Когда же закончится вакханалия с заказными перевозками?

Принцип целесообразности

Регулярные автобусные перевозки под видом «заказных» давно уже стали притчей во языцех. Это бич современного рынка автоперевозок. В Российской Федерации до 2005 года основным механизмом регулирования отношений в сфере перевозок пассажиров и грузов было лицензирование. Однако в целях снижения административных барьеров из перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, были сначала исключены грузовые перевозки автомобильным транспортом, а в 2011 году на уведомительный порядок перешли перевозки пассажиров по заказу.
Как говорится, хотели, как лучше… А что получилось? «На рынок постоянно приходят новые перевозчики, которые порой не имеют ни надлежащей профессиональной подготовки, ни финансовых возможностей, чтобы нести бремя обязательных расходов, связанных с обеспечением содержания парка и безопасностью дорожного движения», – сказал министр транспорта РФ Максим Соколов в марте 2016 года, выступая в Ярославле на заседании президиума Госсовета по вопросам безопасности дорожного движения.
По мнению Максима Соколова, несмотря на существенное количество законов и нормативных актов, которые регламентируют взаимоотношения в области автоперевозок, вопрос совершенствования законодательства стоит по–прежнему остро.
Регулярно в пассажирских перевозках заняты около 420 тыс. автобусов, которые перевозят около 50 млн пассажиров в сутки. Рынок автотранспортных услуг крайне раздроблен на мелкие субъекты. Большая часть перевозчиков не имеет необходимой для обеспечения безопасности перевозочного процесса производственной базы и квалифицированных специалистов. Резкое увеличение числа хозяйствующих субъектов автотранспортного комплекса, рост числа автотранспортных средств и износ транспортной инфраструктуры привели к снижению уровня безопасности на автомобильном транспорте. Очевидно, что для обеспечения безопасности таких перевозок должны действовать жесткие меры, гарантирующие отсутствие в этой сфере случайных лиц. В этой связи Минтранс России считает целесообразным вернуться к лицензированию перевозок пассажиров по заказу и для собственных нужд, в том числе перевозок школьными автобусами.
Надо сказать, что Минтранс последовательно проводит политику по укреплению на федеральном уровне законодательства, направленного на обеспечение функционирования автомобильного и городского электрического транспорта, доступного для широких слоев населения по приемлемым ценам.
Одним из базовых документов в сфере перевозок пассажиров и грузов являются Правила обеспечения безопасности перевозок. Раньше руководители не несли ответственности за нарушение этих правил. С принятием федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», подписанного Президентом РФ 1 мая 2016 года, такая норма появилась.
Для обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов также целесообразно установить единые требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации грузовых автомобилей и автобусов вне зависимости от того, кому они принадлежат, – физическим, юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, считают в Минтрансе. Например, в 2013 году по фактам дорожно–транспортных происшествий судами привлечено более чем в два раза больше индивидуальных предпринимателей по сравнению с юридическими лицами. Этот факт говорит о том, что требования к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам при осуществлении перевозочного процесса должны быть одинаковыми.
Еще один важный аспект повышения безопасности дорожного движения, связанный с перевозкой пассажиров и грузов, – это проведение предрейсового контроля технического состояния транспортных средств перед выпуском их на линию. «Указанная норма предусмотрена законом о безопасности дорожного движения, но до настоящего времени она работает не в полную силу, поскольку полномочия не закреплены ни за одним из федеральных органов и нет соответствующего нормативного акта. Поэтому представляется необходимым также внесение соответствующих поправок в закон и дальнейшее утверждение указанного порядка», – заявил Максим Соколов.

Принцип единообразия

С вступлением в силу 13 июля 2015 года № 220–ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который систематизировал организационно–правовые аспекты деятельности по перевозке пассажиров, установил порядок допуска перевозчиков к работе на регулярных маршрутах и определил механизм компенсации затрат за перевозки всех категорий граждан по регулируемым (социально ориентированным) тарифам с предоставлением установленных законодательством льгот, пожалуй, впервые на территории всей страны стали действовать единые принципы организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.
Большинство положений закона стали действовать только с января 2016 года. Это было сделано для того, чтобы региональные и муниципальные власти привели местные нормативные правовые документы в соответствие с 220–ФЗ.
Законом установлено, что в случае, если перевозки осуществляются с предоставлением бюджетного финансирования, перевозчики обязаны работать только на основе государственных или муниципальных контрактов, заключенных на основе открытых конкурсов по 44–ФЗ. Переход на контрактную форму должен быть осуществлен помаршрутно в течение пяти лет. Понятно, что перевозчик, кроме лицензии, должен располагать транспортными средствами, которые соответствуют требованиям, указанным в реестре маршрута регулярных перевозок. И только тогда победитель конкурса получает свидетельство на право выполнения пассажирских перевозок по конкретному маршруту, а также карты маршрута на каждое транспортное средство из конкурсной заявки.
Законом предусмотрены случаи, в которых государственные (муниципальные) органы могут расторгнуть договоры, контракты и аннулировать свидетельства на право выполнения пассажирских перевозок по решению суда, если, например, перевозчик в течение года неоднократно нарушал п. 3–5 ст. 11.33 КоАП РФ (ночная стоянка в неположенном месте, перевозка без карты маршрута или на автобусе, не соответствующем характеристикам в карте маршрута).
Характерно, что после вступления закона в силу количество так называемых заказных перевозок выросло, но к нарушителям невозможно было применить меры административного воздействия, так как статья 11.33 о правонарушениях водителей (распространяется и на индивидуальных предпринимателей) вступила в силу только с 15 июля 2016 года. Теперь, как говорится, у проверяющих органов руки развязаны. Например, административный штраф на водителя за посадку/высадку пассажиров в неустановленном месте – 3 тыс. руб.; за стоянку в ночное время автобуса, трамвая или троллейбуса, используемых для осуществления регулярных перевозок пассажиров, вне установленных мест – 5 тыс. руб. на водителя, 25 тыс. руб. на юридическое лицо.

От фонаря

Размах заказных перевозок по регулярным автобусным маршрутам впечатляет. Ведь у нелегалов, отправляющих так называемые заказные автобусы «от фонарного столба», экономия идет по всем статьям: не надо выплачивать комиссионные автовокзалам, уплачивать обязательные комиссионные страховые сборы, не надо заботиться о безопасности пассажиров и о техническом состоянии автобуса. Как результат, такие регулярные перевозки под видом заказных составляют сегодня почти 75% рынка межрегиональных пассажирских автоперевозок.
Наличие же лицензии автоматически накладывает на перевозчика, работающего на регулярных маршрутах, необходимость соответствовать определенным требованиям: в обязательном порядке иметь ремонтную базу, оборудованные стоянки для автобусов, организовывать предрейсовые и послерейсовые медосмотры водителей, проводить предрейсовый контроль технического состояния транспортных средств и регулярное проведение его технического обслуживания, проводить инструктажи водителей по безопасности дорожного движения и контролировать соблюдение режима труда и отдыха водителей. В случае нарушений перевозчик привлекается к строгой административной ответственности вплоть до приостановления и прекращения действия лицензии.
Так, на Кубани нелегалов можно встретить практически в каждом городе и районе. В крае выявлено более 33 тыс. транспортных средств, незаконно осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров, из них 20 тыс. – в Краснодаре. По самым осторожным оценкам, работающие под прикрытием заказных перевозок частники захватили от 20 до 60% рынка пассажирских перевозок, из–за чего транспортная экономика Кубани оказалась на грани банкротства. Доходность некоторых маршрутов за последние пять лет сократилась в два раза. Если раньше коэффициент наполняемости автобусов на междугородных направлениях варьировался от 75 до 80%, то сегодня не превышает 20%.
В городских газетах стали обычными такие объявления: «Экспресс–пассажирские перевозки. Ейск – Краснодар (медцентры, авто– и ж.–д. вокзалы, аэропорт). Забираем по городу». Тут же указано расписание ежедневных рейсов в обоих направлениях. Причем это расписание составлено так, что заказные автобусы отправляются немного раньше регулярных рейсовых.
В результате автовокзалы Ейска и Апшеронска оказались под угрозой закрытия. Доходы от продажи билетов сократились в пять раз. Только в Ейске легальные перевозчики теряют в месяц от 5 до 15 млн руб.!

В одном флаконе

В Челябинске перевозчики, не имеющие договоров с властями на обслуживание регулярного маршрута, организовали 12 (!) «экскурсионных» маршрутов различной тематики: «театральный», «культурный», «революционный». В салоне автобусов даже вывешена экскурсионная программа, правда, напечатана она таким мелким шрифтом, что не каждый желающий сможет прочитать, что там написано.
В Твери также чудесным образом появились «экскурсионные» маршрутки, выполняющие регулярные рейсы по нескольким городским маршрутам. Думаю, тверичане и челябинцы были бы крайне удивлены тем, что по закону они имеют полное право не платить за проезд. Ведь такая «экскурсия» по городу рассчитана на неопределенный круг лиц, значит, в соответствии с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом взимание платы не допускается.
Если это действительно экскурсия, то есть транспортное средство предназначено для перевозки определенного круга лиц, то допуск пассажиров в автобус должен происходить либо при наличии служебного удостоверения, либо экскурсионной путевки или списка пассажиров. И все это должно быть прописано в договоре фрахтования, который водитель обязан предъявлять по требованию контролирующих органов. За нарушения предусмотрена административная ответственность, и серьезная.
Подобные заказные автобусы можно встретить в любом регионе. В Архангельске под видом заказных около 50 автобусов, не имея выделенного маршрута и договора с муниципалитетом, курсируют по городу, а легальные перевозчики, работающие на этих же регулярных маршрутах, несут убытки от недобросовестной конкуренции. Местные власти намерены выявлять нарушителей, осуществляющих перевозки без карты маршрута и других разрешительных документов, и привлекать их к административной ответственности. Побороть нелегалов смогут не сами штрафы, а их количество, для чего проверки нужно проводить систематически, в идеале – ежедневно, убеждены в Ассоциации автотранспортников Архангельской области.
В Омской области проверки, проведенные контрольно–надзорными органами после 15 июля 2016 года, выявили 40 нелегальных перевозчиков, однако к ним пока не стали применять штрафные санкции – ограничились предупреждением.
В Вологодской области, напротив, церемониться с нарушителями не стали: за последние пять месяцев 2016 года были возбуждены 75 дел об административном правонарушении в отношении автоперевозчиков на рейсовых и заказных маршрутах, а сумма наложенных штрафов составила более 1,5 млн руб.
Все многочисленнее голоса тех, кто выступает за возврат к лицензированию заказных пассажирских перевозок. Например, эту идею поддерживают депутаты Законодательного собрания Забайкальского края, так как в регионе около 50% пассажиров в межрайонном сообщении перевозятся незаконно. Тверские депутаты предлагают на федеральном уровне установить требования к автомобильным перевозкам по заказу, если путь следования заказного транспорта хотя бы частично совпадает с межмуниципальным маршрутом регулярных перевозок. Свой законопроект они направили в Госдуму.

Пришел, увидел…

Все вышесказанное подтверждают и масштабные проверки, проведенные Генпрокуратурой России, которые показали, что, несмотря на принимаемые органами государственной власти меры, ситуация в области автомобильных пассажирских перевозок остается критической.
Повсеместно хозяйствующие субъекты оказывают услуги по регулярным перевозкам пассажиров автомобильным транспортом без лицензий и необходимой разрешительной документации. Перевозчики не только уклоняются от получения лицензий, согласования маршрутов с уполномоченными органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, но и избегают проверок органов Ространснадзора, что создает угрозу безопасности дорожного движения, жизни и здоровью граждан. Кроме того, перевозчики зачастую эксплуатируют автотранспортные средства с неисправностями, что также угрожает безопасности дорожного движения. Руководители транспортных компаний пренебрегают требованиями об обязательном проведении предрейсовых и послерейсовых медосмотров водителей. На предприятиях не соблюдаются права водителей на труд и отдых, своевременную выплату заработной платы. Водителями автобусов допускаются переработки, что создает угрозу безопасности при управлении ими транспортными средствами.
В некоторых муниципальных образованиях условия для предоставления транспортных услуг населению не созданы, организация транспортного обслуживания населения между отдельными поселениями отсутствует, порядок организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом не определен.
Генпрокуратура России активно пресекает деятельность нелегальных автоперевозчиков и принимает меры по обеспечению безопасности жизни и здоровья граждан в сфере перевозок пассажиров автомобильным транспортом. Ведомство предлагает ввести лицензирование заказных перевозок и перевозок для собственных нужд предприятий, а также предусмотреть специальную административную ответственность за нарушение лицензионных требований в указанной сфере.

…оштрафовал!

В Ространснадзоре также считают, что система допуска на рынок пассажирских перевозок требует срочных изменений, и выступают за распространение процедуры лицензирования на все виды пассажирских перевозок, вне зависимости от их характера и предназначения. «Решение проблемы повышения безопасности дорожного движения в целом, и безопасности автобусных перевозок – в частности, может быть обеспечено за счет эффективной системы контроля за соблюдением установленных требований, не допускающей в конкретный сектор рынка нелегитимных перевозчиков, а также адекватной жесткой системы наказаний за невыполнение законных требований», – считает заместитель руководителя Ространснадзора Асланбек Ахохов.
В 2015 году Ространснадзором и его территориальными органами были проведены более 90 тыс. проверок хозяйствующих субъектов, в ходе которых выявлены свыше 167 тыс. нарушений транспортного законодательства, связанных прежде всего со снижением уровня общей дисциплины перевозчиков, а также с уровнем квалификации водительского состава.
По данным ведомства, в 2015 году количество выявленных нарушений при проведении проверок нелицензиатов в среднем в три раза больше, чем у лицензиатов. Из 320 тыс. хозяйствующих субъектов только 20%, или порядка 64 тыс. перевозчиков, осуществляют транспортную деятельность по перевозке пассажиров и грузов с использованием элементов разрешительной системы. Но и их число постоянно сокращается, поскольку пассажирские перевозчики, стараясь избежать проверки исполнения лицензионных требований, подают заявления об аннулировании действия лицензии и переходят к осуществлению, по сути, регулярных перевозок под видом заказных. В результате нелегальной деятельности перевозчики не только уходят от налогов, но и несут минимальную ответственность за нарушения требований по обеспечению безопасности пассажирских перевозок, и, что самое главное, применяя заниженные тарифы, они разрушают легальный законный рынок.
Хочется верить, что возврат к лицензированию перевозок пассажиров по заказу вместе с системной работой контрольных органов, неотвратимость наказания и регулярные штрафы устранят недобросовестную конкуренцию на этом рынке и обеспечат безопасность граждан.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

МНЕНИЕ
Вернуть лицензирование

Губернатор Владимирской области
Светлана Орлова:
– Законодательство, регулирующее оказание услуг в сфере автобусных пассажирских перевозок, несовершенно. Имеющиеся пробелы позволяют пренебрегать требованиями безопасности и осуществлять регулярные междугородные перевозки под видом заказных. При общем снижении уровня аварийности в стране количество происшествий с участием автобусов выросло за последний год на 25,3%, и одна из причин – перевозки пассажиров под видом заказных.
Предлагаю поручить Правительству РФ на основании этих предложений разработать дорожную карту, предпринять ряд последовательных шагов (включая возможность введения лицензирования всех видов пассажирских перевозок автомобильным транспортом), которые позволят устранить недобросовестную конкуренцию на этом рынке и обеспечить приоритет безопасности над экономической выгодой.