Депутаты обсудили вопросы ремонта и содержания автомобильных дорог местного значения.

Численность парка автотранспортных средств в России сегодня составляет почти 52 млн ед. Эти транспортные средства по большей части дислоцируются, обслуживаются и эксплуатируются на территории муниципальных образований, оказывая существенное воздействие на местные дороги.
Приведение в нормативное состояние улиц населенных пунктов и местных автомобильных дорог, которые должны не только соединять между собой населенные пункты муниципалитетов, но и обеспечивать круглогодичную и беспрепятственную связь с федеральными и региональными автомобильными дорогами, является одной из важнейших задач, поскольку это одно из условий экономического роста каждого муниципального образования, один из стимулов предпринимательской активности и обеспечения комфортного уровня жизни населения. Однако современное состояние и уровень развития местных дорожных сетей не соответствуют потребностям социального и экономического развития муниципальных образований.
Как решить существующую проблему?
Этой теме был посвящен
«круглый стол» «Автомобильные дороги местного значения: вопросы строительства, реконструкции, ремонта и содержания», организованный Комитетом ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.

Денег много не бывает?

Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации, представители федеральных министерств и ведомств, Общероссийского конгресса муниципальных образований, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и межмуниципальных ассоциаций России обсудили проблемы, существующие в сфере строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог местного значения, и возможные пути их решения, в том числе в рамках реализации государственной программы РФ «Развитие транспортной системы» и ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2021 годы)».
Как подчеркнул председатель Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексей Диденко, «без создания в муниципалитетах сети автомобильных дорог общего пользования невозможно обеспечить инвестиционную привлекательность муниципальных образований, возможность дальнейшего развития населенных пунктов и территорий, обеспечить полноценную инфраструктуру и жизнедеятельность населения».
Сегодня объем бюджетных ассигнований муниципальных дорожных фондов формируется за счет нескольких источников. Прежде всего это поступления от акцизов на нефтепродукты. Субъекты Федерации обязаны отчислять в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета от акцизов на нефтепродукты. При этом 8 субъектов РФ – Республика Калмыкия, Республика Саха (Якутия), Забайкальский край, Иркутская, Саратовская, Липецкая, Сахалинская и Тульская области – установили нормативы отчислений от данных акцизов в бюджеты муниципалитетов в размере, существенно превышающем 10% доходов. В общей сложности в 2016 году поступления в местные бюджеты от акцизов на нефтепродукты составили 39,7 млрд руб.
Второй источник – бюджетные ассигнования из дорожного фонда субъекта Федерации, подлежащие передаче местным бюджетам на дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог общего пользования в размере не менее 5% от объема бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта РФ. Общий объем этих субсидий в 2016 году составил 14,7 млрд руб., в 2017 году – 15,5 млрд руб. Существенная часть этих средств направляется в рамках ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года». В 2016 году по этой программе предоставлены межбюджетные субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на строительство и реконструкцию сельских автомобильных дорог в размере 5,5 млрд руб., в 2017 году – 9,0 млрд руб.
Кроме того, в расходах субъектов Федерации почти пятую часть составляют межбюджетные трансферты бюджетам нижестоящего уровня на пополнение их местных дорожных фондов: общий объем межбюджетных трансфертов в региональных бюджетах составил 99 млрд руб., или 18,6% общего объема расходов субъектов на дорожное хозяйство (без учета Москвы и Санкт–Петербурга).
Также в 2016 году в местные бюджеты поступили доходы от транспортного налога в общем объеме 3,6 млрд руб., а в шести регионах – Республика Ингушетия, Чувашия, Пермский и Хабаровский края, Кемеровская и Сахалинская области – была предусмотрена передача всех или части доходов бюджета от транспортного налога в бюджеты муниципальных образований.
Существенную роль в обеспечении формирования муниципальных дорожных фондов играют трансферты из Федерального дорожного фонда, которые предоставляются на реализацию региональных программ субъектов РФ.
Директор Департамента государственной политики в области дорожного хозяйства Министерства транспорта РФ Игорь Костюченко отметил, что ситуация с региональными автомобильными дорогами постепенно улучшается: если в 2013 году нормативному состоянию соответствовали 34% региональных дорог, то на 1 января 2016 года – 38%, на 1 января 2017 года – 41,5%.
Чего не скажешь о состоянии местных дорог: 404 тыс. км, или 43,2% – это грунтовые дороги. Усовершенствованную капитальную дорожную одежду проезжей части, способную пропускать потоки грузовых автомобилей независимо от погодно–климатических условий, имеют только 52% местных автомобильных дорог. В Республике Тыва и в Ярославской области более 70% местных автомобильных дорог не имеют твердого покрытия.
По данным Росстата, не отвечают нормативным требованиям к транспортно–эксплуатационному состоянию 46,5% дорог местного значения. При этом в 4 субъектах РФ: Архангельской, Ярославской, Кировской областях и Ненецком автономном округе доля дорог местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, превышает 80%.
Руководством страны принимаются меры, направленные на совершенствование сетей автомобильных дорог местного значения. В период 2007–2012 годов приняты основные нормативные правовые акты в сфере дорожного хозяйства. Так, Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257–ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлена детальная классификация автомобильных дорог местного значения. Этим же законом определено, что вопросы дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения относятся к компетенции уполномоченных органов местного само-
управления, и финансирование дорожной деятельности осуществляется за счет средств местных бюджетов.
Суммарный объем финансирования автомобильных дорог местного значения в 2016 году составил 292,7 млрд руб., что более чем в 1,3 раза больше уровня 2013 года (221,8 млрд руб. до образования муниципальных дорожных фондов). Учитывая тот факт, что в России 22,4 тыс. муниципальных образований, из которых более 18 тыс. ед. (80%) составляют сельские поселения, распределение в местные бюджеты части доходов от акцизов приводило к дроблению выделенных средств, что на практике не позволяло решать вопросы развития и ремонта местных автомобильных дорог.
После вступления в силу ФЗ
№ 357 от 28 ноября 2015 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменился базовый принцип разграничения полномочий между муниципальным районом и сельским поселением. За органами местного самоуправления муниципальных районов были закреплены полномочия по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог, находящихся в границах населенных пунктов сельских поселений, что позволило аккумулировать средства дорожных фондов сельских поселений на уровне муниципальных районов.
Тем не менее анализ показывает, что не все муниципальные образования выполняют требования, касающиеся финансового обеспечения своих полномочий в сфере дорожного хозяйства, продолжил дискуссию аудитор Счетной палаты РФ Валерий Богомолов. В 2016 году кассовый расход муниципальных дорожных фондов составил 268,3 млрд руб., или 88% от предусмотренного объема в сумме 304,7 млрд руб. с учетом межбюджетных трансфертов, подчеркнул Валерий Богомолов.
Итоги проверки использования субсидий, предоставленных субъектам РФ на строительство и реконструкцию автомобильных дорог в рамках реализации ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2015 годы и на период до 2020 года», показали, что объем субсидий, предоставленных Росавтодором субъектам РФ по данной программе в 2015–2016 годах, составил 9,6 млрд руб. Однако регионы использовали только 7,6 млрд руб., или 79%. В 2017 году было предусмотрено предоставление субсидий в сумме 9 млрд руб., из которых на 1 ноября 2017 года субъекты РФ использовали 5,1 млрд руб., или 56,8%.
Низкая готовность регионов к освоению межбюджетных ассигнований на строительство, реконструкцию автомобильных дорог, по словам аудитора, приводит к невыполнению показателей соглашений о предоставлении субсидии из федерального бюджета. Проверки Счетной палаты показали также, что субъекты РФ нарушают правила использования субсидий, предоставленных на софинансирование строительства и реконструкции автомобильных дорог.
Так, в 2015 году из 520 км, предусмотренных к вводу, фактически были введены лишь 384,7 км, или 74%. В 2016 году из 559 км были введены в эксплуатацию только 351,5 км дорог, или 62,9%. Причем наиболее низкий ввод автомобильных дорог, завершенных строительством и реконструкцией, в 2016 году был отмечен в Орловской, Омской, Ростовской, Воронежской областях и Пермском крае.
Алексей Диденко обратил внимание на ряд негативных факторов, мешающих реализовать проекты, предусмотренные в муниципальных программах в сфере дорожного хозяйства и дорожной деятельности. По его мнению, негативно скажется на объемах финансирования содержания, реконструкции, ремонта, проектирования и строительства дорог местного значения уменьшение нормативов отчисления акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Федерации: в 2018 году – с 57,4 до 57,1%, в 2019 году – с 60,2 до 58,1%, в 2020 году – 58,2%.
Для муниципалитетов характерны также низкий уровень планирования и осуществления дорожной деятельности, отсутствие системного учета и контроля за состоянием и развитием автомобильных дорог местного значения, недостаточнось кадровых и материально–технических ресурсов для приобретения и использования современных технологий, материалов и техники.
Еще одной проблемой является отсутствие единого механизма внедрения и использования высокоэффективных технологий, сервисов и инновационных материалов, позволяющих повысить качество и срок эксплуатации указанных автомобильных дорог.

Когда финансы поют романсы

По расчетам Ассоциации «РАДОР», минимальная сумма денежных средств, которая была необходима бюджетам субъектов РФ (без учета г. Москвы и г. Санкт–Петербурга, Республики Крым и г. Севастополь) в 2017 году на финансовое обеспечение расходных обязательств по содержанию, ремонту и капитальному ремонту автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения по нормативам денежных затрат, составляла 1734,5 млрд руб., тогда как плановые расходы – всего 260 млрд руб., или 15% от требуемого, в том числе:
– на содержание по нормативу необходимы 422,1 млрд руб., выделены 136,5 млрд руб., или 32,3% от потребности;
– на ремонт по нормативу необходимы 323,8 млрд руб., выделены 100,5 млрд руб., или 31,0% от потребности;
– на капитальный ремонт по нормативу необходимы 988,6 млрд руб., выделены 22,8 млрд руб., или 2,3% от потребности.
Данная оценка является минимальной, поскольку не учитывает долю автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, не отвечающих нормативным требованиям.
Муниципалитеты практически по всей стране не имеют средств на строительство новых и реконструкцию имеющихся дорожных сетей, денег едва хватает на ямочный ремонт и точечное благоустройство. Вот один из красноречивых примеров: бюджет Еланцинского сельского поселения в Иркутской области составляет 16 млн руб. По решению суда поселению нужно построить, капитально отремонтировать и благоустроить около 100 км дорог. Учитывая, что стоимость 1 км заасфальтированной однополосной дороги в России составляет в среднем 59 млн руб., несложно посчитать, что на это потребуется не менее 5,9 млрд руб.
Муниципальное образование в Мурманской области – поселок городского типа Кильдинстрой, где проживают чуть более 2 тыс. жителей, имеет сеть автомобильных дорог 20 км. Объем дорожного фонда – 1,4 млн руб. В 2017 году муниципалитет за несоответствие дорог нормативным требованиям получил восемь штрафов на общую сумму 2,4 млн руб. «Понятно, что ни о каком нормальном содержании речи не идет, более того, подрядчики на такие контракты не выходят, так как понимают, что потратят больше, чем получат», – заявил министр транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области Дмитрий Соснин.
По его данным, 65% региональных и 74% местных автомобильных дорог не соответствуют нормативным требованиям. Причина кроется в недостаточном финансировании. Для сравнения: на один км федеральной трассы Р–21 «Кола» тратится 1 млн 175 тыс. руб. (100% финансирования); на один км региональных автомобильных дорог в среднем – 242 тыс. руб. в год (20% от необходимого финансирования), на один км муниципальных дорог – 35,7 тыс. руб. (15% от необходимых нормативов). «За счет снижения доли отчисления акцизов в региональные дорожные фонды Мурманская область за последние два года потеряла 1,1 млрд руб. Для нас эта сумма критична. Если с 2019 года не вернуть 100% зачислений акцизов в региональные дорожные фонды, деградация региональной и муниципальной дорожной сети будет продолжаться», – констатировал Дмитрий Соснин.
По словам главы Балейского муниципального района Забайкальского края Сергея Гальченко, для того чтобы привести в нормативное состояние все дороги, капитально их отремонтировать, исходя из имеющегося финансирования, понадобится порядка 40 лет. «Чтобы связать два населенных пункта Балейского района (в одном проживают около 200 чел., в другом – чуть меньше 100 чел.) круглогодичным сообщением с сетью автомобильных дорог, необходимо построить мост стоимостью около 68 млн руб. Средств нашего дорожного фонда не хватает, регион тоже ничем помочь не может. Чтобы решить эту социальную проблему, легче людей переселить, дешевле будет», – заключил Сергей Гальченко и призвал региональные и федеральные власти повернуться лицом к муниципалитетам.
Аналогичная ситуация складывается и в Республике Алтай, где средства регионального и муниципальных дорожных фондов используются в основном только на содержание дорог. Как сообщил депутат ГД Родион Букачаков, дороги в массе своей не приведены в нормативное состояние и не соответствуют требованиям технического регламента. Но решения судов о приведении их в нормативное состояние исполнить невозможно, так как в дорожном фонде нет средств.
Чтобы сдвинуть ситуацию с мертвой точки, в регионах набирает силу практика передачи дорожных полномочий поселений на районный уровень, что позволяет укрупнять средства и проводить более серьезные ремонты. Например, Республика Крым готовится изъять дорожные полномочия из зоны ответственности сельских поселений. В той же Мурманской области, по словам Дмитрия Соснина, когда деньги распределялись по всем муниципалитетам, исходя из принципа «всем сестрам по серьгам», эффективность их использования не превышала 60%, потому что муниципалитеты, не обладая финансовыми, кадровыми, организационными и материально–техническими ресурсами, не могли грамотно распорядиться этими средствами. «Эффект появился, когда мы стали выступать госзаказчиком и давать точечные субсидии под конкретные проекты», – поделился опытом Дмитрий Соснин.
Президент Общероссийского конгресса муниципальных образований, депутат Виктор Кидяев обратил внимание на отсутствие оформленных прав муниципалитетов на дороги местного значения, что также является препятствием для поддержания их в нормативном состоянии: «В сельской местности до сих пор есть бесхозные дороги. Если дорога не зарегистрирована в собственность, она не существует, соответственно, ни отремонтировать, ни перестроить ее нельзя. Но как только дорогу ставят на учет, ГИБДД начинает проверки на соответствие нормативам».
Парламентарий предложил вернуться к рассмотрению вопроса о наделении муниципалитетов правом на организацию добычи песка, глины, щебня в целях дорожного строительства и ремонта, что поможет сократить затраты местных бюджетов на исполнение дорожных полномочий минимум на 30%. Общероссийский конгресс предлагает также рассмотреть возможность укрепления муниципальных дорожных фондов за счет установления дополнительных нормативов отчислений от государственных налогов и сборов.

Как пополнить дорожные фонды

В ходе дискуссии участники «круглого стола», в частности, высказались за увеличение собственных источников доходов местных бюджетов в целях формирования муниципальных дорожных фондов. Например, предлагается зачислять транспортный налог с физических лиц в бюджеты муниципалитетов, что позволит привлечь около 110 млрд руб. в муниципальные дорожные фонды.
То же касается и зачисления штрафов за нарушение правил дорожного движения. «Сегодня эти штрафы в размере 100% зачисляются в бюджеты субъектов Федерации, хотя очевидно, что аварийность или совершение дорожно–транспортных правонарушений связаны с качеством дорог и с безопасностью на участках дорог в муниципалитетах и населенных пунктах, – пояснил Алексей Диденко. – За период 2015–2016 годов кассовое поступление штрафов за нарушение ПДД составило более 125 млрд руб. Мы выступаем за распределение поступлений от указанных штрафов между региональными и местными бюджетами в равной пропорции. Это будет стимулировать органы местного самоуправления к наведению порядка в дорожной сфере. А пока местные власти не заинтересованы в установке современных средств фиксации правонарушений, применении передовых технологий на своих территориях».
Признано целесообразным рассмотреть возможность создания правовых и организационно–технических условий для формирования системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, при движении по автомобильным дорогам общего пользования регионального и (или) межмуниципального значения, и установить распределение указанной платы между дорожными фондами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Участники дискуссии также считают необходимым принципиально изменить подходы к ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения и перейти от «ямочного ремонта» к технологии маршрутного ремонта протяженных участков на основе диагностики их транспортно–эксплуатационного состояния с использованием современных автоматизированных методов прогнозирования состояния дорог и планирования ремонтных работ.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»