В Комитете Госдумы по земельным отношениям и строительству обсудили итоги проверки Генпрокуратурой состояния региональных дорог.
По данным МВД России, каждое пятое дорожно–транспортное происшествие на территории страны происходит из–за неудовлетворительного состояния улиц и дорог. На федеральной дорожной сети количество погибших людей составляет более четверти от общего числа жертв ДТП. Свыше 80% аварий совершается на участках федеральных трасс, проходящих через населенные пункты. Понятно, что вопросы соответствия автодорог нормативным требованиям и государственным стандартам, их своевременного и качественного ремонта выходят на первый план.
Депутаты Госдумы, представители Генеральной прокуратуры РФ, Министерства транспорта РФ, Федерального дорожного агентства, эксперты отрасли, представители профильного бизнес–сообщества и научных организаций, собравшиеся за «круглым столом», подготовили предложения, направленные на качественное улучшение сети региональных автомобильных дорог и организации дорожного движения.
В рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в 2012 году была проведена проверка. Ее результаты представил заместитель начальника управления по надзору за исполнением законов о защите интересов государства и общества Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства – начальник отдела по надзору за исполнением законов о безопасности дорожного движения Генеральной прокуратуры РФ Александр Русецкий.
По его словам, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления ненадлежащим образом исполняют обязанности по ремонту, содержанию автомобильных дорог и организации дорожного движения.
Более 63% дорог регионального и местного значения не отвечают нормативным требованиям. Для них характерны дефекты дорожного покрытия, неправильная дорожная разметка, отсутствие освещения проезжей части в темное время суток, обустроенных пешеходных переходов, конструктивно выделенных разделительных полос, дорожного ограждения.
Результаты надзорных мероприятий показали, что владельцы дорог попросту игнорируют предложения органов Госавтоинспекций, направленные на предупреждение ДТП на аварийно–опасных участках. А власти субъектов РФ и местного самоуправления не обеспечивают разработку и утверждение проектов организации дорожного движения, а также их исполнение. На региональном и местном уровнях отсутствуют утвержденные нормативы финансовых затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог, вследствие чего осуществление дорожной деятельности не обеспечивается необходимыми финансовыми ресурсами.
Прокурорами выявлены многочисленные нарушения в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, связанные с несоблюдением установленной законом процедуры торгов и определения их победителей. Вскрыты факты злоупотребления со стороны должностных лиц, ответственных за обеспечение своевременного и качественного проведения строительных и ремонтных работ, нецелевого расходования бюджетных средств, оплаты невыполненных работ.
При осуществлении дорожной деятельности, в том числе при реконструкции и строительстве автомобильных дорог, нарушаются нормы гражданского и земельного законодательства. Так, в республиках Адыгея, Коми, Амурской и Липецкой областях не был организован надлежащий учет автомобильных дорог, оформление прав Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований на автомобильные дороги и земельные участки в границах полос отвода, в результате прокуроры обнаружили бесхозные автомобильные дороги без каких–либо правоустанавливающих документов. Нет собственника дорог – нет и бюджетных средств на их содержание.
В целом несовершенство учетной политики в отношении объектов дорожного хозяйства привело к тому, что разница между данными Росавтодора и Росимущества о протяженности автомобильных дорог федерального значения составила 361 тыс. км. Так, по данным Росимущества, в реестре федерального имущества учтены автомобильные дороги общего пользования федерального значения протяженностью 411,6 тыс. км, а согласно статистической отчетности Росавтодора протяженность таких дорог равна 50,5 тыс. км.
К тому же государственная регистрация права собственности РФ на автомобильные дороги федерального значения осуществлена не во всех случаях. Выявленные нарушения способствуют посягательствам третьих лиц на объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и актам незаконного вмешательства на этих объектах, что ставит под угрозу и обеспечение транспортной безопасности. В 2011 году Генпрокуратура направила информацию о мерах по защите права собственности РФ на дороги федерального значения в Министерство транспорта РФ и Минэкономразвития РФ. Сверка показала, что основной причиной разночтений данных Росавтодора и Росимущества стали технические ошибки, допущенные при внесении данных в реестр федерального имущества.
Практически повсеместно отсутствуют установленные границы придорожных полос автомобильных дорог, что способствует многочисленным нарушениям режима их содержания. Обычное явление – самовольная установка рекламных конструкций на участках, прилегающих к дорожному полотну, что создает реальную угрозу безопасности дорожного движения.
Отсутствие контроля со стороны уполномоченных органов за деятельностью как дорожных организаций, осуществляющих ремонт, реконструкцию или строительство дорог, так и эксплуатирующих предприятий, в чьи обязанности входит обеспечение соответствия улиц и дорог нормативным требованиям и безопасности движения на них, еще больше усугубляет сложившуюся ситуацию в дорожном хозяйстве. Во многих регионах не установлен порядок осуществления государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог, не финансируются работы по ремонту и содержанию дорог.
При строительстве автодорог органы государственной власти субъектов Российской Федерации повсеместно не исполняют требования земельного законодательства по резервированию земель с целью изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, что приводит к увеличению стоимости изъятия таких участков и удорожанию дорожного строительства. По оценкам Генпрокуратуры, это происходит потому, что отсутствует четкий нормативно–правовой регламент порядка принятия и реализации решений об изъятии земельных участков в целях строительства автодорог.
В большинстве субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях не определен порядок создания и использования парковок и парковочных мест. В 16 субъектах Российской Федерации не приняты законы, регламентирующие порядок перемещения транспортных средств на специализированные стоянки, что, в принципе, лишает органы ГИБДД возможности применять меры воздействия к неправильно припаркованным транспортным средствам.
Александр Русецкий подчеркнул, что прокурорская проверка охватила практически все регионы Российской Федерации. Были выявлены 40 тыс. нарушений, для устранения которых принесены 696 протестов, в суды направлены почти 8 тыс. исковых заявлений, внесены свыше 7 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых почти 2 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, объявлены 290 предостережений, возбуждены 975 дел об административных правонарушениях и более 200 уголовных дел.
По мнению первого заместителя председателя комитета по земельным отношениям и строительству Мартина Шаккума, к такому плачевному состоянию дорожной сети привело решение о ликвидации дорожных фондов в Российской Федерации, вследствие чего дорогам России был нанесен непоправимый урон. Разрушилась не только система ответственности, пострадал весь дорожно–строительный комплекс, потому что «горизонт планирования с десятилетий или уж, как минимум, нескольких лет снизился до уровня одного года, то есть до уровня принятия бюджета. И за этим горизонтом не было ничего, прекратились или резко сократились закупки техники, возникла чрезвычайная неритмичность как финансирования, так и выполнения работ.
Современная система дорожных фондов также не лишена недостатков. Главный недостаток – недофинансирование как территориальных, так и федерального дорожных фондов. Этих средств не хватает ни для поддержания, ни для развития дорожной сети.
Мартин Шаккум считает, что для нормального функционирования федерального и региональных дорожных фондов необходимо переходить к нормативному определению затрат в составе бюджета в процентах от валового внутреннего продукта и валового регионального продукта.
Присоединившийся к дискуссии заместитель министра транспорта РФ Олег Белозеров подчеркнул, что Генеральной прокуратурой проведена очень важная и нужная работа, позволяющая посмотреть на функционирование дорожной отрасли со стороны. Недофинансирование работ по содержанию дорог в течение десятков лет, когда объем выделяемых средств не превышал 30–40% от необходимого уровня, привело к лавинообразному разрушению дорог по всей стране. Воссоздание системы дорожных фондов способно решить накопившиеся проблемы, однако изменение акцизных ставок на бензин Евро 5 приведет к выпадению серьезных сумм из бюджета, начиная с 2014 года, заметил Олег Белозеров.
По данным Росавтодора, в 2013–2015 годах дорожные фонды с учетом дифференцированных ставок топливных акцизов, инфляции, перехода на новый класс топлива в стране и прочих условий недосчитаются в общей сложности 101,8 млрд рублей. Больше всего пострадают региональные фонды, где выпадающие доходы составят более 73 млрд рублей.
Олег Белозеров сообщил, что Минтранс России по поручению Президента РФ разрабатывает механизм привлечения в дорожное строительство известных зарубежных фирм с лучшими управленческими компетенциями и новейшими технологиями.
Анатолий Чабунин, на момент проведения мероприятия являвшийся руководителем  Росавтодора, остановился на вопросах процедуры изъятия земли при строительстве дорог. По его мнению, существующее законодательство дает владельцу земельного участка слишком много времени на раздумья – один год, а оценка земельного участка, подлежащего изъятию, действительна только в течение трех месяцев. Подобные нестыковки приводят к дополнительной нагрузке на бюджет и в конечном итоге к удорожанию строительства. Анатолий Чабунин считает, что если государство компенсирует землевладельцу рыночную стоимость участка, то и платить налог он также должен с рыночной стоимости, а не с кадастровой, как это происходит сейчас. Эта мера обеспечит дополнительные поступления в доход бюджета, и будет меньше соблазна играть с ценой участка.
Еще один вопрос, требующий своего законодательного решения, – перенос коммуникаций. По оценкам Росавтодора, иногда стоимость земли и переноса коммуникаций составляет до 50% стоимости всего объекта, особенно в зоне притяжения Москвы и других крупных областных центров.
«Сегодня дорожники остаются один на один с владельцами коммуникаций, будь то канализационный коллектор или нефтяная труба, которые выставляют любые технические условия, и мы вынуждены их выполнять, потому что никакого документа об ограничении аппетита у владельцев коммуникаций сегодня не существует», – констатировал Анатолий Чабунин.
Еще одна головная боль – снос незаконно установленных рекламных конструкций в полосе отвода федеральных дорог. По словам Анатолия Чабунина, Росавтодору удалось через суд добиться сноса только 30% незаконно установленных рекламных конструкций.
Генеральный директор Ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами «РАДОР» Игорь Старыгин привел такую статистику: в 13 субъектах РФ свыше 80% автодорог не отвечает нормативным требованиям, в 46 субъектах – от 50 до 80%, в 17 – от 20 до 50%, и только в 5 субъектах – менее 20%. В условиях, когда обеспеченность по содержанию дорог не превышает 30%, по ремонту – 27%, а по капитальному ремонту – только 4%, могут ли дорожники выполнять свои обязательства в соответствии с нормативными требованиями? Вопрос, как говорится, риторический.
По оценкам «РАДОРа», доля дорожных фондов в региональных бюджетах РФ составляет в среднем 7,5%. Вывод напрашивается сам собой: ресурсов и резервов внутри самих субъектов на увеличение объема финансирования дорожных работ нет.
Игорь Старыгин привлек внимание к проблеме обеспечения сохранности автомобильных дорог путем упорядочения и развития системы контроля за движением тяжеловесов. По отдельным направлениям российских дорог с превышением веса движутся 30–40% грузовиков (в Европе – не более 2%). «На федеральных автомобильных дорогах с 2014 года вводятся сборы с большегрузов общей массой более 12 тонн. Эти транспортные средства двигаются и по региональной, и по муниципальной дорожной сети, и мы считаем, что такие же сборы должны поступать в региональный и муниципальный бюджеты», – заключил гендиректор «РАДОРа».
Если практически все выступающие говорили о недофинансировании дорожной отрасли, то декан факультета «Автомобильные дороги и мосты» Сибирской государственной автомобильно–дорожной академии (СибАДИ) Сергей Матвеев убежден, что задача инновационного развития дорожной отрасли невыполнима без кадрового обеспечения. В отрасли сложилась парадоксальная ситуация с подготовкой специалистов: в течение последних 10 лет объем подготовки инженерно–технических кадров в специализированных автодорожных вузах и на факультетах сократился почти в два раза, при том что дорожники испытывают настоящий кадровый голод: значительная часть работающих не имеет специальной технической подготовки, специального образования. Так, на факультете «Автомобильные дороги и мосты» СибАДИ в 2012 году по направлению подготовки строительства были выделены 130 бюджетных мест, в то время как еще 10 лет назад эта цифра была 250. «Если государство будет экономить на образовании, то завтра некому будет проектировать и строить мосты и дороги, – подчеркнул Сергей Матвеев. – После перехода на систему государственных образовательных стандартов третьего поколения из номенклатуры специальностей высшего образования исчезла специальность «Мосты и транспортные тоннели»: сейчас мостовиков готовят либо по специальности «Строительство железных дорог, мостов и транспортных тоннелей», либо по специальности «Строительство уникальных зданий, сооружений». Таким образом, целое направление транспортного строительства, связанное с проектированием, строительством, эксплуатацией автодорожных мостов, объектов высочайшего класса ответственности, оказалось за пределами образовательного пространства. Последствия такой ошибки могут быть слишком губительны для отрасли и для страны. Поэтому увеличение числа бюджетных мест в вузах, ведущих подготовку мостовиков и дорожников, является важнейшей государственной задачей».
Участники «круглого стола» отметили, что законодательное обеспечение дорожной деятельности в целом решает основные проблемы отрасли и на сегодняшний день отсутствуют законодательные ограничения для развития и поддержания в нормативном состоянии сети автомобильных дорог федерального, регионального и местного значения. Вместе с тем фактическое состояние дорожной сети регионального и местного значения не соответствует нормативным требованиям, в том числе с точки зрения обеспечения безопасности дорожного движения. В субъектах Российской Федерации и муниципалитетах в течение многих лет происходит недофинансирование работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог, а также благоустройству дорожных объектов. Плохие и неудовлетворительные транспортно–эксплуатационные показатели автомобильных дорог приводят к целому ряду негативных последствий, включая низкие маршрутные скорости, крайне некомфортные условия перевозки пассажиров и грузов, снижение реальной скорости товародвижения, рост транспортных издержек, а главное – к дорожно–транспортным происшествиям.
К сожалению, кардинальное сокращение уровня финансирования дорожных работ за счет субсидий и иных форм поддержки из федерального бюджета, начиная с 2009 года, способствовало дальнейшему снижению объемов дорожных работ и ухудшению технического состояния региональной дорожной сети и уровня безопасности дорожного движения. Поэтому главным направлением работы должно стать стратегическое развитие дорожного хозяйства, позволяющее сформировать безопасную и высокоэффективную сеть автомобильных дорог федерального, регионального и местного значения.
Следует пересмотреть приоритеты государственной экономической политики, а также изучить и учесть опыт других стран, в которых финансирование автомобильных дорог рассматривается не как расходы бюджета, а как одна из мер, направленных на развитие экономики и увеличение доходов бюджета за счет мультипликативного эффекта, который обосновывается расчетами по методу межотраслевого баланса и не привязывается к колебаниям доходов бюджета.
Необходимо принять меры по совершенствованию управления дорожными фондами путем создания по опыту ряда зарубежных стран обособленного независимого коллегиального органа управления дорожным фондом.
Итогом дискуссии стали рекомендации законодательной и исполнительной ветвям власти, в которых, в частности, говорится о необходимости скорейшего принятия проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», а также рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона, уточняющего положения о прокладке, переустройстве, переносе инженерных коммуникаций в границах полос отвода и придорожных полос при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте автомобильных дорог.
Правительству РФ предложено, в частности, рассмотреть возможность дополнительной индексации акцизов на нефтепродукты, направляемых в Федеральный дорожный фонд и дорожные фонды субъектов Российской Федерации, начиная с 2015 года, а в последующие годы обеспечить ежегодную индексацию акцизных ставок с учетом изменения уровня инфляции; в целях повышения эффективности управления и реализации проектов в сфере транспортного строительства рассмотреть целесообразность интеграции в Международную федерацию инженеров–консультантов (ФИДИК) и создания на территории Российской Федерации ее представительства; рассмотреть возможность введения самостоятельного государственного образовательного стандарта по направлению «транспортное строительство», а также включения в номенклатуру специальностей высшего профессионального образования специальности «Мосты и транспортные тоннели» для подготовки специалистов в области проектирования, строительства и эксплуатации автодорожных мостов с увеличением контрольных цифр набора студентов по специальностям и направлениям подготовки инженерно–технических кадров для дорожной отрасли.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

29.11.2012