В Госдуме по инициативе Комитета по вопросам собственности состоялись парламентские слушания, посвященные приватизации железных дорог в России. В них приняли участие депутаты Государственной думы, члены Совета Федерации, представители Минэкономразвития, Минтранса России, ФАС, ФСТ России, Росимущества, Росжелдора, ОАО «РЖД», руководители банков и государственных корпораций, российские и зарубежные эксперты, представители профсоюзов и общественных организаций.

Будучи естественной монополией, принадлежащей государству, ОАО «РЖД» выполняет 43% грузооборота и около 30% пассажирооборота всей транспортной системы страны, обеспечивает формирование около 1,6% ВВП, 1,3% всех налоговых поступлений в бюджет и 3,5% инвестиций в основной капитал.
Правительство РФ внесло в Госдуму проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», предусматривающий отчуждение пятипроцентного пакета акций ОАО «РЖД», что и стало причиной публичного обсуждения. Фактически это означает начало нового этапа реорганизации крупнейшей структурообразующей транспортной компании страны, что, несомненно, требует всестороннего анализа в контексте текущей социально–экономической ситуации.
Данный законопроект разработан в целях исполнения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2014–2016 годы, который касается 436 акционерных обществ, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, 513 ФГУПов и 94 объектов недвижимого имущества казны РФ. Ожидается, что бюджетный эффект от приватизации федерального имущества в 2014–2016 годах, в частности, от продажи пакетов акций акционерных обществ – лидеров в соответствующих отраслях экономики составит:
180 млрд руб. в 2014 году (ключевая сделка: продажа акций ОАО «Ростелеком»);
140 млрд руб. в 2015 году (ключевая сделка: продажа акций ОАО «Банк ВТБ»);
300 млрд руб. в 2016 году (ключевая сделка: продажа акций ОАО «РЖД»).
Государство в конечном итоге планирует сократить свою долю участия в ОАО «РЖД» со 100% до 75% плюс одна акция.
Решение поставленной Президентом РФ задачи обновления, развития и повышения эффективности функционирования железнодорожного транспорта сопряжено с такими проблемами, как хронический недостаток инвестиций в модернизацию и развитие российских железных дорог, невысокий уровень реальной финансовой поддержки со стороны государства, низкая рентабельность отрасли в целом.
Участники слушаний попытались найти ответы на ряд вопросов: «Какова главная цель продажи именно 5% пакета акций ОАО «РЖД». Является ли приватизация единственным способом привлечения инвестиций в железнодорожную инфраструктуру, насколько она учитывает конъюнктуру рынка и насколько она стратегически обоснованна и экономически эффективна с точки зрения обеспечения интересов государства и качественного изменения ситуации в отрасли. Каким образом государство в среднесрочной перспективе намерено регулировать тарифную политику государственной монополии в контексте сохранения за компанией огромной инвестиционной программы и необходимости субсидирования ею пассажирских перевозок и иных нерентабельных, но социально значимых видов деятельности. Что компания будет представлять из себя через несколько лет, будет ли она исключительно инфраструктурной или также логистической?»
По словам заместителя министра экономического развития РФ – руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом Ольги Дергуновой, ОАО «РЖД» как крупнейшая структурообразующая транспортная компания нуждается в инвестициях, особенно в части финансирования крупных железнодорожных проектов, таких как реконструкция БАМа и Транссиба. В качестве источника инвестиций можно использовать банковские кредиты, однако они имеют ограниченный размер и короткий срок возврата, что не подходит для финансирования проектов с высокой стоимостью и длительным сроком окупаемости. Второй путь – продажа акций. Минэкономразвития предлагает, чтобы акционером ОАО «РЖД» выступил Пенсионный фонд РФ. «Уникальность РЖД состоит в том, что компания обслуживает интересы всей страны и ее граждан. Пенсионеры могли бы стать лучшими акционерами, которые проконтролируют эффективность вложений своих средств, поскольку перед их глазами будут новые построенные пути, вокзалы, – убеждена Ольга Дергунова. – При этом пенсионерам же будет направлена и вся прибыль, полученная от реализации инфраструктурных проектов». По ее мнению, для Пенсионного фонда РФ это будут надежные инвестиции, учитывая высокую отвественность менеджмента компании и значимость ее для государства.
Вторым инвестором может выступить Фонд национального благосостояния, средства которого, направленные в инфраструктурные проекты, позволят увеличить капитализацию компании в пять раз в течение ближайших 10 лет. В перспективе возможно также участие иностранных государств, инвестирующих в акции транспортных компаний.
Таким образом, частичная продажа акций РЖД в пользу ПФР и ФНБ позволит минимизировать возможные риски при сохранении статуса 100%–ной госкомпании и отработать новые механизмы регулирования.
Однако прежде чем принять решение о продаже акций, нужно решить вопросы тарифного регулирования, определить бизнес–модель компании на долгосрочный период, разработать механизм инвестирования государством средств на капитальные затраты в случае появления других акционеров. Только решив эти стратегические задачи, можно приступать сначала к отчуждению 5% акций РЖД, а затем и к продаже еще 20%. Как считают в Мин-
экономразвития, эта процедура позволит привлечь новых акционеров, улучшить качество корпоративного управления и обеспечить выполнение основных, в том числе социальных, функций РЖД.
Финансовая модель, положенная в основу утвержденной Правительством РФ в 2013 году «дорожной карты», рассматривает Российские железные дороги в качестве большого транспортно–логистического оператора с инфраструктурой, на базе которого развивается российская экономика.
Как признал директор Департамента имущественных отношений Минэкономразвития России Роман Палочкин, сроки и этапы, намеченные «дорожной картой», не выполнены и нуждаются в корректировке. Реализован единственный пункт – подготовлен и внесен в Госдуму проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».
Роман Палочкин подчеркнул, что первый этап приватизации компании «РЖД» не предполагал продажу акций частным инвесторам: «Основная цель приватизации 5% – это все–таки инвестирование в компанию, которая несет достаточно большие риски, связанные с выполнением конкретных государственных задач».
По мнению председателя Комитета Госдумы по вопросам собственности Сергея Гаврилова, приватизация является важным фактором привлечения в железнодорожную отрасль частных инвестиций, учитывая то, что ОАО «РЖД» в самые ближайшие сроки должно завершить окончательный переход на рыночные стандарты работы в условиях жесткой конкуренции и стать полноценной коммерческой компанией, снизив финансовую зависимость от государственных инвестиций. «При этом мы понимаем, что в существующих условиях средства от приватизации 5% акций не направляются напрямую на модернизацию железных дорог, а идут, согласно бюджетному законодательству, на погашение дефицита бюджета», – подчеркнул Сергей Гаврилов.
В настоящий момент инвестиционная привлекательность РЖД находится на достаточно низком уровне, так как Российские железные дороги несут бремя возложенных государством обязанностей социально–экономического характера, а также обеспечения обороноспособности страны. По мнению депутатов, в настоящий момент отсутствует благоприятное «временное окно» для планируемой продажи крупных государственных активов, поэтому в ближайшие 2–3 года нельзя рассчитывать на получение серьезных доходов от приватизации и приход в отрасль стратегических инвесторов. Продажа даже небольшого пакета акций в текущих экономических условиях приведет лишь к дальнейшему снижению стоимости активов компании. При этом необходимо учитывать, что в последние годы российские компании торгуются с дисконтом более 70% по сравнению с аналогами на развитых рынках и с дисконтом 54% к основным развивающимся рынкам.
В этих условиях целевая продажа акций РЖД такому крупному российскому инвестору, как Пенсионный фонд, является более логичной и предпочтительной. Но прежде чем решать вопросы успешной приватизации железных дорог России, реформирования и повышения инвестиционной привлекательности ОАО «РЖД», необходимо разработать и утвердить долгосрочную программу тарифообразования в сфере железнодорожного транспорта на основе отдачи на инвестированный капитал; определить источники инвестиций и механизмы инвестирования, учитывающие возможное появление миноритарных акционеров ОАО «РЖД»; сформировать государственный заказ в сфере пассажирских и грузовых перевозок в интересах обеспечения обороноспособности и безопасности государства, что позволит уйти от неэффективной модели возмещения перевозчику из федерального бюджета потерь доходов, возникающих при государственном регулировании тарифов на пассажирские и грузовые перевозки; установить правовой статус операторов железнодорожного подвижного состава и контейнеров.
Итоги первого этапа реформирования железных дорог оцениваются неоднозначно. «Выведение из компании высокорентабельных видов бизнеса, связанных с оперированием грузовыми вагонами, сервисным обслуживанием локомотивов, сопровождалось увеличением парка вагонов и снижением средней скорости подвижного состава, что привело к заториванию путей, особенно в районе крупных логистических центров, и росту рисков для перевозчиков и для грузоотправителей», – констатировал Сергей Гаврилов.
Полная приватизация парков полувагонов ставит под сомнение эффективность реализуемой в России модели рынка грузовых перевозок. По оценкам РЖД, в 2013 году на фоне падения объемов перевозок сеть сталкивалась со снижением эффективности работы избыточного парка вагонов, значительная доля которого находится в отстое или в длительном ожидании погрузки. Общее избыточное количество вагонов составляет около 240 тыс. единиц, значительная часть этих вагонов постоянно перемещается по сети, отвлекая тяговые ресурсы и перегружая пропускные способности. Ежесуточно в движении помимо отставленных вагонов находится более 30 тыс. вагонов, или 500 поездов. В то же время Минобороны оценивает нехватку грузовых вагонов для мобилизационных нужд в количестве как минимум 25 тыс. единиц.
Таким образом, избыточность парка обернулась падением доходности для операторов, снижением эффективности работы инфраструктуры, ухудшением качества обслуживания грузовладельцев.
Для повышения эффективности работы вагонных парков компания подготовила целый ряд изменений в основные отраслевые законы. Но помимо законодательных инициатив действенной мерой для повышения эффективности работы железнодорожного транспорта могла бы стать консолидация под технологическим управлением ОАО «РЖД» не менее 30% парка универсальных полувагонов, считают в холдинге.
Первый заместитель председателя Комитета ГД по вопросам собственности Валерий Селезнев скептически отнесся к тому, что продажа 5% пакета акций существенно улучшит инвестиционную привлекательность компании, по его словам, в денежном выражении это примерно около 90–100 млрд руб., что составляет лишь четверть от годового инвестбюджета РЖД. «Что будет в случае, если государственный Пенсионный фонд не получит ожидаемой эффективности от вложений пенсионных накоплений? Он будет избавляться от этих акций. И мы не знаем, у кого этот пакет может оказаться. По всей видимости, Пенсионный фонд будет вынужден обратиться к государству, чтобы оно компенсировало выпадающие доходы. Поэтому нужно серьезно подумать над негативными последствиями, которые могут произойти в случае реализации планов Росимущества по приватизации РЖД», – считает депутат.
Валерий Селезнев также высказал озабоченность в связи с тем, что на сегодняшний день минимально необходимые средства для создания доступной среды для инвалидов на железнодорожной инфраструктуре выделяются государством по остаточному принципу: «С приходом миноритариев, которые заинтересованы прежде всего в сокращении всевозможных издержек и максимальном получении прибыли, непонятно, как все будет развиваться».
По мнению депутата, не стоит торопиться с приватизацией РЖД, так как существуют другие способы привлечения инвестиций: «Если кто–то из инвесторов хочет принять участие в реализации проектов развития железнодорожного транспорта и зарабатывать на этом деньги, то государственно–частное партнерство, мне кажется, позволяет любому заинтересованному в этом партнерстве зарабатывать вместе с Российскими железными дорогами на любых видах операционной деятельности, в том числе на перевозке пассажиров и грузов».
Аудитор Счетной палаты РФ Валерий Богомолов остановился на результатах анализа структурной реформы железнодорожного транспорта, проведенного в 2013 году, и влиянии этой реформы на экономику и социальную сферу в Российской Федерации.
Он напомнил, что решение о проведении структурной реформы было принято Правительством РФ в марте 2001 года, что и стало отправной точкой процесса приватизации железных дорог, рассчитанного на три этапа до 2010 года. По словам Валерия Богомолова, из 70 мероприятий, предусмотренных планом по реализации программы, более половины выполнены с нарушением сроков в 2–3 года.
«Анализ причин, тормозящих ход реформы железнодорожного транспорта, показал, что сформированные правовые основы по структурной реформе железнодорожного транспорта на первом этапе не обеспечили в полном объеме реализацию мероприятий программы. Разработка проектов нормативно–правовых актов, направленных на урегулирование отношений между участниками перевозочного процесса в современных условиях, проводилась уже после завершения третьего этапа в рамках целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 года. В процессе структурной реформы железнодорожного транспорта не была обеспечена возможность объективной оценки хода и степени достижения цели и ожидаемых результатов реформирования. Программой и планами мероприятий по ее реализации не устанавливались целевые показатели–индикаторы результата реформирования и достижения ожидаемых экономических и социальных последствий», – заявил Валерий Богомолов.
По мнению Счетной палаты, до вступления в силу долгосрочной системы тарифо-
образования, четкой схемы взаимодействия ОАО «РЖД» и государства в рамках реализации нерентабельных проектов и управления неэффективными видами бизнеса, а также до завершения реализации модели рынка зарубежных дорожных перевозок на период до 2015 года отчуждение акций ОАО «РЖД» может оказать негативное влияние на их рыночную стоимость.
Заместитель руководителя ФАС Анатолий Голомолзин подчеркнул, что другие страны также проводили реформу железнодорожного транспорта, и хотя «ни один из примеров зарубежного опыта напрямую нельзя транслировать на Российскую Федерацию, тем не менее многое можно взять за основу». В большинстве стран мира железнодорожный транспорт испытывает жесткое конкурентное воздействие со стороны альтернативных видов транспорта. Для России это характерно в меньшей степени, у нас железные дороги являются естественными монополиями, поэтому необходимо способствовать развитию внутриотраслевой конкуренции, считает Анатолий Голомолзин. Проводимая реформа должна быть направлена на повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта и как результат на повышение эффективности народного хозяйства. Опыт Германии, где реформы начались еще в 1994 году, показывает, что сегодня железнодорожные перевозки осуществляются в условиях жесткой конкуренции. Достаточно сказать, что за последние 10 лет число компаний выросло в три раза, со 120 до 250–350. «В Германии с начала проведения реформ по 2010 год пассажирооборот вырос почти на 30%, а грузооборот – примерно на 45%. В это же время нагрузка на бюджетную систему снизилась примерно на 35%. Доля перевозчиков, не зависимых от «Дойче Бан», увеличилась с 7 до 32%. За счет этого существенным образом выросли и показатели деятельности железнодорожного транспорта», – заявил Анатолий Голомолзин.
В России из–за неблагоприятной институциональной среды на железнодорожном транспорте грузы уходят на автомобильный транспорт даже вопреки обстоятельствам, поэтому нужно повышать долю железнодорожного транспорта в перевозках, убежден Анатолий Голомолзин, способствовать развитию конкуренции.
Как уже отмечалось, многие пункты программы структурной реформы были выполены либо с задержкой, либо не были реализованы. Такая непоследовательность не могла не сказаться на эффективности, например, такого сегмента, как услуги инфраструктуры. В результате на 18% уменьшилось общее количество железнодорожных станций, на 9% сократилась развернутая длина станционных путей, на 20% – длина приемоотправочных путей, на 20% – длина сортировочных путей. С 2007 по 2013 год в Российской Федерации на 15% снизились пассажирские перевозки. Такие цифры привел Анатолий Голомолзин.
По мнению старшего вице–президента ОАО «РЖД» по экономике и финансам Вадима Михайлова, реализация плана публичного размещения акций ОАО «РЖД» возможна не ранее 2018 года, когда будут завершены инвестиции через взносы в уставный капитал компании в рамках финансирования проектов по развитию и модернизации железнодорожной инфраструктуры Дальнего Востока (2013–2017 годы), реализованы структурные преобразования в сегменте железнодорожных перевозок, а также внедрены планы правительства о долгосрочном тарифном регулировании.
Первый заместитель председателя Комитета ГД по транспорту Михаил Брячак является убежденным противником приватизации ОАО «РЖД». По его словам, необходимо абсолютное государственное участие в компании, не только выполняющей функции перевозчика, но и являющейся важнейшим институтом федеративного устройства страны.
Иностранные эксперты – управляющий директор транспортного отделения Global Transportation & Logistics IBD EMEA Barclays Bank Кристофер Брукс и управляющий директор J.P. Morgan Пол Бостон представили анализ мировых практик приватизации зарубежных железнодорожных компаний, подробно осветив принципы и мотивы принятия государством конкретных решений при проведении реформ, а также прогнозные оценки социально–экономических последствий.
Выслушав все точки зрения, участники слушаний в Госдуме призвали не торопиться с приватизацией Российских железных дорог и высказались за сохранение государственного контроля за деятельностью ОАО «РЖД». С учетом того, что железнодорожный транспорт имеет стратегическое значение для обеспечения безопасности нашей страны, приватизация не должна становиться целью государственной экономической политики, а должна служить эффективным инструментом реализации стратегических целей экономического и социального развития.
Любопытно, что мнение экспертного сообщества не сильно расходится с мнением пользователей услуг – обычных пассажиров. Как показал опрос общественного мнения, проведенный Федеральным информационным агентством REGNUM в 2013 году, 68% респондентов оказались недовольны работой Российских железных дорог, но при этом 71% опрошенных высказались в пользу того, что предприятия стратегических отраслей должны находиться в государственной собственности.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

26.06.2014