В Общественной палате РФ состоялись слушания на тему «Роль пригородного железнодорожного пассажирского транспорта в социально–экономическом развитии субъектов РФ и актуальные вопросы его функционирования», организованные Комиссией по региональному развитию и местному самоуправлению совместно с Комиссией Общественной палаты по экономическому развитию и поддержке предпринимательства.

Прозрачная схема

Члены Общественной палаты, представители экспертного сообщества, компаний–перевозчиков обсуждали основные проблемы пригородного железнодорожного транспорта. Главная цель изменений, реализуемых сегодня в пригородном комплексе, – повышение ценовой и географической доступности перевозок, их качества. Пока показатели транспортной подвижности населения в России и за рубежом существенно различаются. Например, по словам президента Французских железных дорог Гийома Пепи, в крупных городских агломерациях Франции железнодорожным транспортом ежесуточно перевозится 8 млн человек. Компании, входящие в холдинг РЖД, перевозят в пригородном сообщении не более 2,5 млн человек в сутки. При этом по численности населения Россия более чем в 2 раза превосходит Францию.
Общественная палата РФ обращается к теме пригорода не в первый раз. Год назад участники заседания отметили, что до сих пор убытки от пассажирских перевозок покрывались за счет доходов ОАО «РЖД» от грузоперевозок. Однако реализация Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства России в 2001 году, привела к тому, что с 2011 года перекрестное финансирование пассажирского комплекса становится невозможным.
Распоряжением Правительства от 4 августа 2010 года были предусмотрены бюджетные ассигнования в федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012–2013 годов для компенсации выпадающих доходов перевозчиков по результатам регулирования регионами тарифов в пригородном сообщении.
Тогда участники слушаний высказали мнение, что полноценным инструментом комплексного регулирования перевозок, включая государственную поддержку, должен стать договор между регионом (заказчиком) и перевозчиком (исполнителем) на организацию транспортного обслуживания. Такой документ обязан устанавливать тариф на перевозку для пассажира, расписание движения поездов, сумму компенсации убытков, взаимную экономическую ответственность за соблюдение договорных условий.
Для скорейшего законодательного закрепления этой схемы было рекомендовано согласовать в причастных органах государственной власти и внести в Государственную Думу ФС РФ законопроект «Об организации регулярного железнодорожного пассажирского сообщения в Российской Федерации». Также предлагалось принять региональные законы «О транспортном обслуживании населения», в которых должен быть определен порядок возмещения из региональных бюджетов потерь доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на пригородные железнодорожные перевозки.
Что же изменилось за прошедший год? Начальник Департамента пассажирских сообщений ОАО «РЖД» Геннадий Верховых  сообщил, что с 1 января 2011 года  перевозочную деятельность в пригородном сообщении осуществляют исключительно пассажирские компании, учрежденные с участием ОАО «РЖД», регионов и частных инвесторов. Организация пригородных перевозок ППК должна в полной мере извлечь преимущества специализации этих компаний только на обслуживании пассажиров, привлечь регионы к управлению пригородным комплексом и обеспечению его финансовой устойчивости, повысить прозрачность формирования финансовых результатов от перевозок, расширить возможности мотивации персонала к предупреждению безбилетного проезда.
В настоящее время количество ППК составляет 24 единицы, в уставных капиталах компаний участвуют 26 регионов. До конца нынешнего года будут созданы еще 2 компании. Таким образом, в 2011 году должны заработать (с учетом действующих) 26 компаний, осуществляющих пассажирские перевозки во всех 73 субъектах Российской Федерации, где существует пригородное железнодорожное сообщение.
Делая шаг навстречу регионам, РЖД в нынешнем году уменьшило стоимость услуг, оказываемых ППК: услуги по аренде, эксплуатации, обслуживанию и ремонту подвижного состава. Пригородным компаниям была поставлена задача сократить собственные расходы не менее чем на 5%. В совокупности все эти меры позволили снизить потребность в субсидиях из бюджетной системы и сэкономить налогоплательщикам около 10 млрд руб.
В 2009–2011 гг. российские железные дороги закупили 1887 вагонов моторвагонного подвижного состава на сумму более 33 млрд руб. За этот период были модернизированы 1948 вагонов электропоездов на сумму около 2 млрд руб. Благодаря предпринятым шагам удалось снизить процент износа парка с 60 до 47%. В инфраструктуру пригородного комплекса было вложено более 37 млрд руб.

Регионы и пассажиры

Некоторые регионы сделали шаги навстречу пассажирам и перевозчикам, обеспечив увеличение субсидий до уровня безубыточности, сохранив параметры расписания, а кое–где даже снизив тарифы на проезд в пригородных поездах. Например, Волгоградская область с 1 августа снизила зонный тариф с 11 до 10 руб.
Отдельные регионы внесли поправки в бюджеты на 2011 год, в связи с чем первоначально планируемый объем компенсации выпадающих доходов, возникающих вследствие государственного регулирования тарифов, по ряду субъектов Российской Федерации увеличен на сумму 1444 млн руб. С учетом выделения субсидий из федерального бюджета, планируется обеспечить безубыточность пригородных перевозок не менее чем в 10 регионах страны.
Несмотря на принятые меры, убытки от осуществления пригородных перевозок в нынешнем году в целом по холдингу «РЖД» составят около 10 млрд руб. 8 субъектов Российской Федерации совсем не компенсируют выпадающие доходы перевозчикам (Владимирская область, Ленинградская область, Вологодская область, Ставропольский край, Удмуртская Республика, Курганская область, Республика Бурятия, Карачаево–Черкесская Республика). Это создает риски устойчивости пригородных перевозок в дальнейшем, так как созданные перевозчики не имеют иных источников доходов, кроме платы за перевозки и субсидий регионов, констатирует Геннадий Верховых.
Также он отмечает, что Самарская область в течение года 4–5 раз сокращала параметры транспортного заказа, отменив уже 30% поездов (с 70 до 49 пар поездов), и планирует отменить еще не менее 10 пар поездов. В результате по количеству жалоб и обращений, связанных с отменами поездов, регион занимает первое место в стране. Основным мотивом отмены многих поездов, по мнению Геннадия Верховых, является нежелание региона согласовывать поезда, связывающие Самарскую область с соседними регионами.  Невозможно понять, как в условиях подобной неопределенности  планировать развитие пригородных перевозок в регионе, вкладывать инвестиционные ресурсы, готовить персонал. Например,  временные затраты на подготовку машиниста электропоезда составляют 4 года, срок службы подвижного состава – 28 лет, объекта пассажирской инфраструктуры – 50 лет и более.
Чтобы стабилизировать ситуацию с пригородными перевозками, необходимо завершение формирования нормативной базы, регламентирующей взаимоотношения участников рынка пригородных перево-зок – регионов и федеральных министерств (заказчиков), перевозчиков (исполнителей) и пассажиров. В первую очередь, завершить доработку и обеспечить внесение в Госдуму ФЗ «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации», который определяет порядок формирования и исполнения государственного заказа на перевозки пассажиров, а также механизм их субсидирования.
Этот законопроект был внесен Минтрансом России в установленном порядке в Аппарат Правительства РФ для последующего внесения в Государственную думу РФ. После рассмотрения в правительстве законопроект был направлен для доработки в Минтранс России вместе с замечаниями. Одним из ключевых замечаний было возражение против отмены системы государственного тарифного регулирования пассажирских перевозок.
В настоящее время проведена работа по устранению замечаний и подготовлен исправленный вариант, в частности, с сохранением системы государственного тарифного регулирования пассажирских перевозок,  для внесения в Аппарат Правительства РФ. Цель законопроекта: формирование прозрачной системы транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом.

Инфраструктурное неравенство

Заместитель генерального директора Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Олег Трудов поддержал мнение, что за время, прошедшее с предыдущих слушаний в Общественной палате, в части пригородного сообщения был принят ряд важных и эффективных государственных решений, однако в отрасли сохраняется еще множество проблем. Главной из них Олег Трудов считает отсутствие четкого финансового механизма субсидирования пригородных перевозок.
По его словам, в этом году процесс выделения субсидий из федерального бюджета осуществлялся в «ручном» режиме без сформированного механизма распределения федеральных субсидий по субъектам РФ. До сих пор отсутствует закрепленное в правовом поле понимание относительно получателя субсидий (РЖД, субъекты РФ или пригородные пассажирские компании) и объемов субсидирования на последующие годы.
Предложения ИПЕМ по мерам стабилизации развития пригородных перевозок таковы. Необходимы законодательное закрепление процедуры государственного заказа на пригородные перевозки, прозрачность установления тарифов, принятие механизма распределения субсидий по субъектам РФ, формирование государственной программы по обновлению подвижного состава.
Эти меры Олег Трудов назвал обязательными, однако для полного решения проблем пригородного сообщения дополнительно требуется провести учет транспортной обеспеченности населенных пунктов (и других объектов) разными видами транспорта, а также разработать критерии распределения пропускной способности железнодорожной инфраструктуры с учетом потребностей пригородных перевозчиков и других участников перевозок на железнодорожном транспорте.
«Инфраструктурное неравенство» давно является камнем преткновения в отношениях перевозчиков на различных видах транспорта. Правительством России реализуются меры для обеспечения ценовой доступности пригородных перевозок и выравнивания условий для конкуренции железнодорожного с другими видами транспорта в пригородном сообщении в части использования инфраструктуры. Принципиальное различие заключается в том, что железнодорожные перевозчики в обязательном порядке оплачивают услуги инфраструктуры (путевое хозяйство, системы сигнализации и связи, электрификации, другие). При этом автомобильные перевозчики непосредственно не оплачивают использование автодорог. Налогами на транспортные средства и акцизами на топливо покрывается незначительная часть (не более 10–12%) совокупных бюджетных затрат на дорожное хозяйство.
По данным Федерального казначейства, из бюджетной системы на дорожное хозяйство в 2010 году было выделено около 645 млрд руб. (в т. ч. из федерального бюджета – около 280 млрд руб., из консолидированных бюджетов регионов – около 365 млрд руб.). А вот за счет транспортного налога со всех владельцев автотранспортных средств в 2010 году было собрано только 75 млрд руб., за счет акцизов на автомобильное топливо – около 9 млрд руб. Общий размер бюджетного финансирования автомобильной инфраструктуры, непокрытый целевыми налогами и сборами, составил в прошедшем году около 560 млрд руб.
По мнению авторов промежуточного доклада «Стратегия–2020: Новая модель роста – новая социальная политика», сообщество автомобилистов является по факту вторым после пенсионеров крупнейшим реципиентом бюджетной поддержки. Этот факт поясняет причины превышения себестоимости пригородных железнодорожных перевозок над автомобильными в некоторых регионах страны.
Сложившиеся асимметричные условия осуществления перевозок между железнодорожным и автомобильным транспортом должны быть исправлены. В этих целях в текущем году будет выделено 25 млрд руб. для финансирования 99% расходов пригородных перевозчиков на инфраструктуру.
Геннадий Верховых заявил, что РЖД считают целесообразным сохранить субсидирование инфраструктурных расходов пригородных перевозчиков и в дальнейшем. Это положение может быть внесено или в действующий Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», или в разрабатываемый закон «О регулярном железнодорожном пассажирском сообщении». Данные предложения рассматривались на совещании в Минфине России с участием руководителей ряда регионов, которое проводилось 5 августа 2011 года. По мнению Геннадия Верховых, согласие было достигнуто и данная схема поддержки будет распространена на долгосрочную перспективу.

Каждый шестой – безбилетник

Одной из важнейших в ходе слушаний в Общественной палате стала тема безбилетных пассажиров пригородных поездов. По словам генерального директора ВЦИОМ Валерия Федорова, не платить за проезд в электричке стало социальной нормой России. В общественном транспорте не платят за проезд лишь 5% пассажиров, в то время как в электричке каждый шестой (18%) – безбилетник.
По данным социологического исследования ВЦИОМ, почти две трети безбилетных пассажиров (63%) считают электричку транспортом, в котором проезд можно не оплачивать, в то время как в отношении других видов транспорта это суждение высказывалось в несколько раз реже. При этом электричка входит в тройку самых востребованных видов транспорта: каждый пятый россиянин хотя бы раз в год пользуется пригородным поездом. Наиболее склонны к одобрению поведения безбилетников молодые люди 17–27 лет.
Относительное большинство опрошенных (39%) негативно относятся к безбилетникам, остальные воспринимают это поведение с пониманием (28%), либо безразлично (29%). При этом около 40% признают, что резкое сокращение общественного транспорта из–за постоянного недополучения средств от безбилетного проезда в регионе отразится на жизни  очень существенно.  Осуждать поведение безбилетных пассажиров более склонны люди старшего возраста (24% 18–24–летних против 52% пенсионеров), а также жители городов с населением 100–500 тыс. человек (44%) и сел (46%). Жители обеих столиц, наоборот, чаще с пониманием воспринимают это поведение (44%).
Каждый пятый уверен, что наказывать за неоплату проезда не нужно (18%). Самыми эффективными мерами профилактики опрошенные считают внедрение современных систем контроля над оплатой проезда (35%) и ужесточение наказания за безбилетный проезд (34%).
Половина опрошенных безбилетных пассажиров (50%) признались в том, что для них подобная поездка – это способ сэкономить. Для 17% респондентов это форма протеста против завышенных цен. Каждый десятый участник опроса заявил, что это для него обычный поступок. Правонарушением неоплаченный проезд в транспорте считают лишь 12%, при этом больше 60% опрошенных уверены, что мелкая кража в магазине – более серьезный проступок, чем безбилетный проезд. Равнодушно к своей собственной неоплаченной поездке относятся больше трети опрошенных в ходе исследования безбилетников, а чувство стыда испытывают лишь 20%.
Каждый пятый среди безбилетных пассажиров оправдывает неоплату проезда низким качеством перевозок в городском транспорте и электричках.  Но лишь каждый десятый респондент готов платить за проезд больше, если техническое состояние и обслуживание на транспорте будут реально улучшаться. Доля тех, кто готов платить на 5% больше за улучшение качества перевозок, среди пассажиров электричек составляет чуть больше трети опрошенных.
По мнению директора Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта Минтранса Сергея Тугаринова, справиться с «зайцами» можно лишь увеличением суммы штрафов. Заместитель начальника Департамента транспорта и связи Тверской области Александр Лощенков, сказал, что безбилетники – бич пригородного железнодорожного пассажирского транспорта, заявив об ужесточении в отношении них «карательных мер». По его мнению, «зайцев» нужно не только штрафовать, но и ссаживать с поезда, составляя протокол, чтобы другим «неповадно было».
Геннадий Верховых сообщил, что благодаря мероприятиям, реализуемым пригородными пассажирскими компаниями, сокращаются масштабы безбилетного проезда. Например, на полигоне Центральной пригородной пассажирской компании в Московском железнодорожном узле безбилетный проезд снижен с 30% до 15–20%, прирост по доходам пригородной пассажирской компании за 8 месяцев 2011 года без увеличения тарифов составил более 1,5 млрд руб.
По мнению железнодорожников, моральное порицание обществом такого негативного явления, как безбилетный проезд, просто необходимо. По факту, «заяц» запускает лапу в карман не только работников железнодорожного транспорта и пассажиров с билетами, но и любого гражданина страны, который уплачивает налоги. Безбилетный проезд – одна из основных причин, влияющих на увеличение тарифов, расходов по перевозкам, потребности в бюджетных субсидиях.
Поэтому необходимо законодательно закрепить ответственность пассажиров перед перевозчиком за безбилетный проезд. Для этого потребуется внесение изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», предусматривающих уплату пассажиром гражданско–правового штрафа перевозчику в случае безбилетного проезда и устанавливающих величину указанного штрафа.

Инга ДМИТРИЕВА,
обозреватель «ТР»

№37 (689) 15 Сентября 2011 г.