В Общественной палате РФ обсудили актуальные вопросы функционирования железнодорожного пассажирского транспорта.

По инициативе Комиссии ОП РФ по развитию реального сектора экономики представители ОАО «РЖД» и дочерних компаний, Минтранса России, Минэкономразвития России, органов государственной власти субъектов РФ, организаций и предприятий железнодорожного транспорта, эксперты подвели предварительные итоги работы железнодорожного пассажирского комплекса в связи с объявлением 2016 года Годом пассажира.

Важнейший сегмент

В рамках проведения акции в ОАО «РЖД» был разработан план мероприятий, направленных на повышение качества транспортного обслуживания пассажиров, включающий 14 направлений деятельности, среди которых: расширение маршрутной сети и повышение скоростей движения поездов, повышение ценовой доступности, комфорта и качества перевозок, обновление парка подвижного состава, развитие пассажирской инфраструктуры...
Как подчеркнул вице–президент ОАО «РЖД» Михаил Акулов, в текущем году удалось переломить ситуацию со снижением объемов железнодорожных пассажирских перевозок. За 10 месяцев 2016 года были отправлены порядка 860 млн пассажиров, что на 0,4% выше данных предыдущего года, причем наибольшая результативность была получена в сегменте дальнего следования и скоростном сообщении, также удалось стабилизировать ситуацию в пригородном сообщении.
Сегодня в РФ создана стабильная модель функционирования пригородного железнодорожного комплекса, основные принципы работы которого были заложены в Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом, утвержденной распоряжением Правительства РФ в мае 2014 года. В результате того, что была распределена ответственность федерального и регионального центров, определен порядок взаимоотношений органов государственной власти и юридических лиц при организации пассажирских перевозок в пригородном сообщении, удалось заложить основу для развития пригородных перевозок. Так, на федеральном уровне было принято решение об установлении коэффициента 0,01 к тарифам на услуги инфраструктуры с полным возмещением потерь в доходах ОАО «РЖД» от государственного регулирования тарифов на эти услуги из федерального бюджета до 2030 года, установлена нулевая ставка НДС по перевозкам пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на 2015–2017 годы, введены штрафные санкции за безбилетный проезд.
По словам Михаила Акулова, в 2016 году субъектами РФ планируется компенсировать 87% потерь в доходах по пригородным перевозкам. Ожидаемый уровень субсидий на компенсацию выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов составит 11,2 млрд руб., дефицит оценивается в размере 2,3 млрд руб., причем значительная задолженность по субсидиям сложилась в субъектах ЦФО на полигоне ЦПК. Компенсация не потребуется в пяти регионах, в 40 регионах будет достигнута 100%–ная компенсация, в 19 – более 50%, в 8 – менее 50%. По итогам года 21 ППК обеспечит безубыточную деятельность, а 4 компании – Забайкальская ППК, Северная ППК, ППК «Черноземье» и Северо–Кавказская ППК – закончат год с убытками.
Среди убыточных компаний Забайкальская ППК вызывает особую тревогу. «Длительное время мы не можем решить проблему безубыточности на полигоне Забайкальской железной дороги. Работа компании–перевозчика на этой специфической части Транссиба уникальна, не вписывается в принятую федеральную модель функционирования пригородных пассажирских железнодорожных перевозок и требует особого подхода», – заметил Михаил Акулов.
Больной вопрос – перевозка федеральных льготников. Задолженность федерального бюджета за перевозку граждан – получателей социальной услуги пригородным железнодорожным транспортом в период с 2009 по 2015 год приближается к 20 млрд руб. По прогнозным оценкам, в текущем году будут перевезены 72 млн пассажиров–льготников, следовательно, выпадающие доходы составят 7,3 млрд руб., финансирование из ФБ ожидается на уровне 4,5 млрд руб., ожидаемый дефицит – 2,8 млрд руб. Все дело в том, что норматив субсидирования составляет 93 руб. 22 коп. на одного человека в месяц. Для сравнения: поездка из Москвы до города Пушкино (30 км от Ярославского вокзала) обойдется в 82 руб., поездка в Сергиев Посад – 164 руб. Так как никаких ограничений по проезду не существует, понятно, почему эта задолженность федерального бюджета растет, как снежный ком. Например, ОАО «ЦППК» теряет около 2 млрд руб. ежегодно. Совокупная задолженность ОАО «Пригородная пассажирская компания «Черноземье» по федеральным льготникам за период с 2011 по 2015 год составляет 105,2 млн руб., за 2016 год – порядка 45 млн руб. В АО «Северная пригородная пассажирская компания» расходы по федеральным льготникам за 2016 год будут компенсированы лишь на 47%, за 4 года ППК недополучила 117,7 млн руб. и т. д. Практически все руководители ППК, принимавшие участие в дискуссии, отмечали необходимость пересмотра федеральной нормативной базы в части формирования объема субсидий на перевозку льготников федерального уровня.
Со своей стороны, РЖД предлагает подписать соглашения на 10–летний период о погашении накопленной задолженности, а также внести изменения в постановление Правительства РФ от 29.12.2004 № 864 и предусмотреть компенсацию потерь в доходах по фактическим результатам.

Вагончик тронется?

Благодаря тому, что было принято решение о снижении ставки НДС до 10% в сегменте пассажирских перевозок дальнего следования, в 2016 году удалось снизить потребность в субсидиях из федерального бюджета на 6 млрд руб. и закупить новый подвижной состав производства ОАО «ТВЗ» – 224 вагона (в том числе 75 двух-
этажных) на сумму 11,3 млрд руб.
В настоящее время парк вагонов, принадлежащих АО «ФПК» на правах собственности, составляет 18,9 тыс. единиц. В ближайшие три года (2017–2019 годы) по истечении срока службы будут исключены 4,7 тыс. вагонов, а к 2021 году выбытие парка составит 7,9 тыс. единиц. Для восполнения парка необходимо инвестирование в закупку подвижного состава в объеме 30 млрд руб. в год, однако ресурсов АО «ФПК» достаточно только для удовлетворения половины потребности при условии, что будет принято решение об установлении нулевой ставки НДС для перевозок пассажиров в дальнем следовании.
«Снижение ставки НДС до нуля позволит компании в среднесрочной перспективе в течение трех лет с 2017 по 2019 год на 50,5 млрд руб. сократить нагрузку на бюджет в части субсидий, возникающих из–за государственного регулирования тарифов на перевозку в плацкартных и общих вагонах, и увеличить закупку подвижного состава – купить почти 1000 вагонов на сумму 13,5 млрд руб.», – подчеркнул Михаил Акулов.
Генеральный директор АО «Федеральная пассажирская компания» Петр Иванов рассказал о том, что в рамках Года пассажира компания сосредоточила усилия на клиентоориентированном подходе. Речь идет о формировании принципиально новой идеологии персонала: если раньше 80% времени проводник посвящал обслуживанию вагона, то сейчас он в первую очередь занимается пассажиром. Идя навстречу пожеланиям клиентов, до конца 2016 года 64% вагонов будут оборудованы кондиционерами и чуть более 40% – биотуалетами.
Надо сказать, что вопрос обновления парка актуален не только в сегменте дальнего сообщения, где последовательно принимаются необходимые решения, но и в пригородном, где практически весь подвижной состав находится в собственности ОАО «РЖД» и арендуется пригородными компаниями. Парк вагонов электропоездов составляет 9,7 тыс. единиц. По расчетам в течение следующих трех лет подлежат выбытию 1,5 тыс. вагонов, дефицит составит 17%, что может привести к резкому снижению транспортной доступности и росту социальной напряженности.
Государственная поддержка в части нулевого НДС и коэффициента 0,01 на инфраструктуру позволила крупнейшему перевозчику – ОАО «ЦППК» – осуществлять масштабное инвестирование в пригородные перевозки, сообщил исполнительный директор компании Максим Дьяконов.
Так, ЦППК заключила долгосрочные 30–летние договоры с Москвой, Московской и Рязанской областями, в которых заказчики прописали требования как к обслуживанию подвижного состава, так и к обслуживанию инфраструктуры. «Поэтому начиная с 2014 года мы активно приобретаем собственный подвижной состав. Сегодня у нас 55 собственных поездов, это более 10% подвижного парка. Подвижной состав закупили на 25 млрд руб., ежегодные вложения в инфраструктуру – 4,5 млрд руб. Мы заинтересованы в пролонгации господдержки, так как для реализации программы по закупке нового подвижного состава и содержания инфраструктуры до 2030 года необходимы средства в объеме 300 млрд руб.», – констатировал Максим Дьяконов.
Однако не все ППК могут похвастаться такими возможностями. По словам генерального директора АО «Северная пригородная пассажирская компания» Сергея Горюнова, компания в пятилетней перспективе имеет риск технической невозможности обеспечить заявленную субъектами составность и количество поездов. «При этом в комплексных планах транспортного обслуживания субъектов РФ не содержится путей решения данной проблемы, – отмечает он. – Ни в одном субъекте на полигоне действия нашей компании не планируется существенных изменений транспортной работы вплоть до 2030 года».
Генеральный директор ОАО «Пригородная пассажирская компания «Черноземье» Виталий Шульгин поддержал своего коллегу. «Мы заявляли инвестиционную составляющую в состав экономически обоснованного тарифа, но всеми регуляторами эта инвестиционная составляющая была исключена», – сказал он.
В самом деле, в условиях отсутствия инвестиций в закупку подвижного состава со стороны ОАО «РЖД» включение инвестиционной составляющей в тариф на перевозку пассажиров для обеспечения закупки за счет средств перевозчика могло бы стать решением проблемы. Однако пока не удается добиться согласия от субъектов РФ по этому вопросу, с сожалением отметил Михаил Акулов. По его мнению, необходимо разработать долгосрочную программу обновления парка пригородного подвижного состава с определением источников финансирования.
Генеральный директор АНО «Институт проблем естественных монополий» Юрий Саакян считает, что надо активнее использовать и другой инструментарий, например, распространить опыт поддержки государственного машиностроения путем субсидирования производства грузового подвижного состава и на производство пассажирских вагонов.
Продолжая дискуссию об обновлении подвижного состава, член Экспертного совета при Правительстве РФ Кирилл Янков обратил внимание на то, что с введением в действие нового технического регламента Таможенного союза существенно осложнилась возможность продления сроков эксплуатации пассажирских вагонов. «27 лет – и списывают. Если в авиации срок эксплуатации считается по часам налета, то на железной дороге отсчет идет по годам, а не по часам наезда. Учитывая то, что сейчас нет бюджетных возможностей помогать обновлению подвижного состава, целесообразно пересмотреть эти нормы», – заявил он.
Также отсутствует механизм разрешения разногласий между субъектами РФ, при том что порядка 80% перевозок являются межсубъектными. Эта несогласованность приводит к тому, что десятилетиями накатанные маршруты «обрубаются» на границе субъекта.

Законы разные нужны

Действительно, дальнейшее развитие пассажирского комплекса невозможно без принятия федерального закона «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Концепции долгосрочного государственного регулирования межрегиональных пассажирских перевозок, которая, по словам вице–президента РЖД, позволит обеспечить переход к единой системе субсидирования межрегиональных маршрутов на всех направлениях, разработать межрегиональный транспортный баланс, который будет способствовать развитию конкуренции, стандартизации услуг транспортного обслуживания при заключении долгосрочных регуляторных транспортных договоров.
Ждут своего принятия федеральный закон «О прямых смешанных (комбинированных) перевозках» и постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка возмещения потерь в доходах перевозчиков, возникающих в результате установления льгот по тарифам на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении».
Эту точку зрения разделяет и заместитель председателя Комитета СФ по экономической политике Сергей Шатиров, который также считает, что законопроект об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации надо быстрее принимать, поскольку основная идея закона заключается в установлении стандартов качества услуг и формировании новой модели организации обслуживания населения железнодорожным транспортом.
Ввиду того, что размер норматива субсидирования получателей социальных услуг для льготных категорий пассажиров не обеспечивает полную компенсацию выпадающих доходов перевозчиков, что приводит к постоянному росту задолженности, сенатор предлагает реструктуризировать накопленную задолженность и на законодательном уровне установить механизмы, обеспечивающие полную компенсацию выпадающих доходов перевозчиков.
Сергей Шатиров обратил внимание на то, что на владельцев железнодорожных путей необоснованно возложена обязанность по оборудованию железнодорожных переездов специальными техническими средствами, имеющими функцию фото– и видеозаписи, для фиксации нарушений Правил дорожного движения без указания источников финансирования. Это накладывает дополнительное финансовое обременение на РЖД в размере 50 млрд руб. Поскольку эти технические системы относятся к элементам дорожного хозяйства и устанавливаются за пределами железнодорожных переездов, члены Совета Федерации подготовили и направили в Госдуму законодательную инициативу, предусматривающую передачу этих обязанностей на собственников автомобильных дорог.
Заместитель директора Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта Министерства транспорта РФ Андрей Емельянов согласился с тем, что в действующем законодательстве, регулирующем дальнее и пригородное железнодорожное сообщение, есть пробелы. Он сообщил, что разработанный Минтрансом России законопроект «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в настоящее время дорабатывается, вышел на финишную прямую и до конца года будет внесен в Госдуму.
Этот законопроект важен тем, что он формирует организационно–правовые основы всей системы мер по организации железнодорожного сообщения в РФ. Новая регуляторная модель предполагает заключение государственного заказа на социально значимые пассажирские перевозки, где в качестве основного инструмента выступает система договоров. Особенностью новой системы является гармонизация отношений пассажирских перевозок на федеральном и региональном уровнях. Такие договоры, кроме цены, будут содержать набор услуг и критериев и, что немаловажно, ответственность сторон, подчеркнул Андрей Емельянов.
Законопроект, касающийся прямых смешанных (комбинированных) перевозок, который, кстати, разрабатывается впервые, диктует необходимость нормативного закрепления единого перевозочного документа при перемещении различными видами транспорта как грузов, так и пассажиров по всему пути следования. В настоящее время этот законопроект обсуждается в Правительстве РФ.
Президент ассоциации «Желдорразвитие» Александр Кисько убежден, что для дальнейшего стабильного развития железнодорожного транспорта необходимы создание условий для повышения привлекательности инвестиций в развитие дальнего пассажирского железнодорожного сообщения и развитие конкуренции.
Основными факторами развития инвестиционного потенциала пассажирских перевозок, считает Александр Кисько, являются долгосрочные параметры государственной тарифной политики, предсказуемость расходов, неподконтрольных перевозчику, а также правовые и финансовые гарантии возврата вложенных средств. «В настоящее время более половины расходов на перевозку – это расходы инфраструктуры и тяги, неподконтрольные перевозчику, которые определяются государством и владельцем тяги, – сказал Александр Кисько. – Возможности перевозчика при оптимизации перевозочного бизнеса ограничиваются 35% всех расходов. Это крайне скудный резерв, который не позволяет рассчитывать на развитие бизнеса и привлечение пассажиров доступной ценой поездки и высоким сервисом. Необходимо создать механизм снижения нагрузки на пассажирских перевозчиков в дальнем железнодорожном сообщении. Кроме обнуления НДС, до 2030 года надо рассмотреть и такие меры государственной поддержки, как снижение тарифа на услуги инфраструктуры общего пользования и ограничение роста стоимости услуг по предоставлению локомотивной тяги. Для этого необходимо разработать методику оценки социально–экономической и бюджетной эффективности применения мер государственной поддержки при оказании услуг при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в дальнем следовании. Также необходимо разработать методику расчета ставок платы за услуги по линии железнодорожного подвижного состава».
Комментируя тему конкуренции, Александр Кисько заметил, что появление независимых перевозчиков в дальнем пассажирском железнодорожном сообщении возможно в случае обеспечения равных условий функционирования наравне с дочерними подразделениями ОАО «РЖД».
В ходе дискуссии были также подняты вопросы о необходимости кратного увеличения размера штрафа за проезд людей в неприспособленных для проезда местах в пассажирских поездах, а также о разработке закона, не допускающего к перевозке лиц, совершивших правонарушение на железнодорожном транспорте. Михаил Акулов привел такие цифры: на железнодорожном транспорте в 2015 году были высажены с составлением акта и переданы сотрудникам органов внутренних дел на транспорте 10,5 тыс. нарушителей. Однако представитель Минтранса рекомендовал не торопиться с введением административного воздействия на нарушителей общественного порядка на железнодорожном транспорте. Этот вопрос нуждается в тщательном общественном обсуждении, как и вопрос внедрения на железнодорожном транспорте механизма невозвратных билетов по аналогии с воздушным транспортом.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»
Фото Ольги ШВЕЙЦЕР