Ограничения, введенные многими странами из–за пандемии коронавируса (COVID–19), привели к падению потребительского спроса до рекордно низких отметок и негативно сказались на доходности инфраструктурных проектов, прежде всего в транспортной и социальной сферах.

Национальный центр ГЧП провел онлайн–встречу «Кризис и инфраструктура: стоит ли сокращать расходы на инфраструктурные проекты», собравшую порядка 120 участников, чтобы оценить последствия распространения коронавирусной инфекции для ГЧП–проектов, обсудить, какие меры необходимо применять публичным и частным партнерам и на что необходимо обратить внимание федеральному правительству при реализации инфраструктурных инвестпроектов в формате ГЧП.
Участникам дискуссии был предложен анализ, подготовленный АНО «Национальный центр ГЧП», в целях привлечения внимания к проблеме реализации инфраструктурных проектов, включая ГЧП–проекты, и выработки рекомендаций и предложений по поддержке рынка ГЧП в текущих условиях.
Согласно оценкам аналитиков рейтингового агентства Fitch, по итогам года мировой ВВП продемонстрирует нулевой рост или спад. Крупнейшие экономики мира ожидает существенный спад ВВП: в США он сократится более чем на 3%, в еврозоне – на 5%, экономика Китая может впервые за последние годы продемонстрировать отрицательный рост, говорится в исследовании.
В России из–за падения потребительского спроса и цен на энергоносители по итогам года возможно сокращение ВВП на 4–7% в различных сценариях. При этом рецессия будет сопровождаться ростом безработицы, инфляции и банкротств малых и средних предприятий вследствие отсутствия спроса и заказов.
Негативные последствия пандемии в полной мере ощущают и ГЧП–проекты: инвесторы не спешат вкладывать средства в новые проекты, ожидая стабилизации экономической конъюнктуры; государство переориентируется с поддержки инфраструктурных проектов на иные сектора и отрасли экономики.
Между тем одним из проверенных инструментов преодоления экономических кризисов является увеличение расходов на развитие инфраструктуры, отмечают эксперты. Во время спада деловой активности макроэкономический мультипликативный эффект бюджетных инфраструктурных инвестиций увеличивается в несколько раз по сравнению с периодом экономического подъема. В странах с развитой экономикой увеличение инвестиций в инфраструктуру на 1% от ВВП способствует дополнительному росту производства на 2% в течение первого года и до 2,5% в течение последующих 4 лет. В государствах с развивающейся экономикой данные показатели составляют 1,25 и 1,5% соответственно.
Имеющийся зарубежный опыт подтверждает, что в кризисные времена увеличение бюджетных расходов на инфраструктуру и предоставление мер господдержки инвестиционным проектам позволяет создать рабочие места, обеспечить бизнес заказами, а инвесторов – объектами для долгосрочных капиталовложений.
В настоящее время для борьбы с последствиями пандемии COVID–19, а также в целях стимулирования экономики через создание рабочих мест и заказов для бизнеса многие страны запускают масштабные инфраструктурные программы, в рамках которых привлекают долгосрочные частные инвестиции и обеспечивают проектам необходимую поддержку.
Так, Китай до конца года направит 7,6 трлн юаней из консолидированного бюджета на поддержку инвестпроектов транспортной инфраструктуры, разработку IT–систем, включая развитие 5G–сетей, создание центров обработки данных и «умных городов».
В Италии до конца года национальный железнодорожный оператор Ferrovie dello Stato намерен проинвестировать порядка – 20 млрд в развитие железнодорожной и автодорожной сети.
Министерство инфраструктуры Бразилии планирует сформировать перечень из 70 проектных инициатив в транспортной сфере, которые получат дополнительную государственную поддержку. Совокупный объем субсидирования превысит 5 млрд долл.
Из–за пандемии COVID–19 рынок инфраструктурных проектов в России находится в зоне риска, что выражается в заморозке реализации и запуска многих региональных проектов, а возврат инвестиций по многим инфраструктурным проектам находится под угрозой. Принятие мер государственной поддержки инфраструктурных проектов, аналогичных опыту зарубежных стран, позволит «разогреть» экономику за счет создания рабочих мест и заказов для бизнеса и таким образом выйти из кризиса ускоренными темпами. При этом важно не только поддерживать уже действующие проекты на всех уровнях, но и реализовывать программу запуска новых проектных инициатив.
По оценкам экспертов, в России в целом в группе риска оказались более 210 проектов, уже реализуемых в рамках заключенных концессионных соглашений или соглашений о ГЧП/МЧП, прогнозируемые потери за 6 месяцев по проектам ГЧП превысят 27 млрд руб. Из них 36 проектов – в транспортной сфере с общим объемом инвестиций 631,8 млрд руб., где прогноз по убыткам – 24,7 млрд руб.
Наиболее подверженными риску потерь стали региональный проект по созданию, реконструкции и эксплуатации объектов, входящих в состав имущества аэропорта Пулково, и федеральный проект скоростной автомобильной дороги М–11 Москва – Санкт–Петербург. В общей сумме инвесторы двух проектов могут потерять более 12,6 млрд руб. на эксплуатационной фазе.
Что касается планируемых проектов, то, по данным платформы «РОСИНФРА», к запуску в России готовятся более 770 ГЧП–проектов. Основную массу проектов планируется реализовывать в рамках концессионных соглашений (№ 115–ФЗ), СГЧП (№ 224–ФЗ), договоров аренды (безвозмездного пользования) с инвестиционными обязательствами. Практически все проекты представлены на региональном и муниципальном уровнях, лишь 12 из них планируются на федеральном уровне.
Какие же факторы влияют на возникновение рисков при реализации ГЧП–проектов?
Прежде всего, это высокая доля используемого импортного оборудования и стройматериалов; ослабление рубля по отношению к иностранным валютам, ускорение инфляции; приостановка строительства объекта в результате вводимых ограничений; ухудшение платежной дисциплины.
В большинстве планируемых или находящихся на инвестиционной стадии ГЧП–проектов велика доля используемого импортного оборудования и материалов, поставка которых может быть ограничена или приостановлена до устранения последствий пандемии. Кроме этого, может существенно вырасти их цена, что будет являться потенциальным стоп–фактором для реализации проекта. Сохранение текущей ситуации на протяжении полугода может привести к удорожанию ГЧП–проектов, находящихся на инвестиционной стадии, как минимум на 16 млрд руб.
Основными проблемами, с которыми могут столкнуться инвесторы при реализации ГЧП–проектов на инвестиционном этапе, являются приостановление строительства объекта соглашения и увеличение стоимости создаваемого или реконструируемого объекта.
На ГЧП–проекты на эксплуатационной стадии, в рамках которых механизм возврата инвестиций зависит от платежей пользователей, значительное влияние могут оказать риски падения собираемости платежей с учетом общего снижения платежеспособности потребителей на фоне кризиса. Например, инвестиции в аэропорты, портовую инфраструктуру и платные дороги могут пострадать от сокращения спроса и изменения структуры экспорта.
Участники рынка высказали свои опасения относительно появления значительного объема убытков у инвесторов инфраструктурных проектов, а также обозначили ряд предложений по снижению таких рисков. Предлагаемые меры разделены на специальные и общие. Специальные непосредственно направлены на поддержку отраслевых ГЧП–проектов, общие меры призваны оказать положительный эффект на всю инфраструктурную отрасль.
Если говорить об авиационной инфраструктуре и воздушном транспорте, то приостановка международного авиасообщения и сокращение внутреннего трафика из–за пандемии коронавируса привели к тому, что уже в конце марта текущего года был зафиксирован высокий уровень риска неплатежеспособности авиакомпаний. В результате в апреле Международная ассоциация аэропортов (МАА) направила председателю Правительства РФ Михаилу Мишустину письмо с просьбой принять экстренные меры для поддержки отрасли. Согласно прогнозу ассоциации, долг аэропортов на конец 2020 года может составить более 250 млрд руб., недополученная общая выручка – от 81 млрд до 149 млрд руб., чистый убыток – от 17 млрд до 61 млрд руб. В базовом сценарии пассажиропоток всех российских аэропортов в 2020 году упадет на 38%, в негативном – на 70%. По мнению участников рынка, сумма необходимых гарантий по обязательствам авиакомпаний перед аэропортами составит порядка 76 млрд руб., из них 45 млрд руб. – на покрытие затрат на авиационное топливо и услуги топливно–заправочного комплекса, а остальное – на услуги аэропортов.
По оценкам Национального центра ГЧП, в зоне риска находятся 4 ГЧП–проекта в сфере авиационной инфраструктуры с общим объемом инвестиций более 120 млрд руб. Основными факторами риска по снижению доходности данных проектов могут выступить: приостановка деятельности по проекту на не-
определенное время и последующее увеличение инвестиционной фазы; снижение пассажиропотока; ускорение инфляции и валютные риски.
По прогнозу генерального директора холдинга «Аэропорты регионов» и президента Международной ассоциации аэропортов Евгения Чудновского, авиасообщение начнет восстанавливаться с июня 2020 года. При этом важным фактором стабилизации ситуации в отрасли будет преодоление риска неплатежеспособности авиакомпаний, которые окажутся в ситуации жесткого дефицита денежных средств и практически нулевой глубины продаж авиабилетов. «В результате аэропорты и операторы ТЗК будут стоять перед выбором: либо ограничивать восстановление перевозок, либо идти на беспрецедентные объемы отсрочек оплаты своих услуг и авиатоплива, что уже в свою очередь будет ставить их под удар дефолтов в случае неисполнения платежных обязательств авиакомпаниями», – комментирует ситуацию эксперт.
В качестве специальных мер поддержки ГЧП–проектов предлагается установление для аэропортов, заключивших концессионные соглашения, соглашения о ГЧП, льгот по налогу на прибыль в размере инвестиций по этим соглашениям в 2020 году.
Общие меры поддержки отрасли предполагают: освобождение аэропортов от уплаты арендных платежей за пользование федеральным имуществом аэродромов; освобождение операторов аэропортов с государственным участием от требований по уплате дивидендов за 2020 и 2019 годы; предоставление льготной ставки отчислений по страховым взносам работодателей (операторов аэропортов), что позволит покрыть убытки в течение периода не менее 3 лет и станет существенной мерой поддержки отрасли (при размере ставки на уровне 7,6%).
В автодорожной отрасли ограничение подвижности населения, сокращение международного сообщения ожидаемо привели к снижению трафика на платных дорогах, что в свою очередь может иметь негативные экономические последствия для участников проектов. Компании, инвестировавшие в дорожное строительство, могут обратиться за финансовой поддержкой в Госкомпанию «Автодор», так как из–за отсутствия пользователей и оплаты проезда они несут убытки. При наиболее пессимистичном сценарии спрос на инфраструктуру платных магистралей может упасть до нуля, предупреждают эксперты. Определенные проблемы могут испытывать и проекты на стадии строительства, которые могут быть приостановлены при ухудшении эпидемиологической обстановки в регионе реализации.
Заместитель генерального директора АО «ДСК «Автобан» Денис Анисимов заявил, что пока не видит каких–то осложнений в части возведения объектов дорожного строительства в инвестиционной фазе. Однако вызывает опасения текущее взаимодействие между финансирующими организациями и концессионерами, когда банки выходят с предложением об увеличении стоимости заемных денег, несмотря на снижение ставки рефинансирования до 5,5%. «Мы понимаем, что банки будут пытаться компенсировать свои потери, связанные со снижением доходности, резким увеличением рисков по кредитному портфелю. Нам придется вести жесткую борьбу с банками по стоимости заемных средств как по текущим, так и по возможным потенциальным проектам», – высказал свою точку зрения эксперт. По его мнению, банки будут предпринимать усилия, чтобы увеличить свою доходность и покрыть возникающие убытки в условиях пандемии коронавируса, в свою очередь концессионеры будут находиться в жесткой конкуренции за деньги и должны будут защищать свои интересы.
«Учитывая, что многие организации из–за пандемии COVID–19 перешли на дистанционный режим, мы видим, что наши проекты не получают должного уровня сопровождения. Ожидаем в среднесрочной перспективе негативный эффект от такого формата работы», – отметил Денис Анисимов.
Эксперт обратил внимание еще на один момент: на рынке появилось много предложений по продаже, в частности, карьеров по добыче песка, щебня. «Это говорит о том, что этот бизнес находится под жесткой нагрузкой с точки зрения кредитования, не всем удается договориться с банками о реструктуризации и осуществлять деятельность в текущей ситуации. По нашим оценкам, уже в ближайшем будущем может возникнуть серьезный дефицит инертных материалов, что может привести к росту их стоимости на рынке», – сказал он.
Заместитель генерального директора OOO «ПКК» (группа ВИС) Алан Бугулов отметил, что проекты, находящиеся в инвестиционной фазе, не останавливаются как в части проектно–изыскательских, так и монтажных работ. «Безусловно, сложившаяся ситуация окажет значительное влияние на отечественный инфраструктурный рынок. Ожидается пересмотр национальных проектов и Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, в том числе сокращение и перенос на более поздние сроки реализации ряда проектов. Все эти факторы отголоском проявляются и на уровне региональных концессий. Мы видим, что там, где нет федерального участия, концедентом или публичным партнером предпринимаются попытки по отсрочке своих финансовых обязательств в инвестиционной стадии на более поздний период, что оказывает влияние на финансовую модель проекта в целом. При этом общемировая практика по смягчению экономических последствий распространения COVID–19 заключается в развитии инфраструктуры, обеспечивающей максимальный мультипликативный эффект для экономики», – подчеркнул эксперт.
Государству экономически более выгодно стимулировать вложение частных инвестиций «здесь и сейчас» для поддержания темпов развития экономики через механизмы ГЧП. «Сейчас же мы наблюдаем обратную тенденцию, когда практически по всем готовым к запуску ГЧП–проектам принимаются решения о заморозке. По данным Infraone, число объявленных в марте конкурсов ГЧП оказалось минимальным за последние два года. Отрицательная динамика, по оценкам экспертов, сохранится и во втором, и в третьем квартале текущего года», – сказал Алан Бугулов.
По его словам, механизм ГЧП является самым востребованным и комфортным как для частного инвестора, так и для государства, чтобы стимулировать вложение в том числе частных инвестиций и отсрочить «бюджетное плечо». «В регионах основным механизмом заключения концессий стала частная инициатива. Не совсем понятно решение тех или иных региональных властей об отмене или заморозке проектов, которые в первые 1–2 года либо не требуют никаких вложений со стороны публичного партнера, либо они минимальны, не говоря уже об очевидных эффектах по созданию рабочих мест, загрузке мощностей строительных организаций и производителей материалов. Крайне важно оперативно вернуться к вопросу разморозки упомянутых проектов, что позволит к моменту наступления срока основных обязательств публичного партнера преодолеть последствия кризиса», – выразил уверенность Алан Бугулов.
Как уже было отмечено, в зоне риска находится 21 ГЧП–проект, реализуемый в автодорожной сфере, с общим объемом инвестиций более 467 млрд руб. При 6 месяцах пандемии прогнозируемые убытки по проектам, находящимся на инвестиционной стадии, могут составить более 8 млрд руб., на эксплуатационной – более 5 млрд руб.
Специальные меры, направленные на поддержку ГЧП–проектов включают: упрощение антимонопольного регулирования при изменении действующих соглашений; продолжение начатой до пандемии работы по изменению законодательства, влияющего на реализацию проектов; внесение в законодательство о контрактной системе поправки, позволяющей изменять условия действующих договоров в части неприменения к подрядным организациям и исполнителям по долгосрочным инвестиционным и концессионным соглашениям санкций в случае невыполнения ими договорных обязательств из–за распространения коронавирусной инфекции; введение моратория на уплату процентов по кредитам на обеспечение строительно–монтажных работ, выданным подрядным организациям и исполнителям по долгосрочным инвестиционным и концессионным соглашениям, задействованным при реализации крупных инфраструктурных проектов, сроком не менее 6 месяцев; установление возможности выплаты дополнительных авансов (либо вообще авансов при отсутствии таковых в базовых условиях договоров) до 70% накопительным итогом от стоимости выполнения работ по договорам (соглашениям) при единовременной выплате не более 30% от договора с возможностью «восстановления»; введение «налоговых каникул» для подрядных организаций и исполнителей по долгосрочным инвестиционным и концессионным соглашениям на строительство и реконструкцию крупных инфраструктурных объектов.
Общие меры, необходимые для поддержки отрасли, связаны с уменьшением бюрократической нагрузки на инвесторов; упрощением процедур получения согласований и документов; включением в перечень системообразующих организаций подрядных организаций, выполняющих строительство и реконструкцию наиболее крупных инфраструктурных проектов федерального значения, в том числе по строительству скоростных автомобильных дорог, эксплуатируемых в последующем на платной основе; закреплением возможности компенсации затрат на выплаты зарплат при вынужденных простоях в целях сохранения трудовых ресурсов в вышеуказанных организациях.
Старший юрист Национального центра ГЧП Анна Батуева рассказала о возможных подходах к применению правовых механизмов при реализации проектов ГЧП в условиях пандемии.
Меры поддержки рынка ГЧП институционального характера предполагают: смягчение порядка изменений концессионных соглашений; предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на софинансирование новых региональных и муниципальных ГЧП–проектов (возможно, в рамках специальной программы поддержки); применение налоговых мер поддержки по ГЧП–проектам, в том числе возврат практики возмещения НДС по «бюджетному плечу»; предоставление отсрочки исполнения кредитных обязательств по ГЧП–проектам и запуск специальной льготной программы рефинансирования ГЧП–проектов; устранение «серых зон» действующего концессионного законодательства, законодательства о ГЧП.
Участники дискуссии пришли к мнению, что для скорейшего преодоления рецессии и для поддержки системообразующих отраслей необходима комплексная программа мер, направленная как на поддержку реализуемых проектов, так и на запуск новых. Принятие правительством, публичными и частными партнерами рекомендуемых экспертным сообществом мер не только позволит продолжить реализацию социально значимых инфраструктурных проектов, но и обеспечит российской экономике ускоренные темпы выхода из экономического кризиса.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»