Правовое поле: ответ на вызовы времени

Очень часто, говоря о проблемах в транспортном комплексе, о трудностях, с которыми на практике сталкиваются специалисты, пытаясь решить тот или иной вопрос, в качестве одной из основных причин называют пробелы в законодательном поле, отставание законодательства от стремительного развития экономической деятельности. Вот почему выступление Сергея Тена, зампредседателя Комитета Госдумы ФС РФ по транспорту, на ставшем уже традиционным петербургском форуме «Транспортно–транзитный потенциал» на тему совершенствования законодательного регулирования транспортного комплекса РФ было с интересом воспринято участниками форума. Думается, что и читателей нашей газеты оно заинтересует.
Итак, в каком направлении совершенствовалось законодательство в транспортном комплексе в ответ на вызовы времени?
Начнем с железнодорожного транспорта. Одной из ключевых проблем развития рынка железнодорожных перевозок является профицит вагонов на сети. Неэффективность управления подвижным составом компаниями–операторами является причиной снижения показателя оборота вагонов и коэффициента их использования в груженом рейсе.
Для улучшения ситуации Госдумой 31 декабря 2014 года были внесены изменения в Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации и Закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», который в профессиональном сообществе получил название «закон о простое порожних вагонов». В Уставе железнодорожного транспорта был закреплен принцип платности занятия инфраструктуры общего пользования, что обязывало владельцев вагонов оплачивать занятие путей общего пользования свыше нормативного времени. В результате повысилась ответственность пользователей за обеспечение своевременной уборки порожних вагонов после выгрузки, были определены приоритеты взаимодействия при организации железнодорожного сообщения, что должно повысить скорость железнодорожных перевозок и оптимизировать количество вагонов на сети.
Для перевозок водным транспортом важным вопросом является распределение полномочий по классификации и освидетельствованию судов, подлежащих государственной регистрации, за исключением маломерных судов, которые используются в некоммерческих целях. 31 декабря 2014 года Госдумой были приняты изменения в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации. Изменения  определяют и законодательно закрепляют порядок наделения классификационных обществ, в том числе и иностранных, соответствующими функциями. Это позволит привести требования нормативно–правового регулирования в данной сфере в соответствие с международными договорами Российской Федерации.
Наиболее значимые законодательные изменения произошли в 2014–2015 годах в автотранспортной отрасли.
В связи со значительной емкостью российского рынка международных транспортных услуг ряд государств, имеющих избыточный парк грузовых автомобилей, стремятся обойти требования российской разрешительной системы международных автомобильных грузоперевозок, прибегая в том числе к незаконным методам. Выборочные проверки, проведенные в ряде субъектов Российской Федерации, показали, что более четверти международных перевозок выполнялись с нарушениями. Ежегодный ущерб от таких действий составляет 5 млрд руб. Для повышения эффективности транспортного контроля за соблюдением иностранными автомобильными перевозчиками правил международных автомобильных перевозок в ноябре 2014 года принят ФЗ № 362 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленных на совершенствование государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок».
Закон вводит положение, согласно которому вид перевозки определяется, исходя из данных товарно–транспортной накладной в рамках Конвенции о договоре международной автомобильной перевозки грузов. Также закон устанавливает требования к иностранным перевозчикам по обязательному заполнению российских разрешений и предъявлению необходимых документов уполномоченным органам на территории Российской Федерации. Такие меры обеспечат адекватную защиту интересов российских перевозчиков на международном рынке транспортных услуг.
Для упрощения процесса перевозки тяжеловесных и негабаритных грузов Госдумой в июле 2015 года были внесены изменения в отдельные законодательные акты, регулирующие перевозки по автомобильным дорогам этих специфических грузов. Новый закон предусматривает возможность перевозки таких грузов без оформления специального разрешения на движение транспортного средства с превышением его массы до 2% от предельно допустимой массы или предельно допустимой осевой нагрузки.
Также закон дает право уполномоченному органу на выдачу специальных разрешений самостоятельно или через подведомственные учреждения с межведомственным информационным взаимодействием. В рамках закона число обращений за разрешениями и сроки предоставления услуги сократятся.
Одной из важнейших проблем дорожной отрасли является недостаточно четкое разделение полномочий между органами государственной власти по осуществлению контроля и надзора за состоянием автомобильных дорог. Для четкого разграничения полномочий и ликвидации правовых коллизий в законе об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Госдуму был внесен законопроект, который однозначно определяет сферу компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов власти и устраняет разногласия между ними по данному вопросу.
В связи с расширением строительства платных автомобильных дорог значительная часть водителей грузовых транспортных средств выбирает альтернативные маршруты проезда с использованием региональных автомобильных дорог, проезд по которым бесплатный. В результате дорогам регионального и муниципального значения наносится значительный урон, так как они не рассчитаны на возросшую плотность движения и весогабаритные параметры проезжающих транспортных средств. Для пресечения возникшей тенденции был внесен соответствующий законопроект, предусматривающий запрет на использование автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов, для альтернативного проезда транспортных средств. В то же время в соответствующем законе не было пункта о согласовании маршрута альтернативного бесплатного проезда с федеральными и региональными органами власти, органами местного само-
управления, которые являются владельцами таких дорог или участков. Теперь этот законодательный пробел ликвидирован, и такое требование введено.
Как известно, с 1 января 2013 года пассажирский транспорт для коммерческих перевозок пассажиров, а также грузовой транспорт, перевозящий опасные грузы, должен быть оснащен навигационным оборудованием ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS. Однако в законодательстве Российской Федерации нет нормативно–правовых актов, предусматривающих ответственность в том случае, если транспортные средства не оснащены средствами навигации. Для устранения правовой коллизии был внесен законопроект, устанавливающий административную ответственность за нарушение правил перевозок.
В сфере морского и речного транспорта Госдумой будет рассмотрен законопроект о саморегулировании рынка лоцманских услуг. Законопроект гарантирует лоцманские проводки судов в районах обязательной лоцманской проводки в соответствии с едиными для всех лоцманских организаций требованиями.
В настоящее время лоцманскую проводку судов в сфере торгового мореплавания ведут организации различных организационно–правовых форм и форм собственности. Какой–либо экономической или организационной консолидации между этими хозяйствующими субъектами нет, как нет и координации при исполнении всеми лоцманскими организациями общих требований и правил. В законодательстве Российской Федерации не учитываются особенности деятельности лоцманских организаций и требования к ним.
В условиях, когда отменены лицензирование и сертификация лоцманской деятельности, необходим новый инструмент управления рынком для его цивилизованного развития и пресечения недобросовестной конкуренции. Этим инструментом может стать национальная лоцманская саморегулируемая организация, которая создаст условия для стабильного и качественного предоставления лоцманских услуг в соответствии с установленными стандартами и правилами вне зависимости от территориального расположения и особенностей режима работы морских портов.
В рамках законотворческой деятельности Министерства транспорта РФ утвержден План мероприятий по развитию конкуренции на железнодорожном транспорте, предусматривающий формирование правовых основ для создания единой саморегулируемой организации в сфере услуг по предоставлению железнодорожного подвижного состава. Данный законопроект предполагается внести на рассмотрение в Государственную думу в ноябре 2015 года.
Также осенью 2015 года планируется внести в Госдуму законопроект, закрепляющий в нормативно–правовой базе понятие «свободный порт».
В декабре 2015 года Минтрансом России планируется внести на рассмотрение Правительства РФ два важных законопроекта: «О логистической деятельности» и «О статусе логистического оператора», предусмотренных Транспортной стратегией РФ на период до 2030 года. Законопроекты закрепят основные термины в сфере логистики, их трактовку, определят права и обязанности сторон при предоставлении логистических услуг. Последние законодательные инициативы позволяют надеяться, что логистическая деятельность, наконец, получит свои правовые рамки.

Ориентиры и стимулы

На важную роль транспорта в современном хозяйственном комплексе указал в своем выступлении заместитель директора Департамента программ развития Минтранса России Сергей Егоршев.
Сегодня, по его словам, можно с уверенностью сказать, что в обществе сложилось понимание прямого влияния развития транспорта на уровень социально–экономического развития страны, конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни каждого человека.
От того, насколько точно будут определены стратегические направления развития транспортной отрасли, во многом зависят успешная реализация проектов во всех хозяйственных сферах, комплексное развитие территорий, реализация транзитного потенциала, создание новых рабочих мест, качественное улучшение делового климата и деловой активности населения.
С учетом этого стратегические направления развития транспортного комплекса должны быть ориентирами и одновременно стимулами для экономики в целом.
Правильное определение этих направлений, своевременная и обоснованная их корректировка с учетом изменений прогнозов социально–экономического развития и возможных финансовых ограничений позволяют транспорту, с одной стороны, оставаться одной из системообразующих сфер деятельности, с другой стороны – реагировать на текущие потребности и вызовы времени.
Так каким же образом современные условия влияют на развитие отрасли, какие  новые инструменты стратегического планирования и развития применяются сегодня?
В июне прошлого года Правительством РФ утверждена новая редакция Транспортной стратегии страны на период до 2030 года. Магистральным направлением развития транспортной системы было определено сбалансированное ускоренное развитие инфраструктуры.
В сегодняшних непростых условиях только такой подход позволяет транспорту стать одним из основных источников роста экономики России и ее регионов, обеспечить население доступными и качественными услугами, создать резервы пропускной способности, повысить конкурентоспособность отечественной экономики.
Далее представитель Минтранса остановился на тех показателях работы, которых транспортному комплексу удалось достичь в 2014 году.
Не повторяя и не перечисляя уже известные цифры, однозначно можно сказать: если бы не тот потенциал, который накопила отрасль в предыдущие годы, если бы не те крупные заделы, которые имелись к началу 2015 года, вряд ли ТК сохранил бы свои позиции сегодня.
Замедление, а затем и спад экономического роста, неблагоприятные изменения внешнеполитической и внешнеэкономической ситуации отразились на показателях работы отрасли.
Снижение спроса на транспортные услуги, спад деловой и инвестиционной активности не могли не повлиять на ключевые показатели работы транспортного комплекса. Объем перевозок снизился более чем на 2,5% (2,7%), пассажирооборот транспорта общего пользования по сравнению с тем же периодом увеличился всего на 0,6%. Подвижность населения выросла незначительно – на 0,5% к уровню 2013 года. Транспортная подвижность преобладающей части населения остается на низком уровне и становится одним из факторов напряженности на
региональных рынках труда.
Одна из основных проблем транспортного комплекса – недофинансирование – усугубилась в нынешней непростой ситуации.
При подготовке новой актуализированной редакции Транспортной стратегии было проведено исследование об объемах инвестиций, расходуемых в сопоставимых с Россией странах. Если у нас инвестиции составляют около 2% ВВП, то в странах с высокоразвитой транспортной инфраструктурой, таких как США, Канада, Европейский союз, этот показатель составляет не менее 3%, а в Китае более 6%.
Что касается фактического финансирования мероприятий, предусмотренных Транспортной стратегией в период с 2010 по 2015 год, то оно составляет около 32% от запланированного объема. При этом финансирование НИОКР в транспортной отрасли составляет всего 17% от планового объема, предусмотренного Транспортной стратегией.
С другой стороны, ярким примером ускоренной динамики роста при достаточном уровне финансирования может служить рост объемов перевозок пассажиров на воздушном транспорте. За прошедший год он составил более 10%, а на внутренних линиях – более 18%. Это рекордный показатель темпов роста.
Такой рост стал возможен благодаря развитию маршрутной сети, ценовой доступности услуг для населения, в том числе за счет их субсидирования на внутренних авиалиниях, а также благодаря планомерной работе по строительству и реконструкции аэродромной и аэропортовой инфраструктуры.
С прошлого года принципиально изменился подход к постановке задач и оценке результатов деятельности транспортной отрасли.
В рамках принятого федерального закона о стратегическом планировании формируется система стратегического управления транспортным комплексом.
Основными инструментами реализации государственной транспортной политики стали государственные программы. Это прежде всего госпрограмма «Развитие транспортной системы» и еще 16 государственных программ, по которым Минтранс России и его подведомственные агентства и служба являются исполнителями.
Ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике, повышение доступности и безопасности транспортных услуг для населения, обеспечение конкурентоспособности транспортной системы России на мировом рынке транспортных услуг – вот те ключевые цели, на достижение которых направлена деятельность Минтранса сегодня. Ускорению товародвижения в первую очередь способствуют развитие сети автомобильных дорог федерального значения и железнодорожных линий, а также улучшение качественных характеристик внутренних водных путей. Дорожная отрасль вышла на 100%–ное финансирование работ по нормативам затрат, впервые преодолен 50%–ный рубеж по доле протяженности автомобильных дорог федерального значения, соответствующих нормативным требованиям.
Приняты ключевые решения, определяющие вектор развития железнодорожного транспорта на долгосрочную перспективу. Речь идет не только о модернизации Восточного полигона, но и о начале проектирования высокоскоростной магистрали Москва – Казань. Такой концентрации сложных и масштабных задач в предыдущие периоды еще не было.
В прошлом году улучшены показатели работы внутренних водных путей и гидротехнических сооружений. Доля судоходных гидротехнических сооружений, имеющих неудовлетворительный уровень безопасности, снизилась до 18%. Доля гидротехнических сооружений, имеющих опасный уровень эксплуатации, по итогам года снизилась почти до 1% (1,2%).
После продолжительных дискуссий Правительством РФ принято решение о переходе к 2018 году на финансирование содержания внутренних водных путей и гидротехнических сооружений по утвержденным нормативам.
Это позволит увеличить протяженность ВВП с гарантированными габаритами и освещаемой обстановкой, то есть кардинально улучшить их качественные параметры и обеспечить на всех гидротехнических сооружениях надлежащий уровень безопасности.
Повысить доступность и безопасность транспортных услуг для населения невозможно без развития транспортной инфраструктуры, в том числе для маломобильных граждан, снижения цен на транспортные услуги на социально значимых маршрутах.
В рамках этого направления были реализованы 5 программ развития региональных авиаперевозок, приобретены 126 воздушных судов, 10 из них с использованием мер государственной поддержки. В результате число пассажиров на региональных авиалиниях (исключая маршруты с Москвой) превысило 10 млн человек, что на 1,6 млн больше, чем годом ранее (рост 19%). Начал свою деятельность низкобюджетный перевозчик «Победа».
Повысить конкурентоспособность транспортной системы России на мировом рынке транспортных услуг невозможно без развитой портовой инфраструктуры. Пропускная способность российских морских портов выросла на 22,5 млн тонн. Введены производственные мощности в морских портах Усть–Луга, Высоцк, Новороссийск, Мурманск, Калининград, Тамань, Темрюк. Объем перевалки грузов в морских портах увеличился почти на 6% и составил с учетом портов Крыма более 620 млн тонн. Морской флот пополнился 19 новыми транспортными судами общим дедвейтом более 600 тыс. тонн.
Развитие скоростных дорог на условиях государственно–частного партнерства также является одним из направлений повышения конкурентоспособности на транспорте.
Так, на условиях ГЧП Государственной компанией «Автодор» были построены 115 км скоростных автомобильных дорог, а объем доходов от сбора платы за проезд по платным автомобильным дорогам в отчетном году составил 2,4 млрд руб.
Дальнейшее внедрение механизмов ГЧП в дорожном хозяйстве позволит довести долю внебюджетных инвестиций в развитие скоростных дорог до 45–50% от общего объема финансирования. Активными темпами велась работа по формированию международного маршрута Западная Европа – Западный Китай, который должен обеспечить бесперебойное транспортное сообщение России с Китаем и странами Европы.
Приоритетным остается развитие транспортных узлов крупных городов и агломераций на основе комплексного мультимодального подхода. В первую очередь это касается транспортного комплекса Московского региона на период до 2020 года.
Развитие инфраструктуры железнодорожного транспорта уже обеспечило рост объема перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в городском и пригородном сообщении в Московском транспортном узле более чем на 20% к уровню 2011 года.
По словам Сергея Егоршева, объем финансирования транспортного комплекса из федерального бюджета составит в текущем году более 925 млрд руб., в том числе в рамках Государственной программы «Развитие транспортной системы» – более 820 млрд руб., что на 13% меньше планируемых расходов. Расходы инвестиционного характера сократятся еще больше – почти на 23%.
В условиях оптимизации бюджетных расходов Минтрансом России предусмотрено финансирование в полном объеме содержания и ремонта уже существующей транспортной инфраструктуры, а также мероприятий по обеспечению доступности для населения страны социально значимого сегмента пассажирских перевозок.
В условиях сокращения инвестиционных расходов приоритетность реализации проектов должна в первую очередь учитывать мультипликативный вклад проекта в социально–экономическое развитие регионов страны, сделал вывод представитель Минтранса.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат
экономических наук