшем году составили более 3,4 млрд рублей. При этом общую стоимость первого проекта инвестфонд покрывает в размере 35%, второго – 30%. В этом случае для Российских железных дорог участие в проектах становится выгодным.
Стоит отметить, что инвестфонд – это единственный инструмент реализации проектов государственно–частного партнерства, где при решении о выделении средств применяется инвестиционная оценка. То есть рассчитываются все интегральные показатели, в отличие от остальных имеющихся вариантов, в том числе и ФЦП. Кроме интегральных показателей, рассчитывается также показатель «бюджетная эффективность». Это отношение средств, которые вложены государством в проект, к тем налоговым поступлениям, которые в дальнейшем государство получит за счет его реализации. Вышеназванные два проекта подтверждают бюджетную эффективность, приток налогов составил порядка 2 млрд рублей. А после ввода в эксплуатацию они будут генерировать в среднем 4,5 млрд налоговых поступлений в год.
Таким образом, можно говорить, что действительно инвестфонд – это эффективный инструмент привлечения средств частных инвесторов в строительство инфраструктуры, который одновременно позволяет окупать затраченные средства государства. Почему же тем не менее сейчас нет новых инвестиционных проектов? Вернемся к тому времени, когда инвестфонд создавался. В те годы страна имела постоянный сверхдоход от торговли нефтью, который и стал закрепленным за инвестфондом стабильным источником формирования. Сейчас изменились и параметры бюджета, и экономическая ситуация. Теперь такого «родника» больше нет. Соответственно, нет и новых крупных проектов.

Есть решение

Что же делать в такой ситуации? Ведь пустое выбивание денег при формировании бюджетов уже не срабатывает. И вот родилось достаточно интересное решение, о котором рассказал в ходе встречи с журналистами заместитель министра транспорта РФ Андрей Недосеков. Государственная корпорация «Внешэкономбанк», ОАО «РЖД» и промышленные организации недавно в Кемерове подписали соглашение о развитии инфраструктуры железнодорожного транспорта для обеспечения нужд промышленности.
Соглашение предусматривает обеспечение полного вывоза грузов, предъявляемых грузоотправителями, за счет увеличения пропускных способностей железнодорожных линий. В частности, промышленные организации совместно с ОАО «РЖД» на долгосрочной основе определяют объемы, сроки и направления перевозок грузов. Компания, в свою очередь, определяет потребность в увеличении пропускных способностей железных дорог и оценивает возможную окупаемость данных проектов и способы финансирования.
При окупаемости инвестиций для ОАО «РЖД» заключается договор с грузоотправителем, предусматривающий объемы и сроки осуществления перевозок, долгосрочный уровень тарифа, взаимные гарантии сторон. В частности, в случае предъявления к перевозке меньших объемов грузов промышленные организации компенсируют ОАО «РЖД» перевозку неосвоенных объемов груза. В свою очередь, компания обеспечивает развитие инфраструктуры в необходимом объеме за счет собственных или заемных средств. При этом в целях сдерживания роста тарифов приоритетным является максимальное использование доступного заемного финансирования.
В случае расчетной неокупаемости проектов развития инфраструктуры промышленные организации совместно с ОАО «РЖД» и органами власти субъектов РФ инициируют формирование комплексных инвестиционных проектов по развитию территории, включая железные дороги, и направляют во Внешэкономбанк и профильные ведомства обоснования реализации данных проектов за счет средств государственной поддержки.

Революция, а не эволюция

Такому подходу к государственно–частному партнерству еще предстоит доказать свою эффективность. Надо сказать, что сегодня в транспортной сфере в России в целом реализуются уже несколько схем ГЧП. Были опробованы принципиально разные – концессионные и неконцессионные. Партнер, глава практики в сфере инфраструктуры и транспорта в России Freshfields Bruckhaus Deringer LLP Иннокентий Иванов, анализируя этот вопрос, подчеркивает один важный момент. Вся проблема заключается в том, что главным исполнителем строительства объектов инфраструктуры всегда видят РЖД. Будь то для грузовых, пассажирских перевозок, проведения мероприятий глобального значения, высокоскоростного движения. А главный получатель выгод от этого – и социально–экономических, и коммерческих, когда речь идет о строительстве, например, веток для направления дополнительных грузопотоков в сопредельные страны или в связи с увеличением грузопотока к месторождению полезных ископаемых, – или государство, или вообще третьи лица.
И здесь надо помнить, что РЖД, выполняя социально важные функции, все–таки является коммерческой организацией. Если до сих пор происходила эволюция железных дорог, в том числе и в сфере ГЧП, то теперь относительно инфраструктуры нужна революция. Например, в части использования российского законодательства. Конечно, есть примеры просто–таки идеальные, как в Германии, где Конституцией закреплена обязанность государства финансировать транспортную инфраструктуру. А что же в России?
Эксперты Freshfields Bruckhaus Deringer LLP, сообщает Иннокентий Иванов, анализировали, есть ли такие основы в законодательстве Российской Федерации. Вывод таков: поскольку в ведении Российской Федерации по Конституции находится федеральный транспорт, пути сообщения, нормы, которые гарантируют единство экономического пространства, свободное перемещение товаров и услуг и т. д., а страна подходит к той критической черте, когда эта свобода передвижения будет серьезно ограничена, есть основание говорить, что государство обязано поддерживать инфраструктуру. Однако для этого нужно создать устойчивые договорные формы.
Это и варианты инфраструктурных составляющих в тарифе, и, конечно, активные усилия РЖД как компании по привлечению средств из других источников. Известен успех выпуска еврооблигаций РЖД, которые, в частности, используются и для развития инфраструктуры. Но корпоративные облигации – это не все. Неоднократно обсуждался механизм выпуска государством специальных инфраструктурных облигаций. Приобретать такие облигации могут, прежде всего, институциональные инвесторы: международные банки развития, правительственные инвестиционные агентства, пенсионные фонды.
Руководитель управления природных ресурсов и транспорта инвестиционно–банковского департамента ЗАО «Холдинг ВТБ Капитал» Андрей Бурлинов согласен с Иннокентием Ивановым по поводу необходимости системного решения финансирования железнодорожной инфраструктуры с учетом интересов государства. В качестве довода он приводит международные примеры. Существуют различные модели ценообразования и владения инфраструктурой в мире. Среди них можно выделить европейскую и североамериканскую. В североамериканской модели существуют несколько полностью интегрированных железнодорожных компаний, которые владеют всем – от железнодорожных путей до подвижного состава – и конкурируют между собой. В этом случае и тарифообразование на инфраструктуру является тоже рыночным.
Европейская модель сформирована в условиях государственной монополии на владение железнодорожной инфраструктурой. Здесь можно выделить три ключевых примера: Deutsche Bahn (Германия), SNCF (Франция) и ПроРейл (Голландия). Там существуют долгосрочные системные договоренности между оператором инфраструктуры и управляющей компанией, которые прописывают долгосрочные правила того, как государство софинансирует развитие железнодорожной инфраструктуры.
Поэтому для России системное решение тем более очень важно, без него происходит реактивное реагирование на потребности, ежегодное выбивание из правительства грантов и субсидий, чем, по словам Андрея Бурлинова, РЖД эффективно занимается, что, впрочем, им самим и мешает. Системное решение позволит РЖД гораздо лучше планировать свое развитие, сделает компанию более рыночной, убрав то двоякое положение, в котором она находится: с одной стороны, являясь коммерческой организацией, а с другой стороны – исполнителем некоего госзаказа.

На помощь пригороду

Кроме инфраструктуры, существуют еще два достаточно сложных с точки зрения финансовых вливаний сегмента железнодорожной отрасли, где в той или иной степени требуется участие государства. Это обновление парка локомотивов и пригородные пассажирские перевозки. Износ локомотивов в РФ превышает 70%, при этом иногда их не хватает на наиболее загруженных участках. На обновление парка, по оценкам участников рынка, в ближайшие 10 лет потребуется 60–70 млрд долларов.
Самостоятельная закупка локомотивов РЖД потребует дополнительной индексации железнодорожных тарифов, но она, скорее всего, будет небольшой, сообщил журналистам Андрей Недосеков. По его словам, любой вариант лизинга и приобретения локомотивов в кредит приведет к тому, что это ляжет на инвестбюджет РЖД, на расходы будущих периодов. Соответственно, это, возможно, отра-зится на индексации тарифов. Замглавы Минтранса напомнил, что сейчас РЖД собираются отрабатывать механизм приобретения локомотивов в лизинг, в 2012 году планируют взять небольшую партию, чтобы можно было решать те проблемы, которые обострились в 2011 году, когда не хватало тяги на отдельных направлениях в пик перевозок.
Согласно Целевой модели решить эту проблему Правительство РФ планирует через привлечение частных инвестиций в отрасль за счет ее либерализации (как это ранее было с вагонами). В ходе реформы железнодорожного транспорта после 2013 года независимых владельцев подвижного состава предполагается пустить на локальные маршруты. При этом прорабатываются два возможных варианта: 5–10–летняя монополия выбранного государством перевозчика на 200–700–километровом тупиковом участке преимущественно в регионах (конкуренция «за маршрут») или работа ряда перевозчиков, которые будут бороться за клиентов как между собой, так и с РЖД на отдельных участках и маршрутах (конкуренция «на маршруте»). Географию и условия транспортировки до 2015 года предполагается последовательно развивать на основе пилотных проектов. РЖД же до 2015 года сохранят за собой монопольное право выхода на магистральные пути.
Вместе с тем Андрей Недосеков отметил, что монополия должна будет направлять на обновление тяги и свои дополнительные доходы. Когда у компании появились дополнительные доходы в 2011 году, они были направлены в том числе и на увеличение закупки локомотивов. И в 2012 году, по договоренности с Минтрансом, дополнительные доходы, которые появятся у РЖД, прежде всего будут направлены на закупку локомотивов.
Что касается пригородных перевозок, Министерство транспорта РФ считает, что государству стоит и после 2013 года продолжать поддерживать регионы, выделяя субсидии на услуги по предоставлению железнодорожной инфраструктуры ОАО «Российские железные дороги», заявил Андрей Недосеков. Для сокращения нагрузки на регионы РФ в 2011 и 2012 годах государство выделит из федерального бюджета по 25 млрд рублей в счет оплаты РЖД ее инфраструктурных услуг. До сих пор звучало, что 2012 год должен стать последним, когда эту поддержку необходимо оказывать.
Однако до сих пор существует ряд нормативных недостатков, считает Андрей Недосеков. Пригородные перевозки оказались между взаимоотношениями хозяйствующих субъектов. С одной стороны – РЖД, которые заинтересованы, чтобы как можно больше их подвижного состава работало. С другой стороны – местные пригородные компании, которые в большинстве своем снова подчиняются РЖД. И есть регионы, которые заинтересованы как можно меньше платить за аренду подвижного состава. Это серьезная проблема, которую Минтранс сегодня пытается урегулировать, подчеркнул Андрей Недосеков. До тех пор, пока отсутствует так называемый социальный заказ на перевозку, трудно определить, сколько на самом деле нужно перевозить людей. Пока пригородные компании везут «условного пассажира», проблемы будут продолжаться.

Инга ДМИТРИЕВА,
обозреватель «ТР»

23.02.2012