Необходимо создать
комфортные условия для эффективного перемещения внешнеторговых грузов.

В условиях роста конкуренции в сфере обработки внешнеторговых, в том числе транзитных грузопотоков, заметно возросла активность предпринимательского сообщества в продвижении современных форм таможенного контроля и администрирования грузов. Утвержденная Правительством РФ в июне 2012 года «дорожная карта» «Совершенствование таможенного администрирования» призвана оптимизировать движение внешнеторговых грузопотоков и повысить уровень использования транзитного потенциала Российской Федерации.
По инициативе Комитета по транспорту в Госдуме прошли парламентские слушания, посвященные законодательному обеспечению «дорожной карты» «Совершенствование таможенного администрирования». Участники слушаний обсудили степень выполнения мероприятий «дорожной карты», направленных на усовершенствование таможенных операций и процедур.

Без ФТС

Председатель Комитета Госдумы по транспорту Евгений Москвичев, открывая заседание, подчеркнул, что 30–40% товаров, пересекая российскую границу, простаивает. «Мы должны обсудить технологический процесс доставки грузов, которые везутся в Россию и за рубеж. Мы должны понимать, почему грузы простаивают, на каком этапе возникают барьеры, где вина органов исполнительной власти, контролирующих органов. Как влияет на этот процесс неразвитость транспортной инфраструктуры? Что нужно сделать на законодательном уровне, чтобы Россия стала интересной транзитной страной для участников ВЭД?» – задал тон дискуссии Евгений Москвичев и поинтересовался, есть ли в зале представители ФТС. Вопрос повис в воздухе, потому что таковых, увы, не оказалось.
В ходе обсуждения было отмечено, что одним из важных практических достижений «дорожной карты» стало усиление взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти, деловой общественности и предпринимательских структур в обновлении и совершенствовании нормативно–правовой основы внешнеэкономической деятельности, включая таможенное администрирование.
Решение этой задачи приобретает особую актуальность в связи с созданием Таможенного союза, формированием Единого экономического пространства, вступлением России в ВТО и присоединением к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур.
В последнее время наметился ряд положительных тенденций в упрощении операций и совершенствовании контроля внешнеторговых грузопотоков, предполагающих разработку и внедрение передовых таможенных технологий – системы предварительного информирования, электронного декларирования, а также системы межведомственного электронного взаимодействия.
По данным Счетной палаты, таможенное оформление деклараций на товары с использованием данных технологий возросло за 2011 год с 64% до 90%. Электронную форму декларирования применяют около 70% участников внешнеэкономической деятельности, осуществляющих таможенное декларирование.
Проводимый ФТС России мониторинг сроков выпуска товаров таможенными органами показал, что в день регистрации декларации в 2011 году обрабатывалось в среднем 78% таможенных деклараций (в 2010 году – до 66%). В срок, не превышающий одного рабочего дня, следующего за днем регистрации, а в отношении товаров, помещаемых под таможенную процедуру экспорта, к которым не применяются вывозные таможенные пошлины, в срок, не превышающий 4 часа с момента регистрации декларации товаров, выпускаются 86,5% задекларированных товаров.
Тем не менее Россия заметно отстает от партнеров по ТС – Республики Беларусь и Республики Казахстан – в вопросах создания комфортных условий для эффективного перемещения внешнеторговых грузов предпринимателями.

Нулевой результат

Анализ практики исполнения «дорожной карты» свидетельствует о несвоевременном исполнении целого ряда ключевых мероприятий.
Руководитель рабочей группы Агентства стратегических инициатив по проекту «Совершенствование таможенного администрирования», вице–президент Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Виталий Сурвилло с сожалением отметил, что «очень многие пункты «дорожной карты» были, мягко говоря, не совсем четко сформулированы», что не могло не сказаться на ожидаемых результатах и сроках их исполнения.
С этим согласна и директор Департамента координации развития и регулирования внешнеэкономической деятельности Минэкономразвития России Вероника Никишина. Она подчеркнула, что за прошедшие 8 месяцев реализации «дорожной карты» видимого улучшения в сфере таможенного администрирования не произошло. Стоит ли удивляться тому, что в рейтинге Всемирного банка из 190 стран Россия занимает 162–е место в категории «Международная торговля». «Самые проблемные мероприятия еще впереди. Необходимо конкретизировать отдельные пункты «дорожной карты», чтобы уйти от формального их исполнения при полном отсутствии результата, и постоянно проводить мониторинг ситуации», – считает Вероника Никишина.
По состоянию на 1 марта 2013 года из 40 пунктов «дорожной карты» по 15 пунктам подошел срок исполнения, 4 из них не выполнены.
По словам Виталия Сурвилло, серьезные нарекания со стороны бизнеса вызывает реализация на практике системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), отсюда и масса вопросов к тому, как внедряется принцип «единого окна», как осуществляется корректировка таможенной стоимости товаров.
Пункт 39 «дорожной карты», определяющий порядок создания, реорганизации и ликвидации региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов, выполнен формально: ФТС России оставила за собой право единолично принимать решения в части создания, реорганизации таможенных органов, ликвидации таможен и региональных таможенных управлений, не консультируясь с местными властями и предпринимательским сообществом.
«На самом деле очень часто ущерб идет не от ликвидации таможенных постов, а от реорганизации или переноса. Бесспорно, это компетенция таможни, но необходимо, чтобы все участники ВЭД понимали мотивацию и логику принимаемых решений. Необходимо предварительно извещать и консультироваться как с региональными, так и с муниципальными властями, предпринимательским сообществом о том, насколько продуманы эти решения», – подчеркнул вице–президент «Деловой России».
Не выполнен пункт 38, обязывающий Минюст России провести инвентаризацию составов административных правонарушений с тем, чтобы обеспечить соразмерность и адекватность наказания совершенным участниками ВЭД правонарушениям в зависимости от степени общественной опасности, экономического ущерба и последствий. «К сожалению, Минюст не видит необходимости в подобной инвентаризации, хотя статьи КоАПа чрезмерны. За незначительные нарушения предприниматель может получить крупный штраф, а его груз будет конфискован. Идет явный перекос», – считает Виталий Сурвилло.
Не выполнен пункт 36, касающийся улучшения социального положения сотрудников аппарата ФТС, а без этого сложно ожидать улучшения их работы, считают в бизнес–сообществе.
Совершенно ненормальная ситуация складывается с транзитом через российскую территорию. Таможня явно недостаточно делает для того, чтобы вопросы транзита решались как можно быстрее. Необходимо ускорять и всячески поощрять развитие транзита через нашу страну, это очевидно, но когда речь заходит о сокращении сведений при перемещении товаров транзитом, конструктивного диалога с таможенными органами не получается.
Ключевой вопрос, без решения которого невозможно кардинально решить проблему транзита, – уплата таможенных платежей, которая, по мнению бизнеса, должна осуществляться после выпуска товаров в течение определенного срока, естественно, под финансовые гарантии.
Не секрет, что большинство случаев задержки товаров при пересечении границы связано с корректировкой таможенной стоимости. Так, в результате корректировок таможенной стоимости товаров в 2011 году сумма взысканных таможенных платежей составила 19,6 млрд руб., снизившись в сравнении с 2010 годом на 1,8 млрд руб. «Таможенные органы должны и имеют право корректировать таможенную стоимость, но насколько это эффективно и насколько это отвечает интересам государства? Получается парадоксальная ситуация, когда таможня высчитывает налог на добавленную стоимость с одной стоимости товара, а налоговые службы вычисляют НДС с другой стоимости. Что берется за базу расчета НДС?» – недоумевает эксперт.
К слову, вопросы исчисления таможенной стоимости составляют основную часть судебных разбирательств таможенных органов и участников ВЭД. Конечно, есть злоупотребления и со стороны бизнеса, но зачастую государство берет лишнее с декларанта, так как таможня по–своему устанавливает стоимость товара.
По информации Счетной палаты, по указанной категории судебных разбирательств в 2011 году судами вынесены решения не в пользу таможенных органов по 95% от общего количества рассмотренных дел. В казахстанских таможенных органах этот показатель составляет порядка 65%. В условиях высокой значимости фискальной функции таможенных органов такая тенденция может способствовать оттоку таможенного оформления законопослушных российских участников ВЭД в другие государства ТС, что сейчас и происходит.

Внимание к морским портам

Заместитель министра транспорта Виктор Олерский, характеризуя ситуацию в морских пунктах пропуска, напомнил, что в феврале 2013 года в Санкт–Петербурге состоялось выездное совещание по вопросу разработки проекта Плана мероприятий по улучшению транспортной ситуации в морских портах, предусмотренного пунктом11 «дорожной карты».
Тогда наиболее актуальной оказалась проблема ускорения вывоза грузов из морских портов, в том числе за счет внедрения системы «одного окна» для контролирующих органов. Особое внимание было уделено внедрению системы электронного взаимодействия, разработке стандартных документов и технологий обработки грузов в морских портах для коммерческих организаций, осуществляющих разгрузку (перевалку), хранение и иные операции по обработке грузов в морских портах, стимулированию коммерческих организаций в целях сокращения сроков нахождения грузов в морских портах до минимума.
По словам Виктора Олерского, проблем с сыпучими грузами в морских портах нет, другое дело – контейнеры. Проведенный в феврале 2013 года мониторинг реальных сроков нахождения контейнеров в морском пункте пропуска Большого порта Санкт–Петербург показал, что общее время нахождения контейнеров в порту составляет 6,5 суток. Из них таможенное декларирование товаров в среднем составляет 1,1 суток. В основном время занимает хождение так называемых твердых копий, то есть оригиналов документов между государственными органами контроля.
Со своей стороны, Минтранс разрабатывает ряд мероприятий, направленных на улучшение транспортной ситуации в морских портах.

Эффект ускорения

Заместитель генерального директора – руководитель Департамента информационных технологий ООО «Таможенно–брокерский центр» Константин Стогов отметил актуальность введения новых технологий, направленных в том числе на сокращение времени совершения таможенных операций в отношении импортируемых товаров, перевозимых железнодорожным транспортом. В первую очередь речь идет об электронном декларировании, предварительном таможенном декларировании и удаленном выпуске.
По словам Константина Стогова, весь эффект ускорения от перечисленных технологий может сойти на нет, если грузы долгое время будут находиться в железнодорожных пунктах пропуска на государственной границе.
Введение обязательного предварительного информирования о товарах, ввозимых на таможенную территорию ТС железнодорожным транспортом, сегодня можно рассматривать как основной инструмент для уменьшения временных затрат на совершение таможенных операций в железнодорожных пунктах пропуска, повышения эффективности таможенного контроля и более рационального использования государственных ресурсов.
Однако в настоящее время предварительная информация в автоматическом режиме не анализируется с использованием системы управления рисками федерального уровня, ее результаты не доводятся до таможенного органа на ЖДПП до прибытия железнодорожного состава на таможенную территорию ТС. В результате таможенники на ЖДПП заранее не готовятся к совершению таможенных операций и выбору необходимых форм таможенного контроля.
ООО «ТБЦ» как уполномоченный таможенный представитель ОАО «РЖД» подает предварительную информацию до прихода поезда только на ЖДПП с Эстонией и Латвией. По остальным ЖДПП на всей территории страны пакет предварительной информации формируется и подается в таможенные органы по факту прибытия поезда.
С целью минимизации рисков клиентов ОАО «РЖД» и повышения пропускной способности пограничных станций сети железных дорог необходимо создание системы владения пакетом транспортных и товаросопроводительных документов на товарные партии до их прибытия на таможенную территорию ТС.
Экономический эффект только перевозчика от сокращения времени за счет использования таможенными органами заблаговременно представленной полной предварительной информации на прибывающий поезд может составить до 18 млн руб. в год.
Предложения, поступившие от участников слушаний, были обобщены Координационным советом по оптимизации движения внешнеторговых грузопотоков, и на их основе подготовлены рекомендации.

Таможенный тормоз

Кроме того, по инициативе Координационного совета группа ученых и экспертов выполнила научно–исследовательскую работу «Администрирование внешнеторговых грузопотоков», представленную на расширенном заседании совета в конце апреля текущего года.
По словам руководителя авторского коллектива, члена–корреспондента РАН, заместителя директора Института проблем рынка РАН Владимира Цветкова, анализ современного состояния таможенного регулирования в РФ обнаруживает явную избыточность ресурсов, расходуемых государством в этой сфере, что проявляется в несоответствии затрат достигаемым результатам.
В России фискальное значение таможни пока значительно: по итогам 2012 года бюджет России получил 6 трлн 500 млрд руб., или более 50% федерального бюджета. В 2011 году доходы от ВЭД составили 6,2 трлн руб., или 54,5% ФБ.
«Но, если посмотреть на ситуацию повнимательнее, нетрудно заметить, что определяющая роль таможни в пополнении средств бюджета сильно преувеличена, – заметил Владимир Цветков. – Во–первых, НДС, взимаемый при импорте товаров (1,54 трлн руб. в 2011 году), могла бы с успехом администрировать ФНС. Во–вторых, 93,3% российского экспорта составляют сырье и материалы, поставляемые на постоянной долгосрочной основе. В данном случае роль таможни в администрировании экспортных платежей (3,7 трлн руб. в 2011 году) также не существенна. Таможенные пошлины при импорте – 689,8 млрд руб. Это составляет около 6% доходов федерального бюджета или 3,3% доходов консолидированного бюджета. Именно импорт и несырьевой экспорт – основная на сегодняшний день забота таможни и других участников ВЭД».
Выводы и предложения экспертов сформулированы в 21 пункте, в них, в частности, предлагается передать ФТС из непосредственного подчинения Правительству РФ в подчинение Минэкономразвития с целью обеспечения плановой и согласованной политики в области ВЭД и экономического развития государства.
ФТС, определяя своей главной задачей сбор средств и наполнение бюджета страны, реализует в первую очередь интересы своего ведомства и отдельно взятых руководителей, а не ставит приоритетом своей деятельности укрепление конкурентоспособности экономики и повышение инвестиционной привлекательности России.
Играя роль «главного поставщика денег» для правительства, руководство ФТС обеспечивает себе особое отношение и попустительское восприятие методов, используемых при взаимодействии с участниками ВЭД, что в свою очередь способствует росту и процветанию коррупции. По оценкам участников рынка, объем коррупционных средств составляет от сотен миллионов до более чем миллиарда рублей в год.
Одной из главных причин появления «серых» схем при таможенных процедурах является то, что ФТС не взаимодействует с ФНС, а конкурирует с ней за больший объем собираемых средств. В конечном итоге это приводит к серьезным налоговым потерям из–за стремления собрать максимум платежей на границе при использовании специфического таможенного администрирования и отсутствия у ФТС единой базы данных с налоговой службой.
Эксперты считают целесообразным рассмотреть вопрос о разделе ФТС на структуру, ответственную за фискальные функции и тесно взаимодействующую с Минфином и ФНС, и структуру, ответственную за правоохранительные функции, которая была бы замкнута на ФСБ и другие правоохранительные органы.
Реорганизация ФТС часто проходит формально, например, запрет РОСТЭКу заниматься коммерческой деятельностью ограничивается сменой вывески. По мнению экспертов, программа переноса таможенного оформления на границу не только затратна для государства и убыточна для бизнеса, но и несет дополнительные риски в области контрабанды, так как в районе границы осуществлять качественный контроль сложнее из–за напряженного грузопотока, отсутствия соответствующей инфраструктуры и квалифицированных кадров.
Важнейшим направлением развития России должна стать реализация ее транзитного потенциала, прежде всего, за счет использования Транссибирской магистрали. Транзит отражает транспортную привлекательность страны и уровень ее интеграции в международный транспорт. По экспертным оценкам, транзит может ежегодно приносить в казну около 850 млрд долл. Но Россия крайне неэффективно использует свой транзитный потенциал, который является одним из основных элементов избавления от сырьевой зависимости.
В современных условиях Россия должна повышать конкурентоспособность своих путей сообщения, в том числе путем реконструкции железнодорожной инфраструктуры, расширения транзитных возможностей своей территории. Однако сегодня, по мнению экспертов, в России нет согласованной государственной политики в отношении транзита.
Главным барьером на пути движения экспортно–импортных и транзитных потоков грузов является несовершенство процедуры таможенного досмотра, сознательное создание дефицита государственных услуг при пересечении товарами границы.
В 2011 году средняя скорость движения грузовых поездов с учетом времени погрузки–выгрузки составила 10,3 км/час (247 км/сутки). За год скорость движения грузовых составов снизилась на 10%. Причин много: изношенность локомотивного парка и путей, отсутствие необходимой инфраструктуры и т. д.
Среди факторов, которые препятствуют развитию транзитных перевозок по территории России и, прежде всего, реализации транзитного потенциала Транссибирской железнодорожной магистрали, эксперты также отмечают высокие тарифы и неэффективные таможенные технологии.
Так, в 2011 году стоимость доставки по морю контейнера из Китая до Москвы через половину земного шара уменьшилась с 8 до 4,7 тыс. долл., тогда как стоимость перевозок по альтернативному маршруту через порты российского Дальнего Востока и Транссибирскую магистраль держится на уровне 7 тыс. долл.
Нередко время простоя грузовых поездов на пограничных переходах в ожидании прохождения таможенного контроля составляет 5–7 суток, что никак не способствует поставленной задаче обеспечить весь транзит за 7 суток.
Начиная с 2004 года, таможенные органы работают по системе управления рисками, которая предполагает выборочную проверку контейнеров. Однако выбранные компьютером для досмотра контейнеры нужно найти, привезти, а после досмотра вернуть в состав. В результате оформление может занимать 2–3 дня. Проблему можно решить путем оснащения таможенных пунктов инспекционно–досмотровыми комплексами (ИДК) на основе рентгеновских установок, позволяющими производить досмотр грузов без разгрузки автомобилей, вагонов и контейнеров.
Но, по признанию руководителя ФТС, «до сих пор у нас в России нет ни одного железнодорожного инспекционно–досмотрового комплекса. Это серьезно снижает уровень контроля и уровень безопасности перевозок во внешнеэкономической деятельности».
«В целях реализации транзитного потенциала необходимо повысить эффективность таможенной тарифной политики, предельно упростить и унифицировать товарную номенклатуру таможенных тарифов, перевести все таможенные процедуры на электронное декларирование грузов, необходимо устранить таможенные барьеры на пути движения товаров и грузов через границу путем пропуска грузов под гарантии и под предоставление упрощенной таможенной декларации», – считает Владимир Цветков.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

06.06.2013