Механизм финансирования дорожного хозяйства страны через дорожные фонды был воссоздан в позапрошлом году, когда федеральным законом № 68 от 6 апреля 2011 года были внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ и ряд других законодательных актов и дорожные фонды стали составной частью федерального и регионального бюджетов. Сначала был сформирован федеральный дорожный фонд, затем стали учреждаться региональные фонды. В 2012 году дорожное хозяйство субъектов РФ уже финансировалось по–новому. Оправдались ли расчеты специалистов на резкое увеличение инвестиций в отрасль? С какими проблемами столкнулась реформа?

От чего «пляшем»

Напомню, в своей новейшей истории Россия уже имела опыт функционирования дорожных фондов. Начиная с 1991 года в течение десятилетия дорфонды являлись основным инструментом финансирования строительства и содержания дорожной инфраструктуры. Они пополнялись за счет поступлений от топливных акцизов, налогов с предприятий, однако в 2001 году были ликвидированы под предлогом массового нецелевого использования средств. Расходы на строительство, ремонт и содержание автодорог сократились в несколько раз. Возник колоссальный разрыв между потребностями автомобилистов в улучшении дорог и фактическими возможностями для этого.
Тем временем общий парк автомобилей в стране стремительно увеличивался. Сравните: в 2000 году он составлял 25 млн, а в прошлом году достиг уже 43 млн (в сентябре 2012 года Россия по объемам продаж легковых авто вышла на первое место в Европе!). По прогнозу экспертов, в 2013 году уровень продаж легковых автомобилей в РФ должен приблизиться к 3 млн. Такие темпы автомобилизации, а также потери экономики государства от неудовлетворительного состояния транспортных коммуникаций ставят перед дорожной отраслью амбициозную задачу по ускоренному развитию как федеральной, так и региональной сети автодорог.
На сегодняшний день протяженность автомобильных дорог общего пользования в России составляет 825 тыс. км. Из них федеральные дороги, на которые приходится более 40% всех пассажирских и грузовых перевозок, – лишь 51 тыс. км. Значение региональных и местных дорог, обеспечивающих внутритерриториальные связи, также велико. В то же время капитальную дорожную одежду проезжей части, способную пропускать потоки грузовых автомобилей независимо от погодно–климатических условий, имеют только 63% региональных и 33% местных дорог. По данным госстатистики, 60% автодорог федерального значения и 64% региональных дорог не соответствуют нормативным требованиям.
В разных регионах страны нагрузка на дорожную сеть довольно сильно отличается. Своего максимума интенсивность движения грузового и пассажирского транспорта достигает на автодорогах Московского и Санкт–Петербургского транспортных узлов. Это побуждает к разработке иных подходов к формированию дорожной сети России, что следует отразить в ее новой Транспортной стратегии до 2030 года, считает заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Иннокентий Алафинов. Ведь общие потери и упущенная выгода экономики государства от неудовлетворительного состояния автодорог ежегодно составляют около 3,5 трлн рублей, или 6,5% ВВП.
В 2007–2009 годах усилиями Минтранса России объемы финансирования дорожной отрасли удалось частично восстановить. Однако темпы роста бюджетных инвестиций все равно отставали от темпов роста экономики, автомобилизации. Это не позволяло кардинально улучшить качество дорожной сети, увеличить ее протяженность, решить проблему повсеместно возникающих транспортных заторов. В некоторых регионах на содержание километра дороги в месяц выделялось всего несколько тысяч рублей. И за эти деньги надо было провести ремонт, хотя бы ямочный, содержать в порядке дорожные знаки и ограждения, очищать трассу от снега, обрабатывать ее противогололедными средствами.
Из–за острого дефицита финансов снижалось качество строительства и ремонта: чтобы экономить, подрядчики старались пройти по нижней грани стандартов. На региональной сети выполнялось всего около 15% ремонтных работ от ежегодной нормативной потребности. Проблемы дорожников усугублялись непредсказуемостью бюджетных вливаний, размеры которых постоянно корректировались. Ежегодные сбои в бюджетном процессе, а также запоздалое утверждение целевых программ взвинчивали издержки подрядчиков. Компании были вынуждены затыкать финансовые дыры дорогостоящими кредитами.

Инвентаризация возможностей

И вот в 2010 году по инициативе Минтранса России было принято решение возродить дорожные фонды. Федеральным законом № 68 от 6 апреля 2011 года внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ и ряд других законодательных актов. Дорожные фонды стали составной частью федерального и регионального бюджетов. Предусмотрена возможность переносить остатки ассигнований, не использованные в текущем году, на очередной финансовый год. То есть ушла в прошлое «болезнь 31 декабря», когда неосвоенные средства уходили в бюджет безвозвратно. Таким образом, возникла система непрерывного бюджетного финансирования дорожных работ.
Сначала был сформирован федеральный дорожный фонд, затем стали учреждаться региональные фонды. Напомню, основные источники наполнения федерального фонда – отчисления из федерального бюджета, 28% топливных акцизов, а в перспективе – сборы с большегрузных автомобилей массой более 12 тонн. В региональные фонды поступают другие 72% топливных акцизов, транспортный налог.
Кроме того, федеральным законом № 361 от 30 ноября 2011 года в Бюджетный кодекс РФ внесен ряд новых положений, расширяющих источники формирования дорожных фондов. Для федерального дорожного фонда предусматривается 10 таких источников. В состав федерального дорожного фонда предусмотрено также включать плату по соглашениям об установлении сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода и придорожных полос федеральных трасс для строительства и капитального ремонта объектов дорожного сервиса, установки рекламных конструкций, прокладки или переустройства инженерных коммуникаций.
В принятые законодательные акты о создании региональных дорожных фондов субъекты РФ включили 32 различных неналоговых источника. И хотя значительная часть их пока не задействована, сам факт инвентаризации регионами своих возможностей привлечения средств, не зависящих от налогов или трансфертов из федерального бюджета, принципиально важен. Во всех субъектах РФ утвержден порядок расходования ассигнований дорожных фондов.
В то же время для ускорения развития дорожной сети руководством страны поставлена задача привлечения и внебюджетных средств. В прошлом году вступили в силу поправки к федеральному закону № 115 от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях», которые дают возможность заключать с подрядчиками так называемые контракты жизненного цикла. Это открывает новые возможности в плане рационального расходования средств, применения инновационных технологий при выполнении дорожно–строительных работ.
На автомобильных дорогах федерального значения решением этой задачи занимается госкомпания «Автодор». В рамках ее полномочий на основе концессионного механизма осуществляется строительство платных автодорог: нового выхода на МКАД с автомагистрали М–1 «Беларусь», участков скоростной автотрассы Москва – Санкт–Петербург. Так, контракт жизненного цикла по строительству обхода Вышнего Волочка заключен на 22,5 года. Подрядчик сам разрабатывает проектную документацию, частично инвестирует проект, а построив объездную дорогу на самом «пробочном» участке федеральной трассы, затем в течение 18 лет будет ее эксплуатировать. Заключен ряд комплексных контрактов на строительство и последующую эксплуатацию автодорог с привлечением средств инвесторов.
Федеральным дорожным агентством, которое в основном действует в рамках традиционных форм бюджетного финансирования, также ведется подготовка к заключению контрактов жизненного цикла на строительство и содержание автодорог. Осуществляется подготовка документации для проведения концессионных конкурсов на ряд объектов. Готовится решение о строительстве Росавтодором моста через реку Лена вблизи Якутска с привлечением внебюджетного финансирования. Создание федерального дорожного фонда дает возможность заключать с подрядчиками долгосрочные контакты на содержание федеральных дорог. Неплохо было бы распространить действие концессионного механизма и на региональной дорожной сети. По данным мониторинга, в ряде субъектов РФ ведется работа в этом направлении.
Важно, что законодательством предусмотрена возможность федерального дорожного фонда получать ассигнования от частных инвесторов, заинтересованных в строительстве той или иной инфраструктуры на федеральной автодороге для подключения к ней каких–то своих мощностей, объектов. Один из примеров подобного рода – строительство транспортной развязки на 56–м км трассы М–9 «Балтия», которое полностью финансируется за счет частных инвесторов. Построенный объект станет федеральной собственностью. Помимо этого у субъектов РФ в особых случаях (по договоренности федерального центра и региона) появилась возможность получать так называемый отрицательный трансфер, то есть участвовать в финансировании федерального объекта.
Один из потенциальных источников федерального дорожного фонда – плата с большегрузных автомобилей общей массой более 12 т в счет возмещения вреда, причиняемого дорогам федерального значения. Бесконтактная система взимания платы за проезд большегрузов на основе ГЛОНАСС с идентификацией транспортных средств и расчетом платы исходя из расстояния, пройденного автомобилем, будет создаваться на концессионной основе. В этой связи разработан ряд нормативных документов. В настоящее время проект конкурсной документации по концессии на создание системы проходит согласование. Ориентировочная стоимость проекта – 23 млрд рублей. Ввод системы в действие намечен на конец 2014 года. Предполагается, что в перспективе подобный способ взимания платы с большегрузных автомобилей будет распространен и на региональные, а также на местные дороги.

Регионы хотят больше

Теперь обратимся к территориальным дорогам. В нормативных актах, определяющих работу региональных дорожных фондов, субъекты РФ постарались закрепить все источники, обозначенные в федеральном законодательстве. По данным ассоциации «РАДОР», в результате вместо запрогнозированных 344 млрд рублей в региональных фондах в 2012 году аккумулировалось 388 млрд – на 88% больше, чем в 2011 году. Рост объема финансирования дорожной отрасли произошел во всех субъектах РФ, кроме 7. В 24 регионах зафиксирован рост до 97%, в 25 – более чем в 2 раза, в 11 – более чем в 3 раза, в 9 субъектах РФ отмечено увеличение в 4 и более раза.
Увеличение финансирования отразилось на объемах работ, выполненных в 2012 году. По сравнению с 2011 годом отремонтировано (включая капремонт) почти на 2000 км региональных дорог больше. Протяженность построенных и реконструированных объектов в прошлом году выросла почти на 400 км. Тем не менее потребность дорожных хозяйств территорий (с учетом принятых субъектами РФ нормативов финансовых затрат на содержание, ремонт и капремонт) в 2012 году – более 1,193 трлн рублей. По расчетам РАДОРа, суммарный объем региональных фондов составляет примерно 33% от требуемой суммы. А если учесть все отчисления из региональных дорфондов на нужды муниципальных образований (5%, помноженные на 3) и средства, идущие на погашение кредитов, то на автодороги регионального значения остается сумма примерно в три четверти от объема территориальных фондов. В структуре расходов почти половина всех средств региональных фондов идет на ремонт и содержание дорог.
Таким образом, финансовое обеспечение дорожной отрасли регионов возросло, но для бурного развития дорожной сети, строительства новых объектов необходимы совершенно иные финансовые ресурсы. В предыдущие годы дорожники субъектов РФ сидели на голодном пайке, и территориальная сеть постепенно приходила в упадок. Поэтому и средств для приведения ее в нормативное состояние теперь требуется гораздо больше, чем аккумулируется в дорожных фондах. Не говоря уже о строительстве новых дорог.
К примеру, в Новгородской области нормативная потребность в финансах на содержание дорог составляет 7 млрд рублей, на ремонт и капитальный ремонт – 15 млрд. А объем ассигнований областного дорфонда в минувшем году составил всего 2,7 млрд рублей, констатирует руководитель ГОКУ «Новгородавтодор» Николай Закалдаев. Плюс 792 млн рублей кредита из федерального бюджета на строительство третьего моста в Новгороде. На средства регионального фонда в прошлом году выполнен ремонт асфальтобетонного покрытия на 74 км дорог. Ведутся работы по строительству 4 мостов. Завершается ремонт 3 мостовых сооружений длиной 546 пог. м. 902 млн рублей из территориального дорожного фонда выделено на дороги местного значения, которые не ремонтировались много лет.
В Тверской области благодаря дорожному фонду финансирование отрасли возросло до 4 млрд рублей. В 2012 году существенно увеличился и объем дорожных работ. По словам губернатора области Андрея Шевелева, акцент был сделан на решении наиболее острых проблем. Это капитальный ремонт дорожных объектов, состояние которых ставило под угрозу безопасность людей. Среди них – автодорога Александровка – Орша, аварийные мосты в Калининском, Весьегонском, Сонковском районах. Начался капремонт восточного моста в Твери. Впервые за долгие годы серьезные средства направлены в муниципалитеты. В общей сложности на ремонт дорог местного значения в прошлом году выделено 704 млн рублей, в то время как в 2011–м – 235 млн. Это позволило в том числе отремонтировать к 1 сентября свыше 200 км дорог, по которым пролегают школьные маршруты, и повысить безопасность доставки учеников.
Во Владимирской области объем дорожного фонда в 2012 году составил 3,33 млрд рублей. На содержание автодорог было направлено 1197 млн, на капремонт – 361 млн. На средства фонда, в частности, завершено строительство участка автодороги Драчево – Бутылицы – Меленки протяженностью 9 км. Выполнен ремонт 118 км дорожного покрытия и 2 мостов, восстановлены 26 автобусных остановок. Кроме того, предоставлены субсидии органам местного самоуправления в размере 693 млн рублей. По словам директора департамента транспорта и дорожного хозяйства администрации Владимирской области Владимира Каленова, в 2013 году объем территориального дорожного фонда составит около 3,8 млрд рублей, в 2014 – 4,185 млрд, в 2015–м – 5,102 млрд рублей. Увеличение объема дорожного фонда в текущем году позволит отремонтировать 125 км автодорог, 8 мостов, 12 водопропускных труб, 31 автобусную остановку. Предполагается выполнить реконструкцию 4 мостовых сооружений.

Важнейший сегмент

Важнейший сегмент единой дорожной сети страны – местные дороги. От их состояния зависят не только темпы социально–экономического развития регионов и повышение качества жизни населения. Состояние местных дорог существенно влияет на степень загруженности и безопасность движения на федеральных и региональных дорогах. Федеральный закон № 361 от 30 ноября 2011 года определил основу целевого финансирования местных дорог. На строительство подъездов к сельским населенным пунктам из дорожных фондов субъектов РФ должно направляться не менее 5% их ассигнований. Столько же средств из региональных фондов в течение двух лет предусмотрено выделять местным бюджетам на капремонт муниципальных дорог и не менее 5% – на ремонт дворовых территорий и проездов к ним.
С 2011 года начата реализация (с софинансированием из федерального бюджета) задачи обеспечения сельских населенных пунктов подъездами с твердым покрытием. По подпрограмме «Автомобильные дороги» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» общий размер субсидий из федерального дорожного фонда бюджетам субъектов РФ предусмотрен в объеме 44,7 млрд рублей. Правительством РФ утверждена методика распределения этих субсидий, установлен норматив – 10 млн рублей на 1 км дороги. Утверждены критерии предоставления субсидий. В первую очередь должны быть построены подъездные дороги к деревням и селам с населением не менее 125 человек, удаленным от трасс общего пользования на расстояние до 5 км. За счет субсидий в 2011 году обеспечены подъездами 210 населенных пунктов, в которых проживают около 85 тыс. жителей. В 2012 году построены подъездные дороги к 230 населенным пунктам. До 2020 года предусмотрено соединить подъездами 2746 деревень, сел и поселков с населением почти 1 млн человек. Подчеркну, без создания региональных дорожных фондов успешная реализация программы строительства сельских дорог была бы невозможна.
Некоторые специалисты высказывают мнение о необходимости пересмотреть критерии предоставления ассигнований на строительство сельских дорог. Напомню, в настоящее время таким требованиям удовлетворяют 2309 населенных пунктов, где проживают 720 тыс. человек. А общее количество населенных пунктов, не имеющих круглогодичной связи с дорогами общего пользования, в стране 46 649, и почти в 40 тыс. из них проживает меньше 50 человек. Поэтому соотношение «5 на 125», на котором остановились специалисты при формировании ФЦП, позволяет в рамках выделяемых средств охватить наибольшее число жителей провинции.
По мере реализации программы развития сельских дорог, поясняет заместитель руководителя Росавтодора Иннокентий Алафинов, будут рассматриваться предложения по изменению критериев предоставления субсидий на эти цели для регионов. Уже сейчас с учетом особенностей Дальневосточного федерального округа предложено скорректировать возможную протяженность подъездных дорог, исходя из характерных для региона расстояний, и отразить этот критерий в проекте ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года».
Что касается других территорий, то, в принципе, субъект РФ вправе принять решение о строительстве подъездных дорог к населенным пунктам, где проживает менее 50 человек, но делать это придется за счет средств территории. Целесо-
образнее с точки зрения экономики заняться укрупнением населенных пунктов. Создание в наиболее перспективных поселках новых рабочих мест стимулировало бы жителей мелких деревень переселяться поближе к месту работы.
С 2014 года начнет действовать изменение в статью 58 Бюджетного кодекса, обязывающее субъекты РФ взамен субсидий на капремонт муниципальных дорог и дворовых территорий, рассчитанных на 2 года, в обязательном порядке направлять в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов своего консолидированного бюджета от акцизов на автомобильное топливо.
Кстати, новым положением Бюджетного кодекса предусмотрено создание муниципальных дорожных фондов, формируемых за счет акцизов на автомобильное топливо, подлежащих зачислению в местный бюджет, а также иных поступлений, утвержденных решением представительного органа муниципального образования (МО). Поправка об обязательности создания муниципальных фондов должна вступить в силу 1 января 2014 года. Но уже сейчас муниципальные дорфонды созданы в 95 МО, расположенных на территории 23 субъектов РФ.
Некоторые эксперты высказывают опасения, что предусмотренное законом расширение самостоятельности муниципальных образований при финансировании местных автодорог может привести к утере региональными органами управления дорожным хозяйством контроля за развитием общей дорожной сети на территории региона и, как следствие, к появлению дополнительных мест концентрации ДТП и участков перегрузки сети в связи с нестыковкой графиков дорожных работ, несогласованностью реализации проектов развития отдельных участков дорожной сети.

Промежуточное решение

На объем средств, аккумулируемых в дорожных фондах, может значительно повлиять решение о снижении акциза на экологичные виды топлива. Эта мера, инициированная Минпромом России, должна была стимулировать производство более экологичных видов топлива на нефтеперерабатывающих заводах страны. Однако, как пояснил Иннокентий Алафинов, перераспределение налоговой нагрузки, которую несут сегодня автовладельцы, покупая автомобильное топливо, с доходных источников, направляемых в дорожные фонды, на доходные источники нефтяных компаний может за три года аукнуться сокращением общих объемов дорожных фондов на несколько сотен миллиардов рублей.
Сгладить ситуацию позволит промежуточное решение, принятое в конце ноября прошлого года, когда по настоянию Минтранса России и Росавтодора были приняты поправки в Налоговый кодекс, которые дадут возможность увеличить ставки акцизов на экологичные виды топлива во второй половине 2013 года. Тем не менее проблема остается, и это очень волнует дорожников. Выпадающие доходы дорожных фондов могут осложнить намеченный на 2014 год переход на 100%–ное финансирование ремонта и содержания автодорог федерального значения по утвержденным нормативам денежных затрат.
Так что при всех позитивных переменах последнего года с колоссальными затратами на развитие дорожной сети государству в одиночку не справиться. Поэтому необходима система мер по привлечению в дорожную отрасль дополнительных финансов. По мнению Иннокентия Алафинова, ими при определенных условиях могут быть средства пенсионных фондов. Из 1,7 трлн пенсионных денег работают в экономике только 300 млрд. Конечно, использовать их можно, но только в тех инфраструктурных проектах, которые предполагают возврат инвестиций. К примеру, в строительстве платных дорог, когда государство в течение какого–то периода возвращает пенсионным фондам ассигнования, вложенные в объект. И здесь все зависит от инструментария – прямого финансирования или облигаций государства либо созданного специального инфраструктурного фонда. В любом случае привлечение пенсионных средств для этих целей будет выгодно и для дорожной отрасли, и для будущих пенсионеров, считают эксперты.
Жизненно важный для дорожников вопрос связан с разделением затрат на строительство автодорог и на подготовку территорий. В России в отличие от других стран стоимость автодорог складывается и из затрат на выкуп земли, перенос коммуникаций, расселение жителей. Эти издержки иногда даже перевешивают стоимость самого строительства. Между тем в странах Евросоюза подготовкой территорий под будущие автотрассы занимаются местные и региональные власти. Почему бы и в России не утвердить такую практику? Дорожники не должны заниматься затратной расчисткой своих строительных площадок от коммуникаций и жилья. По мнению экспертов, в области законодательства это одна из первостепенных задач.
Что касается дорожных фондов, то их система нуждается в совершенствовании. И на федеральном уровне, и в регионах дорожники пока что «пляшут» не от целей и задач отрасли, а от наличия ассигнований. А должно быть наоборот. К такому выводу пришли участники «круглого стола» «Дорожные фонды в РФ. Эффективные механизмы развития дорожного хозяйства», прошедшего в рамках 3–й Международной специализированной выставки–форума «Дорога».

Сергей ОЗУН,
обозреватель «ТР»

14.02.2013