«Ахиллесова пята» таксомоторных перевозок

В начале августа в Санкт–Петербурге прошел III Международный Евразийский форум «Такси–2015».

Главное – правовое поле

Сегодня таксомоторная отрасль находится на пике своего развития: созданы современные таксопарки, отвечающие последним требованиям безопасности и комфорта; разработаны инновационные технологии, обеспечивающие высокий уровень сервиса для пассажиров, водителей и владельцев бизнеса. Тем не менее таксомоторный бизнес переживает сложные времена, обусловленные влиянием кризисной экономической ситуации, высокой конкуренцией и определенными пробелами в законодательстве.
Выступивший на форуме заместитель министра транспорта Николай Асаул отметил, что Минтранс России считает главным постоянное совершенствование правового поля для всех участников рынка такси с усилением ответственности за осуществление предпринимательской деятельности. В настоящее время министерство разработало ряд поправок в законопроект «О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Новым законопроектом предполагается исключить выявленные на практике издержки существующего регулирования правоотношений и упорядочить его.
Основные поправки, предложенные Минтрансом к законопроекту, сводятся к следующим:
– взаимодействие между службами заказа такси и фрахтовщиком должно осуществляться на основании агентского договора;
– введение статьи, предусматривающей особенности агентского договора на предоставление данного вида услуг;
– постоянный мониторинг наличия у перевозчика действующего разрешения, который должна осуществлять служба заказа такси (диспетчерская служба такси);
– ведение реестра разрешений (выданных и аннулированных) с одновременным опубликованием на официальном сайте информации о разрешениях (в том числе аннулированных). Вести его должен уполномоченный орган субъекта РФ;
– установление административной ответственности за передачу заказов фрахтовщикам, не имеющим разрешения.
Таким образом, у заинтересованных участников и всех властных структур (ФАС, МВД, Минтранс) сформируется единое представление о направлениях развития таксомоторного бизнеса.
По мнению замминистра, становление цивилизованного рынка такси идет не просто и не быстро. Иного ожидать и не приходится, учитывая его стихийный характер в начале рыночных реформ. Но мониторинг состояния дел с таксомоторными перевозками в субъектах РФ, начиная с I Всероссийского съезда таксистов в августе 2011 года, позволяет рассматривать эволюцию этого сектора транспортных услуг как единственно возможный путь развития. «Революционные изменения никому не нужны», – заявил Николай Асаул.

Регионы разные – проблемы общие

Каковы же главные проблемы, с которыми сталкиваются большинство участников таксомоторного бизнеса.
Прежде всего это проблемы легализации рынка такси, того сегмента, в котором нелегалы существовали и существуют до сих пор. Лучше всего это знают компетентные органы. Об этом рассказал начальник отдела технадзора Управления надзорной деятельности ГУОБДД МВД России Сергей Чапурин.
Федеральным законом от 21 апреля 2011 года (№ 69–ФЗ), так называемым законом о такси, был введен механизм правового регулирования таксомоторной отрасли. Цель регулирования – упорядочение рынка таксомоторных услуг, обеспечение безопасности перевозочного процесса и легализация теневого бизнеса. Однако принятие указанного закона в полной мере ожидаемых результатов не принесло, так как механизмом правового регулирования была создана система взаимодействия лишь с законопослушными участниками процесса перевозки, а не с таксомоторными перевозчиками в целом.
По ряду причин рынок не спешит легализоваться. Значительное большинство перевозчиков предпочитают теневой сектор как наиболее экономически благоприятный. Деятельность на основании разрешения в этой среде воспринимается не как право, не как привилегия использования транспортной инфраструктуры в обмен на обязанность соблюдения определенных требований, а как дополнительное обременение, ухудшающее экономическое положение.
Из–за просчетов в законодательном регулировании сложилась парадоксальная ситуация: цель по обеспечению качества и безопасности процесса перевозки была замещена на цель экономии финансовых издержек при его осуществлении. Анализ ситуации указывает на то, что преимущества ведения легального бизнеса перед величиной его издержек очень низкие.
Борьба с нелегальным извозом, особенно в крупных городах России, ведется активно. Однако из–за недостаточной четкости определения понятия перевозок легковым такси, из–за того, что нет наработанной судебной практики, возникают вопросы в разграничении составов административных правонарушений в сфере транспорта и предпринимательской деятельности, что существенно затрудняет борьбу с нелегалами.
К примеру, если в 2012 году за управление транспортным средством, на котором незаконно установлен опознавательный фонарь легкового такси, были оштрафованы свыше 8 тыс. водителей, то в 2014–м чуть более 3,7 тыс. водителей. Административная практика, предусматривающая ответственность за управление транспортным средством, на которое незаконно нанесена цветографическая схема легкового такси, не очень велика.
Кроме того, в настоящее время также нет четких требований безопасности к транспортному средству, используемому в качестве легкового такси. Абсолютно законно, что в качестве легковых такси используются транспортные средства с различными конструкциями кузова (трехдверный хэтчбек, купе), с расположением рулевого управления справа, что также отрицательно влияет на безопасность пассажиров как при посадке (высадке), так и при эвакуации в случае ДТП. В транспортных средствах, выпущенных в обращение в начале 2000–х годов и ранее, как правило, нет подушек безопасности как водителя, так и пассажира, что снижает уровень безопасности водителя и пассажиров легковых такси в момент ДТП.
Проблемным остается вопрос диспетчерских служб, в которых принимают заказы по телефону, затем передают их для исполнения зачастую нелегальным извозчикам. «Таксисты» отчисляют «диспетчеру» с каждого заказа определенную сумму. Схема прохождения средств непрозрачна, и отследить прохождение денежных средств в кассу организации не представляется возможным. И при этом указанные диспетчерские службы не несут ответственности за качество перевозки, за соответствие транспортного средства техническим требованиям, за выход водителя на линию без проверки медицинским работником, то есть за безопасность не отвечают.
Даже в ФЗ–69, который неофициально называется законом о такси, определения понятия такси нет (!). Отсутствует определение понятия такси и в других федеральных законах. Понятие «легковое такси» закрепляется только в Правилах перевозок пассажиров, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации № 112, то есть в подзаконном правовом акте.
Под легковым такси понимается транспортное средство категории «Ml», используемое для перевозок пассажиров и багажа в соответствии с публичным договором фрахтования.
Важной характеристикой договора фрахтования в перевозках легковым такси является его публичность. Публичным признается договор, устанавливающий обязанности организации по оказанию услуг, которые такая организация должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. Цена услуг и иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора не допускается.
Именно публичность договора фрахтования отличает легковое такси от нелегального извоза. Понятно, что при перевозке пассажиров нелегальным водителем, не имеющим соответствующего разрешения, тоже заключается договор, как правило, в устной форме. Однако такой водитель вправе сам решать, с кем он будет заключать договор, а кому откажет. Цена договора также определяется соглашением сторон, и любая сторона может отказаться от заключения договора, если цена не устраивает.
Лазеек, с помощью которых пытаются обойти закон, много, некоторые выглядят вполне правдоподобно. Так, на интернет–сайтах даются рекомендации водителям, как избежать ответственности за нелегальный извоз. В частности, предлагается заключать письменный договор аренды транспортного средства с экипажем. По договору аренды (фрахтования на время) транспортного средства с экипажем арендодатель предоставляет арендатору транспортное средство за плату во временное владение и пользование и оказывает своими силами услуги по управлению им и по его технической эксплуатации (ст. 632 ГК РФ).
Услуга водителем, не имеющим соответствующего разрешения, в некоторых случаях может расцениваться как притворная сделка, что согласно ГК РФ противозаконно.
Договор фрахтования, заключаемый при перевозках пассажиров легковым такси, можно подменить перевозками по заказу, или договором аренды транспортного средства с экипажем, или другими договорными схемами. Вопрос в том, какой ответственности пытаются избежать те, кто изобретает договоры для прикрытия нелегального извоза.
По мнению специалистов МВД России, перевод таксомоторной деятельности в легальную плоскость требует четко определиться с предметом регулирования – легковым такси. Причем со всеми отличительными характеристиками, включая формирование цены договора перевозки. Далее, деятельность в режиме такси без разрешения должна трактоваться однозначно. И, наконец, необходимо внести изменения в ст. 9 закона о такси, предусмотрев в ней право не только сотрудников государственной инспекции безопасности дорожного движения, но и всех должностных лиц органов внутренних дел (полиции) требовать предъявления разрешения на перевозки пассажиров легковым такси.

Позиция в оппозиции

Наведение порядка, легализация таксомоторной деятельности должны сочетаться с развитием конкуренции в этой сфере, считает отвечающий за контроль транспорта и связи ФАС России Алексей Горлинский. По его мнению, в сфере оказания транспортных услуг в России рынок таксомоторных перевозок является рынком с одним из самых высоких уровней развития конкуренции.
Законодательство Российской Федерации на федеральном уровне не устанавливает существенных ограничений и непреодолимых административных барьеров для осуществления деятельности в сфере таксомоторных перевозок.
Антимонопольное регулирование и защита конкуренции в сфере автомобильных перевозок осуществляется на двух уровнях.
На федеральном уровне такое регулирование и контроль осуществляет центральный аппарат ФАС России (вопросы, затрагивающие два и более субъекта Федерации). На региональном уровне – преимущественно территориальные управления ФАС России (вопросы, затрагивающие один субъект Федерации).
В силу специфики таксомоторного рынка антимонопольное регулирование и защита конкуренции в сфере таксомоторных перевозок осуществляются преимущественно на уровне территориальных управлений.
Мониторинг соблюдения антимонопольного законодательства показал, что в 2013 году в сфере транспорта выявлено 184 нарушения антимонопольного законодательства. Из них в сфере железнодорожного транспорта – 43, водного транспорта – 13, воздушного транспорта – 32, автомобильного – 96.
В 2014 году общее количество нарушений в сфере транспорта составило 168, из которых в сфере железнодорожного транспорта – 27, водного транспорта – 6, воздушного транспорта – 20, автомобильного – 115. Значительное количество нарушений в сфере автомобильного транспорта совершается на рынках услуг таксомоторных перевозок.
Большинство нарушений в сфере автомобильного транспорта совершаются региональными органами власти и выражаются в основном в создании различных барьеров предприятиям автотранспорта, препятствующих, например, доступу таких предприятий к объектам инфраструктуры.
Наиболее частые случаи препятствования доступа к объектам инфраструктуры в аэропортах.
Среди наиболее значимых дел о нарушении антимонопольного законодательства в сфере таксомоторных перевозок за последние несколько лет можно отметить дело о сговоре по нарушению запрета на недобросовестную конкуренцию, возбужденное Московским УФАС России в конце 2011 года. Соглашение между ОАО «Внуково–Инвест» и несколькими такси–компаниями создавало неравные конкурентные условия на данном рынке, так как транспортные компании получали преимущественные права посадки/высадки пассажиров в непосредственной близости к зданию аэропорта.
Для получения доказательств были проанализированы стоимость услуг такси–компаний, участвующих в соглашении, и их конкурентов, работающих как на территории аэропорта Внуково, так и других московских аэропортов. Кроме того, был организован анонимный опрос водителей на привокзальной площади аэропорта, проанализированы преимущества, полученные компаниями – участниками соглашения.
По итогам рассмотрения дела нарушение было устранено.
По данным ФАС России, в деятельности практически всех аэропортов Российской Федерации имеются признаки заключения соглашений, ограничивающих конкуренцию на рынке услуг перевозки такси, а также права граждан, пользующихся такими услугами.
Что касается предложения об установлении единых государственных тарифов на услуги таксомоторных перевозок в городе Москве, то ФАС России не пoддepживает его и считает эту меру вредной для развития рынка таксомоторных перевозок.
Таксомоторные компании должны конкурировать между собой по цене и по качеству оказываемых услуг, а, следовательно, цены они должны устанавливать самостоятельно.
По мнению ФАС России, введение единого государственного тарифа не улучшит качество перевозок, а, наоборот, ограничит выбор для потребителя по составу и качеству.
Такси не является естественно монопольным видом деятельности, а использование методов тарифного регулирования на конкурентных рынках является прямым нарушением ст. 15 № 135–ФЗ «О защите конкуренции».
Без корректировки национального законодательства, осуществления системы комплексных регуляторных мер введение тарифного регулирования на рынке услуг легкового такси является как незаконным, так и преждевременным.
Также ФАС России полагает, что система формирования цены на такси должна быть более открытой и понятной пассажирам в момент заказа. Таксомоторные компании могут, например, писать тарифы большими буквами на кузове автомобиля и внутри салонов.
ФАС России поддерживает инициативу о создании в аэропортах и на вокзалах дополнительной возможности для пассажиров в виде обслуживания в порядке живой очереди по единой для этой очереди цене. В таком случае у потребителя будет альтернатива либо воспользоваться услугами такси из «живой очереди» по единой для очереди цене, либо заказать такси.
А вот предложение Департамента транспорта Москвы о введении процедуры лицензирования деятельности по оказанию услуг таксомоторных перевозок ФАС не поддерживает.
По мнению ФАС России, существующая разрешительная процедура допуска к оказанию услуг таксомоторных перевозок, осуществляемая в соответствии со ст. 9 закона о такси, в полной мере отражает интересы рынка в настоящий момент.
Введение лицензирования не решает какие–либо существующие проблемы в сфере таксомоторных перевозок. Так, в частности, не решается проблема борьбы с нелегальными таксистами, которая является одним из обоснований необходимости введения лицензирования деятельности по оказанию услуг такси.
Важно также отметить, что 1 января 2015 года вступили в силу части 23 и 24 этого закона, в соответствии с которыми на территории субъекта РФ может устанавливаться максимальное количество транспортных средств, используемых для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси. Как предполагают, такое ограничение позволит совершенствовать организацию транспортного обслуживания населения, исходя из численности населения субъекта РФ, уровня обеспеченности населения услугами общественного транспорта и развития улично–дорожной сети и т. д.
В этой связи ФАС России полагает, что указанные нормы без профессионального анализа рынка содержат существенные риски ограничения конкуренции в сфере таксомоторных перевозок. В развитии конкуренции на рынке таксомоторных перевозок заинтересованы многие структуры. Для выработки общих решений создан и работает Экспертный совет при ФАС России по развитию конкуренции в сфере таксомоторных перевозок при Управлении ФАС России по г. Москве.
Экспертный совет включает в себя представителей московского УФАС России, Департамента транспорта и развития дорожно–транспортной инфраструктуры города Москвы, Московского транспортного союза, представителей других органов власти, а также различных таксомоторных компаний, диспетчерских служб, действующих на рынке таксомоторных перевозок, общественных организаций и деловых объединений.
В рамках работы Экспертного совета обсуждаются: вопросы тарифного регулирования на рынке услуг таксомоторных перевозок, введение лицензирования этой деятельности, обеспечение равного не дискриминационного доступа на привокзальные площади железнодорожных вокзалов, обеспечение доступа водителей автомобилей такси к движению по выделенным полосам, борьба с нелегальными таксистами.
Но вот вопрос – а почему при совместной работе в Совете, при возможности выработать общее единое мнение по проблеме у представителей ФАС существует по каждой позиции отдельное мнение, отличающееся от принятых законов и постановлений?
…Подводя итог обсуждению, можно сделать вывод о том, что правовое поле, как и во многих других случаях, остается ахиллесовой пятой таксомоторных перевозок. И над его совершенствованием надо работать.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат
экономических наук
Фото Ольги ШВЕЙЦЕР

3.09.2015