Традиционное ежегодное мероприятие недели ГЧП, посвященное вопросам финансирования транспортной инфраструктуры, прошло в очном формате, что, конечно, не могло не порадовать всех его участников. Согласитесь, что никакие видеоконференции не могут заменить живого общения. Тем более что главным вопросом пленарной дискуссии, который обсуждали эксперты, стал вопрос правомерности использования госзакупок и концессий при реализации проектов ГЧП. Вопрос, который активно обсуждался еще в допандемическое время, рассматривался в Минэкономразвития России в течение всего 2020 года. И наконец, министерство собирается вносить законопроект о разграничении госзакупок и концессий в Правительство РФ, где продолжит дискуссию по этому вопросу с ФАС (а это, прямо скажем, занятие и долгое, и непростое).

Основная проблема рынка

Вопрос о разграничении госзакупок и концессий для сферы ГЧП не праздный: дискуссия на эту тему длится уже несколько лет. Поводом послужило так называемое башкирское дело: в 2017 году ФАС признала госзакупкой строительство дороги в рамках концессии с полной оплатой из бюджета расходов инвестора на ее создание. Судебный спор перерос в межведомственный – в качестве оппонента ФАС в нем выступало Минэкономразвития. Споры вокруг правомочности концессий не утихают до сих пор, хотя за 15 лет с момента принятия закона о концессиях в сегменте проектов от 100 млн руб. подписаны 430 соглашений с инвестициями свыше 2 трлн руб.
Выступая в защиту этого механизма, Минэкономразвития настаивает на возможности полного возмещения затрат инвестора на создание и эксплуатацию объекта. Министерство разработало законопроект, который предполагает использование капитального гранта на покрытие до 75% расходов инвестора и получение им платы концедента в течение минимум пяти лет после завершения строительства. Вводится понятие минимального гарантированного дохода – выплат инвестору, если доходы от эксплуатации окажутся ниже запланированного минимума. ФАС же полагает, что к концессиям относятся проекты с долей бюджетного финансирования не более 50%, если выше – то это госзакупка.
Неурегулированность этого вопроса, по мнению Минэкономразвития, сдерживает привлечение частных инвестиций в инфраструктуру. Существуют реальные споры, в результате которых соглашения нередко расторгаются. При этом на кону внушительные инвестиции. По данным платформы «РОСИНФРА»,
среди лидеров по объему привлеченных средств – концессии в транспортной сфере (1,3 трлн руб.). И то, что спор начался именно с нее, неудивительно: транспортные проекты требуют значительного участия государства, доля которого в среднем достигает 80%.
В условиях правовой неопределенности инвесторам и государству все же удается находить баланс интересов, используя различные финансовые модели. Например, в продолжение проекта строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) ООО «Магистраль Северной столицы» (один из акционеров – группа «ВТБ»), Санкт–Петербург и АО «ЗСД» в 2019 году подписали соглашение о начале строительства примыкания Западного городского диаметра к Витебскому проспекту. В проекте ЗСД использован механизм компенсации затрат: инвестор, получая плату за проезд, может рассчитывать на возмещение ему разницы между минимально гарантированной выручкой и фактически собранными средствами. Это позволяет инвестору нивелировать риски отклонения от ожидаемого уровня трафика, необходимого для оплаты операционных затрат или обслуживания кредитов, – в среднем прогнозы автопотока оказываются завышенными на 20%.
Концессии включаются и в относительно новые механизмы привлечения инвесторов – в частности, в запущенную в конце 2018 года «фабрику проектного финансирования». Первой концессией, получившей финансирование в рамках «фабрики», стал проект строительства нового выезда из Уфы на федеральную трассу М–5 «Урал» (Восточный выезд) стоимостью 40 млрд руб. ВЭБ.РФ и ВТБ уже сообщили о предоставлении синдицированного кредита Башкирской концессионной компании на 11,6 млрд руб., одновременно начинают выделяться и средства из федерального бюджета, в частности, 17 сентября объявлено о предоставлении 2 млрд руб.
Но, как считают специалисты, правовая неопределенность – это не единственная проблема рынка проектов, реализуемых на принципах ГЧП. Основная проблема рынка – это отсутствие пула проектов. Хотелось бы, чтобы государство говорило инвесторам: «Вот что планируется сделать в ближайшие год, пять или десять лет». И было бы правильно обозначать, какие проекты планируется реализовать в рамках ГЧП – например, 10% или 5% от общего числа. Ответ может быть разным. Но чем больше и стабильнее этот пул, тем лучше будет чувствовать себя отрасль. ГЧП – это дополнение к арсеналу средств, который есть у государства. И этот инструмент обладает своими преимуществами: по сравнению с госзакупками ГЧП–проекты чаще завершаются в срок и в рамках бюджета.

Анализ индекса развития

А как развивалась транспортная инфраструктура в региональном и видовом аспектах в течение года, как выглядит индекс развития транспортной отрасли по состоянию на сентябрь 2020–го? Наиболее значимые изменения и тенденции представлены в исследовании, которые провела компания InfraOne.
По логике инфраструктура должна опережать в своем развитии ту отрасль, которую она обслуживает. Применительно к транспортной отрасли это выглядит следующим образом: сначала коммуникации (автомобильные, железнодорожные, воздушные, трубопроводные), а затем грузо– и пассажиропотоки. Вот почему в кризисные периоды нельзя ослаблять внимание и финансирование инфраструктурных проектов, так как в противном случае в дальнейшем, при оживлении деловой активности, транспорт может тормозить развитие экономики. Поэтому актуальным представляется анализ индекса развития инфраструктуры транспорта.
Для расчета отраслевого индекса развития инфраструктуры транспорта 2020 взяты данные Росстата, Минтранса России, профильных ведомств по итогам 2019 года, то есть открытые источники. Данные следующие:
– плотность авто– и железнодорожной сетей в регионах;
– доля автомобильных дорог, соответствующих нормативным требованиям;
– средняя за последние три года грузо– и пассажиронапряженность для автодорог;
– аналогичная грузонапряженность для железных дорог;
– количество пассажиров, воспользовавшихся инфраструктурой воздушного транспорта, по отношению к численности населения и площади региона;
– уровень мобильности населения – отношение количества пассажиров к числу жителей региона.
При этом не учитывается обеспеченность регионов инфраструктурой речного и морского транспорта. Субъект Федерации, не имеющий выхода к морю и крупным рекам, изначально оказывается обреченным на более низкое значение индекса без возможности в перспективе его улучшить.
Максимальное значение индекса – 10, его мог достичь регион с наиболее развитой автомобильной, железнодорожной и воздушной инфраструктурой одновременно. Однако такого региона, как показал анализ, не оказалось.
Среднее значение индекса развития транспортной отрасли за минувший год незначительно выросло: с 3,21 до 3,23. В основном это произошло за счет роста показателей в инфраструктуре воздушных перевозок, показатели в автодорожной сфере снижались, а в железнодорожной сфере оставались неизменными. Топ 10 лидеров и аутсайдеров представлен в табл. 1.
Москва (8,54) по–прежнему остается недосягаемым для других регионов лидером в развитии транспортной инфраструктуры. Более того, за год ее положение еще больше укрепилось: соответствующий отраслевой индекс вырос на 0,18.
В столице в 2019 году были запущены Московские центральные диаметры, соединяющие ее с ближайшими городами Подмосковья, продолжал расти пассажиропоток на МЦК. Кроме того, в 2019 году улучшалась ситуация в сфере воздушных авиаперевозок: несмотря на некоторое снижение пассажиропотока в Домодедове из–за реконструкции взлетно–посадочной полосы, в остальных аэропортах МАУ наблюдался устойчивый рост. Все это привело и к увеличению значения индекса развития транспортной инфраструктуры столицы.
За Москвой со значительным отставанием в сфере транспорта следует Московская область (7,32). Она занимает первое место по развитию транспортной инфраструктуры среди регионов, которые не являются городами федерального значения. Разрыв в развитии транспортной отрасли между Подмосковьем и Санкт–Петербургом за минувший год увеличился: с 0,25 до 0,31. Это произошло за счет более заметного улучшения показателей в авиаинфраструктуре, при том что в Санкт–Петербурге в это время хоть и не сильно, но улучшались показатели во всех транспортных сферах. В 2019 году, как и годом ранее, не произошло сильных перемен в составе топ–10 регионов с наиболее развитой транспортной инфраструктурой. Лишь у трех из них снижались показатели: у Ханты–Мансийского автономного округа, Кемеровской и Белгородской областей.
Минимальное по стране значение индекса развития транспортной инфраструктуры вновь было у Якутии, однако оно увеличилось по сравнению с прошлым годом на 0,08, до 2,04, за счет роста показателей в автодорожной и аэропортовой сферах. Строительство мостового перехода через Лену позитивно повлияет на состояние транспортной инфраструктуры в регионе, но на горизонте ближайших двух–трех лет республике не удастся догнать даже субъект, оказавшийся на предпоследнем месте (Калмыкию).
Из трех основных транспортных сфер наиболее развитыми по–прежнему остаются автомобильные дороги. Однако средний по стране субиндекс по ним за год снизился на 0,04 (до 4,97).
По мнению специалистов, объем работ, проведенных в рамках
национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и КПМИ, пока недостаточен, чтобы оцениваемые показатели субъектов существенно изменились.
Кроме того, в тех регионах, где работы проводились, показатели по пассажиро– и грузоперевозкам могли временно «просесть» из–за ограничений движения, а это в свою очередь привести к уменьшению соответствующего субиндекса по автодорогам. Поэтому оценить реальный эффект от нацпроектов для конкретного субъекта Федерации можно будет на горизонте одного–двух лет после окончания работ.
Но некоторая однородность в уровне развития этой инфраструктуры все же достигалась и в таких условиях: в течение 2019 года суб-
индексы по автодорогам в основном снижались у регионов, которые и раньше превосходили остальные по уровню развития автодорожной инфраструктуры, а росли у тех, которые прежде отставали (табл. 2).
Наиболее существенный рост оказался у Севастополя (на 0,48, до 3,90), что в основном было вызвано увеличением доли дорог, отвечающих нормативным требованиям, с 37,1% до 43%. А самое заметное падение (на 0,46) случилось у Ханты–Мансийского автономного округа (6,12) из–за снижения грузооборота. Но тем не менее округ продолжает входить в топ–3 субъектов с наиболее развитыми автодорогами и удерживать лидерство среди регионов, не являющихся городами федерального значения.
Москва (9,17) впервые в современной истории уступила лидерство в автодорожной сфере Санкт–Петербургу (9,34). Это связано с тем, что по дорогам Северной столицы в течение последних трех лет шли более интенсивные грузо– и пассажироперевозки. Кроме того, Москва целенаправленно и постепенно снижает свою транзитную роль, по крайней мере, в автомобильной логистике. А в Санкт–Петербурге развита и активно используется портовая инфраструктура, благодаря которой объемы перевозки грузов по дорогам сохраняются и даже растут. Кроме того, у Санкт–Петербурга есть еще потенциал для роста (нормативным требованиям в городе соответствуют лишь две трети дорог, тогда как в Москве – 97%).
В отличие от автодорожного, субиндекс развития железнодорожной инфраструктуры в течение года не поменялся: он стабильно находится на низком уровне (1,10) и свидетельствует о большой неравномерности в развитии этого вида транспорта в российских регионах (табл. 3).
При этом у отдельных субъектов Федерации он менялся в значительных пределах: например, у Москвы он за год вырос на 0,28 и теперь составляет 6,35. На показатель повлияло улучшение как внутреннего сообщения (МЦК, строительство и сдача новых станций метро), так и межрегионального (запуск Московских центральных диаметров, строительство транспортно–пересадочных узлов и модернизация станций). Интересно, что соответствующий субиндекс Московской области пока не «почувствовал» таких перемен и за год не изменился.
Сильнее всего железнодорожный субиндекс снизился у Якутии: на 0,31, до 0,62. Это было вызвано снижением профильных грузоперевозок по республике в течение последних трех лет (одновременно рос этот показатель в автомобильном транспорте).
Однако у большинства регионов – 48 из 78, в которых есть железные дороги, – показатель по развитию этого вида инфраструктуры изменялся в очень узких пределах – от 0,01 до 0,01. В прошлом году таких субъектов Федерации было 37. Стабильность показателей объясняется, например, и тем, что, в отличие от автомобильных дорог, протяженность железных меняется крайне медленно: лишь у Якутии, Крыма и Краснодарского края она в прошлом году выросла. У Брянской, Калужской, Рязанской, Смоленской, Тульской, Московской и Свердловской областей немного уменьшилась (скорее всего, из–за частичного вывода из эксплуатации). А у 68 регионов осталась той же, что и раньше.
По итогам 2019 года российские аэропорты показали рост пассажиропотока на 6,9% – до 220,9 млн человек. Этот показатель оказался рекордным в истории отрасли, но вряд ли его удастся побить в течение ближайших лет.
Введенные весной 2020 года коронавирусные ограничения уже существенно сказались на выручке авиакомпаний и аэропортов. Так, на начало сентября отрасль только в виде недополученного дохода потеряла около 610 млрд руб., из них на инфраструктуру воздушного транспорта пришлось более 96 млрд руб., или порядка 36% от годовой выручки.
Для субиндекса развития инфраструктуры воздушного транспорта важным является то, насколько местные аэропорты позволяют увеличивать мобильность населения территории. Поэтому в лидерах могут быть регионы с небольшим абсолютным пассажиропотоком, но обеспечивающие интенсивные перевозки (табл. 4).
Частично именно рост пассажиропотоков в российских аэропортах сказался на увеличении профильного субиндекса на 0,14, и сейчас его среднее по стране значение равно 1,34. Безусловное лидерство в отрасли удерживают аэропорты Московского авиаузла, которые по сути работают на оба региона – Москву и Московскую область – вне зависимости от их фактической привязки.
Поскольку с 2018 года от аэропортов требуется согласие на разглашение статистики по пассажиропотокам и не все позволяют ее публиковать или отвечают на запрос, для многих, особенно небольших, «воздушных гаваней» она остается в тени наблюдений.
Из 250 аэропортов и аэродромов в статистике Росавиации за 2019 год не было данных по 148. Это меньше, чем год назад – тогда было 188.
Но уровень «непрозрачности» отрасли снизился ненамного: неустановленным остается 10,5% пассажиропотока против 10,9% в 2018 году. Впрочем, поскольку ряд крупных аэропортов (Симферополя, Казани, Перми и др.) сами публикуют такую информацию, в итоге достоверно нельзя узнать данные лишь по полетам около 2%, или 5,2 млн пассажиров.
Подводя итог, можно сказать, что значительных изменений в развитии инфраструктуры транспорта за анализируемый период не произошло.
В продолжение темы в дальнейших публикациях мы поговорим о том, насколько пандемия повлияла на развитие инфраструктуры и какие ее сегменты оказались более стрессоустойчивы.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук