чтобы развивался рынок инфраструктурных проектов?

Уровень обеспеченности транспортной инфраструктурой в России по–прежнему остается низким. Планы строительства такой инфраструктуры были существенно скорректированы в условиях кризисных явлений в экономике в 2014–2015 годах. Тем не менее в мировой практике есть примеры, когда вложения в строительство инфраструктуры в низкой точке экономического цикла помогали вывести национальное хозяйство на траекторию роста. О том, возможно ли повторить этот положительный опыт в России, шла речь на «круглом столе» «Инвестиции в транспортную инфраструктуру как драйвер развития экономики», который проходил в рамках Международного инвестиционного форума «Сочи–2015».
Несмотря на бюджетные ограничения, в России уже создан механизм ГЧП, который позволит не сокращать объем инвестиций в транспорт в целом, отметил в своем выступлении первый вице–президент ОАО «РЖД» Александр Мишарин. Сегодня общепризнано, что мультипликативный эффект от вложений в транспортную отрасль остается одним из самых высоких: на каждый вложенный государством в экономику рубль возвращаются 6–8 руб. С учетом агломерационных эффектов этот мультипликатор еще выше, что заметно повышает эффективность бюджетных расходов. Особенно это касается проектов строительства инфраструктуры для высокоскоростного транспорта. Показателен в этом смысле опыт Китая, где ежегодно строятся порядка 8000 км железных дорог, половина из которых – высокоскоростные магистрали (ВСМ). Благодаря этому развиваются новые территории, строится коммерческая и жилая недвижимость. При этом три четверти средств на проекты в этой сфере – заемные.
В России все крупные проекты прошли ценовой и технический аудит и сформированы по классическим схемам ГЧП. Это – реконструкция железнодорожных магистралей БАМ и Транссиб, строительство Московского транспортного узла, подходов к черноморским портам, новых железнодорожных линий обходов крупных узлов, а также ВСМ Москва – Казань. В будущем этот участок может стать частью высокоскоростной магистрали Москва – Пекин и проекта «Шелковый путь», который свяжет Китай с рынками Европы и Ближнего Востока. Протяженность ВСМ Москва – Казань составит около 770 км, скорость движения поездов будет достигать 400 км/ч. Время в пути от Москвы до Казани по ВСМ составит 3,5 часа против нынешних 14 часов.
Вообще, Россия в настоящее время находится на том этапе развития, когда транспортная сеть уже сложилась, но при этом имеется много узких мест, «расшивка» которых дает эффекты, значительно превосходящие реализацию того или иного проекта, считает президент партнерства «Новый экономический рост», член комитета гражданских инициатив Михаил Дмитриев. К примеру, эксперты партнерства подсчитали, что совокупный эффект от строительства ВСМ в России может достигнуть 19 трлн руб., если отталкиваться от того, что ВСМ актуализируют 52 маршрута с общим охватом населения в 45 млн человек. Другой пример: ускорение железнодорожного движения на отрезке Екатеринбург – Челябинск принесет дополнительные доходы в региональные бюджеты в объеме, полностью покрывающем строительство этой магистрали.
Однако если общая транспортная политика не оптимальна, то вложение денег в транспорт не поможет, а, скорее, усугубит проблему. В этом смысле отрицательный пример – Москва, где высокая концентрация транспортной инфраструктуры в центре не решает главной задачи – беспрепятственного перемещения жителей в пределах города, а также цикличной миграции из города в область и обратно. Между тем, по данным международной консалтинговой компании McKinsey & Company, пробки в крупных городах уменьшают ВВП на 24% в год. Что касается столицы, то ее проблема в том, что центр не использует свои потенциальные возможности, в частности, Москва не реконструирует промышленные зоны в центре и не строит здесь жилье – вся эта «спальная» функция смещается в ближайшее Подмосковье, а работают люди по–прежнему в центре. Это приводит к огромным затратам и нагрузкам на МТУ: вылетные автомагистрали стоят недешево, да и на обслуживание этого удаленного пояса за пределами МКАДа уходит примерно половина всего финансирования развития МТУ – 2,5 трлн руб. ежегодно.
Еще один пример, подкрепляющий выводы экспертов: реконструкция Новорижского и Ленинградского шоссе не даст значительного эффекта, потому что они будут забиты новыми маятниковыми мигрантами, проживающими в 15 млн кв. метров строящегося нового жилья в этих направлениях. Таким образом, экономическая политика не подкреплена оптимальной пространственной политикой. Если же говорить о жилой недвижимости за пределами МКАДа, то она должна быть сфокусирована вокруг транспортных узлов пригородного железнодорожного сообщения. Анализ селитебной части Октябрьской железной дороги показал, что железная дорога повышает транспортную мобильность населения и делает агломерацию производительной, только если человек проживает в зоне 10–минутной доступности от станции, по которой будет ходить скоростной поезд. В Китае, например, есть город численностью 80 000 жителей, из любой части которого можно дойти пешком до станции за 15 минут. Именно такой город нужен сегодня московской агломерации. «А то, что сегодня «размазано» по Подмосковью и не рассчитано на автомобильные или железнодорожные перевозки, – неэффективно», – заключил Михаил Дмитриев.
Более подробно о перспективах развития рынка инфраструктурных проектов рассказал председатель совета партнеров VEGAS LEX Альберт Еганян. Он описал ситуацию как условный «советский» рынок, где по одну сторону от прилавка стоит продавец, а по другую – покупатель. При этом ни тот, ни другой не хочет сделать первый шаг: государство готово прорабатывать детали проекта после договора о финансировании, а бизнес, наоборот, хочет, чтобы государство сначала вложилось в разработку проекта. И все это происходит на фоне дискуссии о политических рисках в России.
«На самом деле инвестировать ничего не мешает, – отметил Альберт Еганян. – Да, сейчас много проблем, но тот, кто хочет, абсолютно спокойно работает. Более того, в условиях кризиса концессии имеют более привлекательную финансовую модель для банковского финансирования». В целом, по подсчетам юристов, в России недостает 300–500 проектов ГЧП, тогда как совокупная мощность рынка инфраструктурных проектов в транспортной отрасли в России (без учета мегапроектов типа ШОС, АТЭС и Олимпиады) составляет 30–50 проектов. Однако может получиться, что для их реализации банально не хватит существующих мощностей профессиональных строительных компаний, а также эксплуатантов. Но, как ни странно, у России есть возможность обеспечить финансирование этих проектов, стоимость которых колеблется от 350 до 600 млн долл. каждый. Это подтверждают хотя бы результаты проводимых ФДА конкурсов на концессионные проекты, куда приходят по 2–4 заявителя, а на роуд–шоу – десяток. Так что, если на «инфраструктурную революцию» денег в России действительно нет, то на реализацию 30–50 проектов ежегодно – вполне. Весь вопрос только в том, кто сделает первый шаг.

*  *  *
Еще один «круглый стол», который собрал представителей корпораций, бизнеса и власти, назывался «Правильные» закупки госкорпораций. Как помочь экономике и не убить конкуренцию?» и был посвящен проблемам действующего законодательства в области госзакупок. По данным статистики, объем закупок компаний с госучастием в России превышает 17 трлн руб. в год. В условиях кризиса госкомпании могут стать одним из основных источников финансирования российского производителя и стимулирования малого бизнеса. Однако прозрачности и эффективности закупок не способствует основной закон, по которому эти торги проводятся, – ФЗ–223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Чтобы исправить ситуацию, Минэкономразвития разработало поправки в ФЗ–223. Они приняты Госдумой в первом чтении, уже подготовлены предложения ко второму чтению законопроекта.
Потенциал у закона есть: если доработать его до уровня проработки ФЗ–44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», то бюджет получит 1 трлн руб. налоговых поступлений, считает руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев. Пока же к исполнению ФЗ–223 есть претензии, в частности, у ФАС. Так, больным местом действующего закона остается положение о закупках у единственного поставщика, на долю которых приходится сейчас 40% всех закупок. Еще 40% закупок – это так называемые чрезвычайные закупки, что, по сути, тоже сводится к закупкам у единственного поставщика. «О какой конкуренции и поддержке малого бизнеса в этой ситуации может идти речь?» – задается вопросом Игорь Артемьев.
Следующая претензия ФАС – это отсутствие в законе понятия конфликта интересов – ситуации, при которой личная заинтересованность служащего влияет на объективное исполнение должностных обязанностей. Кроме того, ФАС видит необходимость в создании сопоставительных ценовых таблиц, чтобы понимать, сколько на открытом рынке стоит тот или иной товар. При этом в работу необходимо активно включать советы потребителей, которые должны давать свою независимую оценку.
ФАС также предлагает ввести понятие персональной ответственности в случаях, когда стоимость контракта превышает миллиард рублей. То есть если контракт подписывается по завышенной цене либо же появляется дополнительный договор, увеличивающий его цену, то в этом случае контрактный комиссар должен нести персональную ответственность. Наконец, еще одна претензия ФАС состоит в том, что многочисленные существующие электронные площадки никак не контролируются, часть из них аффилированы, с других же происходит «слив» информации об участвующих в торгах компаниях.
О последней проблеме говорил также заместитель министра экономического развития РФ Евгений Елин. По его данным, на сегодня в России функционируют 150 торговых площадок, однако 90% торгов проходят лишь на 10% из них. Возникает вопрос: за счет чего живут остальные площадки? Кроме того, на официальном сайте по госзакупкам опубликованы извещения на 1,6 трлн руб., тогда как в реестре закупок договоров оказалось только на 300 млрд. То есть только каждый пятый договор оказался в правовом поле. Все эти моменты найдут отражение в поправках к ФЗ–223, рассказал Евгений Елин. В целом в поправках также найдут отражения следующие новеллы. Во–первых, предлагается установить исчерпывающий перечень типов госзакупок: аукцион, конкурс, запрос–предложение и запрос котировок. Во–вторых, предлагается перевести все типы конкурентных торгов в электронную форму. Это значит, что электронные площадки должны очень четко и внятно администрироваться. Предполагается также, что торги должны осуществляться только на пяти площадках, отобранных по ФЗ–94.
На сегодня ФЗ–223 исчерпал свои ресурсы модернизации, и оценить его эффективность невозможно, полагают эксперты Счетной палаты. По данным ведомства, за полгода общее количество заказчиков по ФЗ–44 составило 133 000 участников, тогда как по ФЗ223 – порядка 23 000. Общее количество закупок – 1,5 млн против 608 000 соответственно. Общая экономия по итогам осуществления закупок превысила 101 млрд руб. и 27 млрд руб. Наконец, самая показательная цифра: экономия финансовых средств по ФЗ–44 составила 7,5%, а по ФЗ–223 – 0,5%. «Можно пытаться модернизировать ФЗ–223, но в целом кардинального изменения не произойдет, – уверен аудитор Счетной палаты Максим Рохмистров. – Зачем изобретать велосипед: давайте просто перейдем на ФЗ–44, потому что поправки, которые идут в ФЗ–223, – это кусочки ФЗ–44. Зачем хвост кусочками отрубать, собака же мучается?».
С еще более критичным настроем выступил губернатор Красноярского края Виктор Толоконский. По его мнению, ни один из обсуждаемых законов не выполняет возложенных на них требований. «Сколько людей по всей стране занимаются сегодня технологией госзакупок? Можно было создать 5–6 госснабов, и сразу бы купили все очень дешево», – высказался он. По мнению губернатора, сейчас этим занимаются слишком много людей, что приводит к издержкам и неэффективности. «Я утверждаю, что мы получили серьезнейший рост цен, когда стали применять ФЗ–44, так же как и ФЗ–94, – заявил он. – Закон действует много лет, но малого бизнеса больше не стало, да и число злоупотреблений не уменьшилось». По его словам, если отказаться «от формы в пользу содержания сути закона, то можно сэкономить как минимум 20–25%».
Продолжая обсуждение, первый вице–премьер Игорь Шувалов отметил, что с принятием поправок к ФЗ–223 не нужно спешить. «Надо с этим законом чуть повременить и, может быть, даже сделать его более жестким, а на корпорации без государственного участия, если это публичные компании, нужно возложить ответственность, которая сейчас проистекает из ФЗ–223», – отметил он. Таким образом, эти компании обязаны будут покупать продукцию по определенной корпоративной процедуре, рамки которой должны быть заданы законом. Действие закона можно было бы распространить сначала на публичные компании с годовым оборотом свыше 5 млрд руб., а новую процедуру запустить с 1 января 2017 года.
По мнению Игоря Шувалова, время рецессии и отсутствия лишних денег лучше всего подходит для изменения правоприменительной практики в части закупочной деятельности. А наиболее эффективным инструментом для совершенствования закупочной деятельности компаний должны стать неподкупные и совершенно прозрачные электронные торги. При этом нужно определить в законе требования к площадкам и их количество и дополнительно определить, кто будет осуществлять их контроль. «Если мы научимся поддерживать конкуренцию не только при крупных закупках, но и при закупках малого и среднего бизнеса, в принципе это для структуры нашей экономики будет большой рывок вперед», – резюмировал Игорь Шувалов.

Людмила ИЗЪЮРОВА,
обозреватель «ТР»
Сочи

26.11.2015